政府購買體育公共服務機制研究

秦小平，李獻華，夏 青

(1.三峽大學 體育學院，湖北 宜昌 443002；2.空軍預警學院，武漢 430079 )

政府購買體育公共服務機制研究

秦小平1，李獻華2，夏 青1

(1.三峽大學 體育學院，湖北 宜昌 443002；2.空軍預警學院，武漢 430079 )

政府購買體育公共服務是全球性公共管理改革的重要內容，并已成為體育公共服務供給機制改革的趨勢，也是建設服務型政府及體育體制改革的內在要求，可以使政府、市場和社會體育組織實現共贏。政府購買體育公共服務的理論依據包括公共產品多元供給理論、公共選擇理論和福利多元主義；其運行機制包括規劃與預算、公布信息、公開招標、簽訂合同、項目實施、監督管理、績效評估?，F階段要施行政府購買體育公共服務，需明確政府的“服務型”角色，加大對社會體育組織的培育力度，構建體育公共服務各供給主體之間的合作網絡等。

政府購買；體育公共服務；體育組織；市場

目前，我國公共服務的供給遭遇到體制和機制上的障礙，創新供給機制刻不容緩，體育公共服務的供給亦是如此。從國際國內的發展來看，公共服務供給呈現出由政府包辦向政府購買轉變的發展趨勢，政府購買日漸成為社會公共服務供給的一種新型機制選擇[1]。在共享改革開放發展成果的統一思想下，作為社會福利的一種，體育公共服務供給一直處于較低的水平，政府和學界也一直在探索一條適合我國國情的、公平高效的供給路徑，體育公共服務政府購買機制無疑給我們指出了一個發展方向，其符合我國經濟和政治體制改革的要求，必將為體育公共服務事業的發展產生深遠的影響。

政府購買公共服務，是全球性公共管理改革的一個重要內容，其源于西方國家，有的稱為“購買服務合同”或“合同外包”。一般認為，政府購買公共服務指的是政府在社會公共服務預算中拿出一定比例的經費，向能提供公共產品與服務的社會機構或組織，直接撥款資助或公開招標購買某種公共產品和服務。這是社會福利制度的產物，在一定程度上反映出政府在社會福利供給中的角色轉變。政府購買體育公共服務是指政府向能為居民提供體育公共產品和服務的社會體育組織或機構，直接資助或公開招標購買體育公共服務和產品[2]。我國公共服務的政府購買實踐始于2000年上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務，其領域主要在養老服務上，之后在一些城市逐漸擴展到醫療衛生、教育、培訓、就業等領域。體育公共服務政府購買尚處于起步階段，還需要我們進一步提高認識，理清思路。

1 體育公共服務政府購買的理論依據

1.1 公共產品多元供給理論

公共物品供給是否應該多元化的研究始于19世紀，英國經濟學家亞當·斯密曾提出公共物品由私人生產和經營的問題。另一位經濟學家密爾更是指出，政府可以通過公共支出以及與私人承包經營相結合的形式和方法來對公共物品進行供給。從事公共資源研究并獲得諾貝爾經濟學獎的埃莉諾·奧斯特羅姆曾對公共服務的“提供”與“生產”問題進行過闡述，她認為公共服務的“提供”指的是征稅與支出的決策，由誰決定應該提供何種適當類型的公共服務以及合適的供給水平，并由相關部門安排生產與監督。公共服務的“生產”指把相應的投入轉換成產出。為居民提供某一項公共服務的政府單位不一定是該項公共服務的生產機構，兩者可以不同一[3]。在實踐中，一個地方性的公共服務提供單位能夠成為該項服務的組織生產者，亦可通過購買的方式從其他生產者那里獲得。公共服務的提供者不一定就是生產者。某一種社會公共服務或產品應該由誰來生產，該公共服務或產品的生產者和提供者是否應該分離，取決于分離與否的成本核算。這種公共物品生產與提供的相對分離性意味著公共產品在供給上的多元化。公共服務多元供給理論給體育公共服務供給的啟示在于，體育公共服務的“生產”和“提供”可以相對分離，政府購買非政府體育組織、體育公司或企業、個人等其他社會主體生產的體育公共服務或產品，不是政府在推卸責任，相反，是在積極履行職能，是實現體育公共服務最優供給的一種方式。

1.2 公共選擇理論

世界各國公共服務的發展經歷了市場失靈、政府干預、政府失靈、公共服務逐步走向多元幾個過程。毋容置疑，市場在配置具有非排他性與非競爭性特征的公共服務過程中，由于其自身的缺陷必然面臨無效率的問題，并且我們如果完全把公共服務交給私營公司(機構)或者完全市場化，顯然不僅是一個技術層面的問題，還是一個政治問題，這就是常說的“市場失靈”，這也成為政府干預公共服務供給的動因。但是，限于政府的有限性，政府大包大攬所有社會公共服務的做法在現實中已被證明只會導致政府職能的缺位、錯位與失位，政府霸權式的公共服務供給機制使公共產品缺乏競爭力、成本缺乏控制、政府行為無法有效監督，必然會出現公共服務供給低效率與尋租行為等表現形式的政府失靈，無法使公共資源得到有效配置，造成重復投資、盲目建設，增加公共產品的成本，而服務質量無法保障[4]。目前，我國體育公共服務供給就出現“過?！迸c“嚴重不足”兩種現象。解決這一問題有兩種措施，一是將市場能完成的事情大膽交給市場，二是進行內部改革，打破政府壟斷，引入競爭機制。政府購買體育公共服務正是為了彌補政府和市場在配置資源時的不足而進行的新探索，從而把政府、企業和社會有機結合到一起，實現良性互動。

1.3 福利多元主義

福利多元主義思潮產生于西方國家進行社會福利改革、應對福利危機的過程中。福利多元主義沖破了國家與市場的絕對主義藩籬，尋求福利國家未來發展的最佳路徑。福利多元主義主張政府不再是社會福利的唯一提供者，社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區共同負擔，強調各提供主體的相互配合。政府角色轉變為福利服務的規范者和購買者、物品管理的仲裁者以及促進其他部門從事服務供給的角色，其他各類社會組織和個人則主要是政策的執行者和各項具體服務的承擔者。其中兩個最主要的方面是參與和分權。政府雖然在社會福利和公共服務供給中也承擔著某些具體責任，但大部分的社會福利和公共服務卻主要依托各類社會組織，尤其是非政府組織來完成。這樣，在政府購買社會公共服務的過程中，政府相關部門和其他社會非政府組織在政府的統一引導下，都能夠發揮出最大的功效，并以各自優勢去彌補其他供給主體的不足，實現功能互補，對社會福利服務效益的提高有著重要的作用。

2 體育公共服務從政府包辦向政府購買轉型的意義分析

2.1 政府購買體育公共服務是建設服務型政府及體育體制改革的內在要求

建設服務型政府已成為我國政府改革的重要目標和方向，其核心是創新公共服務方式，完善公共服務職能。將競爭機制引入公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許社會組織和企業進入公共服務供給領域。按照養事不養人的原則，探索面向社會公開招標的方式，堅持政府購買勞務、購買服務，企業和社會組織應該承辦勞務和服務，進行合同管理，按合同兌現報酬。政府購買體育公共服務也是在我國政府轉型，逐步推進體育體制改革的背景下產生的。體育體制改革的核心在于不斷適應市場經濟發展的需要，走市場化、社會化的發展道路。購買公共服務可以解決政府管理一元化和公共服務需求多元化之間的矛盾。在體育公共服務領域，我們主要還是延續著計劃經濟時代國家大包大攬的做法，雖然近幾年逐漸在改變，但遭遇到既得利益集團等多重改革阻力[5]。政府向市場購買體育公共服務的做法可以有力推動體育體制改革的進程，把體育公共產品的生產交由社會組織和機構來承擔，而政府把主要精力放在宏觀調控與監管上，這樣更符合社會分工優化的要求。相反，依據市場經濟的要求，政府承擔體育公共產品的生產就意味著政府職能的越位?？梢钥闯?，政府購買體育公共服務可以有效促進政府體育行政部門職能的轉變，從全能型政府部門逐漸轉向政社分離的責任與有限政府部門。體育行政部門成為體育公共服務的政策制定者、購買者與監督者，而市場成為體育公共服務和產品的生產者，政府體育行政部門的角色得以轉變，社會權利得以回歸。

2.2 政府購買體育公共服務使政府、市場和社會體育組織實現共贏

政府購買體育公共服務可以使政府、市場和社會體育組織實現共贏。首先，政府購買體育公共服務機制可以使政府體育行政部門從體育公共產品的生產領域解脫出來，減輕了政府的“養人”負擔以及社會風險，讓政府的功能和角色得以回歸和轉變，可以使政府集中精力完成政策制定、質量監控等服務工作，使政府的“越位”和“缺位”得到有效防止。其次，政府購買體育公共服務為社會體育組織和體育機構、企業提供了空間和市場，可以使它們放開手腳把主要精力放在體育公共產品的質量提高上，并有利于社會體育組織的發展壯大以及擴大體育公司與企業的經營范圍，從而使體育服務市場更加繁榮，形成良性的競爭體系[6]。第三，政府購買體育公共服務，其實質是改變過去財政養人為養事，也使得在計劃經濟條件下政府大包大攬體育公共服務而造成的“供給過?！迸c“供給無效”得以改變。以往政府壟斷式的體育公共服務供給機制，由于沒有競爭的壓力加上官僚主義的工作作風，使得體育公共服務的成本無法控制，質量無法保證。而通過政府向市場購買體育公共服務的方式讓市場來優化資源配置，一方面降低了體育公共服務的成本，另一方面又提高了體育公共服務的質量。

3 政府購買體育公共服務的運行機制

我國在體育公共服務購買方面還處于起步階段，所面臨的實際困難還很多。所以，要建立符合中國國情的政府購買體育公共服務實踐機制，而不是照搬照抄福利國家的做法，就要讓地方政府、社區居民以及社會體育組織緊密合作，共同參與其中。從動態的角度來說，政府購買體育公共服務包含以下流程：規劃與預算，公布信息、公開招標、簽訂合同，項目實施和監督管理，績效評估(圖1)。

圖1 政府購買體育公共服務運作模型

3.1 規劃與預算

體育行政部門應發揮基層社區居委會的作用，采取上門服務的方式，廣泛收集體育公共服務需求信息，并征詢體育專家學者和社會體育工作者的意見，在參照本地社會發展規劃與財政預算的基礎上，制定出本地區每一年度的體育公共服務發展規劃，明確體育公共服務的發展水平及范圍，根據政府購買體育公共服務的內容與項目、數量與質量，制定經費預算報財政審批。在制定規劃的過程中，應該考慮優先滿足特殊人群急需的體育公共服務需求，在使資金取之于民、用之于民的前提下，保障資金使用的實效性，讓每一年度的體育公共服務資金都能用在最需要的地方，防止所供非所需情況的發生。

3.2 公布信息、公開招標、簽訂合同

首先，政府體育行政部門每年都應該向公眾發布有關購買體育公共服務的政策、內容、需求以及財政預算等相關信息，一方面讓普通民眾了解體育行政部門的政務及服務內容，另一方面讓社會體育組織、機構和企業查找和選擇適合自身的項目。其次，政府相關行政部門對體育公共服務人員或機構的資質和綜合服務能力進行嚴格把關，包括公司企業的合法性、服務人員數量、服務水平、財務狀況等。平時，根據本地區體育公共服務的發展規劃采取多種優惠政策支持社會體育組織和企業的發展。政府相關部門對每一年度的體育公共服務項目按照公開、公正、平等的原則進行招標，在社會公眾的參與下與中標機構簽訂本年度的體育公共服務購買合同，明確本年度體育公共服務的購買項目、內容、金額、考核及評估辦法、各方責任及義務、監管、退出機制以及合同失效等相關條款，從而保證政府購買體育公共服務項目的順利實施。

3.3 項目實施與監管

作為體育公共服務的生產與直接提供者，社會體育組織、機構與企業須按照與政府簽訂的合同，按時向居民提供合同規定的體育公共服務項目內容。項目監管是保證項目順利實施的重要手段，也是保證體育公共服務質量的重要措施，也是政府支付購買資金的考核依據。在體育公共服務項目的實施過程中，政府部門應對體育公共服務項目的實施情況適時監控，可以采取定期與不定期的檢查、居民意見與滿意度反饋等形式。體育公共服務的監管內容一般包括體育公共服務和產品居民使用情況、服務項目組織與階段性結果等項目績效。政府行政部門雖然不直接參與體育公共服務和產品的生產，但卻是政府購買體育公共服務項目監管的第一責任主體，普通大眾是體育公共服務的受益者，直接感受著政府購買體育公共服務質量的好與壞，所以政府在對體育公共服務項目進行監管時要積極地引導社會大眾的參與，發揮他們的主體作用。

3.4 考核與評估

每一年度或每一期限的體育公共服務項目合同到期和項目內容全部完成時，作為購買體育公共服務的出資方，政府應按照合同規定的考核辦法對項目的整個實施過程進行考核，考核達到合格以上，政府就支付相應的報酬。在考核的基礎上，政府部門應召集社區代表、受益人代表、社會體育組織與機構代表等相關從業人員對本期限內體育公共服務項目的適當性、效果、綜合效益、社會影響以及持續性進行評估，并把結果以簡報、新聞發布會、項目建議反饋等形式向社會公開。同時，制定后續計劃，對前一期出現的種種問題和不足提出解決方案，并啟動下一輪的體育公共服務政府購買。

4 現階段政府購買體育公共服務的發展策略

4.1 明確政府的“服務型”角色

政府購買體育公共服務體現了政府行政部門職能與角色的轉變，政府部門角色的轉變不是簡單的政府退出體育公共服務的供給，更不是表示政府能夠減輕對居民提供體育公共服務的責任，而是需要回歸政府本身的服務職能，肩負起宏觀調控與管理方面的責任，不再直接參與生產環節[7]。政府要根據居民的實際體育需要，通過宏觀調控，利用市場為他們提供優質的體育公共服務。在政府向市場購買體育公共服務的過程中，實現了體育公共服務生產與提供的分離，而政府的角色集中在決策、購買和監督上。在實施購買體育公共服務的過程中，首先，要建立通暢的居民體育需求表達機制，充分了解群眾體育需求，從而制定發展規劃和科學合理的制度設計。其次，嚴格規范招投標行為，秉持公正、公開與公平的原則。嚴格財政制度，實行體育公共服務購買專款專用，確保用于購買體育公共服務的資金透明、規范，并創造良好的政策環境，積極引導和鼓勵社會捐贈。最后，政府要根據實際，確定體育公共服務的價格標準，合同期間要檢查，合同結束要組織由多方參與的評估與考核小組對項目進行考核和評估，構建前期評定、中期監管、后期評估相結合的體育公共服務項目綜合績效評價體系，保證每一期的體育公共服務項目從設定到提供到評估都有著十分完善的機制來加以規范。

4.2 加大對社會體育組織的培育力度

在運行政府購買體育公共服務機制過程中，“向誰購買”是重要的問題。從國外經驗看，素質優良、品種齊全、結構合理的社會體育組織是重點選擇，由社會體育組織擔負起體育公共服務的生產任務是體育公共服務供給機制改革的發展方向[8]。美國社會組織提供的各種公共服務占全部公共服務的50%左右，涉及公共服務的各個方面。在政府失靈和市場失靈的情況下，社會組織擔負起公共服務的供給能夠實現政府、居民與社會組織共贏的局面。從現階段我國社會體育組織發展的情況來看，一種是民間力量自發形成的體育組織，可以稱之為草根體育組織，但數量較少，規模較小，缺乏各種保障；另一種是由政府體育部門培育的社會體育組織，如各種類型的體育協會。對第二類體育組織，政府相關部門應給予他們更多的支持，包括立法、政策、經費和工作的組織等。讓這些社會體育組織在政府的支持與引導下注冊登記，招聘社會體育工作者，承擔體育公共服務項目。政府應采取更開放的態度和方式鼓勵社會體育組織和民間團體參與到體育公共服務的生產中，政府在眾多的社會體育組織和機構中選取一些有實力、品質有保障的加以培植。只有較多的社會體育組織參與到體育公共服務的生產之中，政府購買體育公共服務才能形成良好的體育公共服務市場競爭，從而使所購買的體育公共服務質量有保證，防止行業壟斷的同時避免政府尋租[9]。

4.3 構建體育公共服務各供給主體之間的合作網絡

使政府體育行政部門、體育營利機構和社會體育組織的行為得以規范，提高體育公共服務的質量是政府購買體育公共服務持續發展的關鍵。發達國家的經驗表明，社會公益組織和市場組織都能和政府形成伙伴關系，并成為政府向居民提供公共服務的工具。在購買體育公共服務的過程中，政府不再壟斷所有的體育公共服務權力和利益，政府與市場組織、社會組織之間不再是管理與被管理的關系，而是利益互補和合作共贏的新型關系[10]。在政府購買體育公共服務機制中，政府、市場與社會組織都是體育公共服務的供給主體，各主體之間需要建立起科學的合作網絡。在政府購買體育公共服務過程中，政府既要通過監督實現對質量和結果的控制，又要保證市場組織和社會組織的獨立性，但也要防止各自為戰、一盤散沙。政府購買到優質的體育公共服務有助于政府公信力的提高，市場組織和社會組織借此得到了回報，而居民的體育權利也得到滿足。所以通過制度創新促進各方面的有效合作，構建體育公共服務供給各主體之間的合作網絡顯得至為重要。

5 結語

為公民提供優質的體育公共服務是政府的重要責任。計劃經濟下形成的政府大包大攬體育公共服務的供給機制已經不能滿足人民群眾的多元化體育需求，同時政府的有限性決定了大包大攬式的供給機制必然是低效或無效的。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，政府應該對自身的“服務型”定位更加明確，主動從體育公共服務和產品的生產領域退出，回歸其宏觀調控與監管、服務等功能，充分發揮市場和社會體育組織的作用，并建立健全政府與市場和社會在體育公共服務供給過程中的協同分擔機制，同時貫徹公共財政資金取之于民、用之于民的宗旨，政府購買機制顯然符合這些特征，也有助于實現政府、市場與社會體育組織的共贏。

[1] 魏靜.中國地方政府購買服務——理論與實踐研究[D].上海：上海交通大學，2008.

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[7] 高斌.政府購買體育公共服務的可行性研究[D].蘇州：蘇州大學，2010.

[8] 周愛光.從體育公共服務的概念審視政府的地位和作用[J].體育科學，2010，32(5)：65-70.

[9] 汪小俊.政府購買基本公共服務財政政策研究[J].社團管理研究，2011(9)：15-18.

[10] 井志俠，高斌，戴儉慧.我國地方政府購買體育公共服務的實證研究——以上海靜安區為例[J].安徽理工大學學報：社會科學版，2011，13(2)：64-67.

Mechanism of Government’s Purchases of Public Sports Services

QIN Xiao-ping1, LI Xian-hua2, XIA Qing1

(1. School of Sports, China Three Gorges University, Yichang 443002, China; 2. Air Force Academy of Early Warning, Wuhan 430079, China)

The government’s purchase of sports public service is an important part in global public administration reform, and it has become not only a trend of supply mechanism reform of public sport services, but also an inherent requirement of building service-oriented government and the sports system reform, what is more, it can achieve win-win situation for government, market and social sports organizations. Theories foundation of government’s purchase of public sports services includes theory of public goods’ multiple supply, public choice theory and welfare pluralism; its operating mechanism includes planning and budgeting, disclosure of information, public bidding, award of contract, project implementation, supervision and management, performance evaluation. At the present stage the implementation of government’s purchase of public sports services need to clarify the government’s service-oriented role, and make more efforts to foster social sports organizations, and build up a cooperation network between each suppler of public sports services.

government purchases; public sports services; sports organizations; market

2015-09-13

秦小平(1979-)，男，湖北宜昌人，副教授，博士，研究方向為學校體育與社會體育。

G80-05

A

1008-3596(2016)01-0020-05