“外嫁女”征地補償款糾紛的訴訟困境及其解決

冷傳莉，李 怡

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

“外嫁女”征地補償款糾紛的訴訟困境及其解決

冷傳莉，李 怡

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

在我國城市化進程中，建設用地需求日益凸顯，農村集體土地的征收愈發頻繁，導致“外嫁女”征地補償款糾紛大幅增加。此類糾紛在司法實踐中存在諸多難點，包括受案范圍局限、訴訟主體資格難以判定、分配決議的監督審查受限和集體經濟組織成員審查標準不足等。通過明確農村自治組織的民事主體性質，統一“外嫁女”集體成員資格的認定標準和時間，賦予司法機關有限度的決議審查權，以充分保障“外嫁女”的土地合法權益。

“外嫁女”；征地補償款糾紛；資格認定

面對農村法治建設相對薄弱的現實，農村婦女的權益保障問題更值得關注。在鄉村社會的思想意識中，女性從屬于男性。[1]但另一方面，受現代文明沖擊的“外嫁女”也逐漸接受了法治觀念，對自身權益有較為明確的意識和要求，當受到侵害時會訴諸法律來保護。因此，在農村社會的傳統觀念與現代法治理念的對立下，在城市擴張造成的農村土地征收問題愈發嚴峻的背景下[2]，以土地承包權益為核心的“外嫁女”征地補償款糾紛變得日益加劇。

一、“外嫁女”的概念與“外嫁女”征地補償款糾紛的焦點

為落實黨的十八大報告和《依法治國若干重大問題的決定》提出的“推進基層治理法治化”，2015年中央一號文件明確要求 “保障好農村婦女的土地承包權益”。隨著“外嫁女” 征地補償款糾紛案件數量日趨增加，其中所涉及的農村土地產權保護問題已不容忽視。作為農村婦女的特殊群體，“外嫁女”這一通俗概念首先應在梳理學界爭議與實務觀點的基礎上予以明確界定，與此同時，此類糾紛所引發的當事人之間的利益沖突，唯有從案件爭議焦點入手剖析其核心問題，才能為其解決提供有益的路徑方向。

(一)“外嫁女”概念的爭議與厘定

目前，我國學者普遍認同“外嫁女”并非法律概念，而是農村地區的一種習慣用法，但對其內涵和外延的界定卻并不統一。有學者認為，應從字面上來理解“外嫁女”的含義，即指本村出嫁到村外的成年女子。大多數學者認為，“外嫁女”應指出嫁到村外，但戶口仍未遷出的婦女。隨著社會發展和環境變遷，“外嫁女”的概念出現一定程度的擴張，有學者認為，廣義的“外嫁女”概念還應包括嫁到本村、戶口也隨之遷入的“內嫁女”，離婚或喪偶的外嫁女等。[3]還有學者認為，離婚或喪偶后戶口仍在夫家的婦女，招贅男子及其子女等也應歸入“外嫁女”的范圍。[4]也有法官根據審判經驗歸納出“外嫁女”的具體類型，包括：丈夫為農業戶口的；丈夫為非農業戶口的；離婚、喪偶或遠嫁港澳臺地區或國外的。[5]895

上述第一種觀點側重于“外嫁女”與本村的血脈聯系，卻未明確其在戶籍上與本村的關系，具有片面性。第二種觀點較為準確地概括了“外嫁女”的典型特征，但外延過窄，不能囊括司法實踐中 “外嫁女”征地補償款糾紛案件的主體，因此，適當拓寬“外嫁女”概念的涵攝范圍勢在必行。第三種觀點將離婚或喪偶的“外嫁女”“入贅女婿”“內嫁女”及其子女等納入“外嫁女”的范疇，具有一定的合理性。上述人員也屬于農村集體中權益易受侵害的特殊群體，其享有的土地征收款分配權也亟待法律提供保障。綜上所述，筆者認為，“外嫁女”是指丈夫為本村以外的男子且戶口未遷出或遷出后又遷回的本村婦女，嫁到本村、戶口也隨之遷入的“內嫁女”、入贅女婿以及上述人員的子女。

(二)“外嫁女”征地補償款糾紛的主要爭議焦點

“外嫁女”征地補償款糾紛是指在村集體的土地被征收后，“村委會”等農村自治組織與其成員“外嫁女”因征地補償款的分配問題而發生的糾紛。筆者在“北大法寶”數據庫中以“外嫁女”和“征收補償費用分配”為關鍵詞檢索到的案例約有3426起，占“征地補償費用分配糾紛”的15.2%，且呈現出逐年上升的趨勢。該類糾紛案件的復雜程度高、處理難度大、利益相關者眾多，在處理過程中存在著群體效應顯著、調解難度較大，上訴率較高等特點。[5]896梳理此類案件的爭議焦點問題能夠明晰矛盾根源，提供解決方案。筆者以2015年6月至2016年6月為時間界限，在“北大法寶”檢索到106起“外嫁女”征地補償款糾紛案件并對其進行分析歸納，此類案件的爭議焦點主要有以下幾個方面：

1.資格認定問題

“外嫁女”是否具有集體經濟組織成員資格決定其能否參與土地征收補償款的分配，此類糾紛中村集體常以當事人系“外嫁女”為由，判定其不屬于集體經濟組織成員，進而將其排除在征地補償款分配范圍之外。筆者檢索的106起案件中，以“資格認定”問題作為爭議焦點的就有81起，如徐雪云訴遞鋪街道三官村黃泥崗村民組承包地征收補償費用分配糾紛案中，原告自出生即落戶于被告處，2009年其與居民登記結婚，2014年被告處部分土地被征收，被告以原告已出嫁為由未向其分配征收補償款，雙方主要爭議焦點就集中在原告是否具有被告處集體經濟組織成員資格。

2. “差別待遇”問題

實踐中常常出現村集體在征地補償款分配時對“外嫁女”實行“差別待遇”的情況，這種“差別待遇”包括：“外嫁女”分配的征地補償款比其他集體經濟組織成員少或者“外嫁女”必須交納一定費用才能參與分配。[6]例如：王芝娟訴義烏市福田街道畈田王股份經濟合作社侵害集體經濟組織成員權益糾紛案中，原告系被告集體經濟組織成員，被告于2004年和2014年兩次向集體經濟組織成員發放土地征用款，但均以原告系“外嫁女”為由，僅向其發放其他成員分得份額的50%，原告為此要求與其他成員享受同等待遇。

3.分配方案問題

我國《村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)規定：征地補償款的使用和分配方案必須經村民會議討論決定。實踐中，村民委員會、村民小組等農村自治組織往往在制訂分配方案時，討論決定“外嫁女”不能參與征地補償款的分配或者對其進行差別待遇。因此，在大多數“外嫁女”征地補償款糾紛案件中，雙方當事人對農村自治組織作出的補償款分配方案的效力產生爭議。如茍永秀訴重慶市永川區朱沱鎮石碓窩村盤龍山村民小組承包地征收補償費用分配糾紛案中，被告作出的征地補償費分配方案決定認為原告屬“外嫁女”而將其排除在分配方案之外，原告認為其合法權益受侵害，請求撤銷被告的上述決定。

4.訴訟主體資格問題

我國《民事訴訟法》第3條規定：平等民事主體間因財產和人身關系提起的民事訴訟屬于人民法院的受案范圍。因此，在實踐中，判定“村委會”等農村自治組織與“外嫁女”是否為平等的民事主體就成為征地補償款糾紛案件能否受理的關鍵，該問題最終落腳于對“村委會”、村民小組等農村自治組織主體資格的認定上。例如：韓靜訴黃驊市舊城鎮后仙莊村(以下簡稱“后仙莊”)村民委員會承包地征收補償費用分配糾紛案中，韓靜系嫁入并落戶于后仙莊的人員，后仙莊于2014年9月中止向其發放土地補償金，韓靜認為其具有后仙莊村民資格，要求村委會給付土地補償金。一審法院認為，征地補償款的分配應由村民自主決定，該糾紛不屬于人民法院受理范圍。韓靜不服遂提起上訴，認為后仙莊村委會具有民事主體資格，該案為平等民事主體之間的糾紛，人民法院應當受理。

二、“外嫁女”征地補償款糾紛的訴訟困境

我國《婦女權益保障法》明文規定，婦女在其所屬集體經濟組織中享有的土地權益不因其結婚而受到損害。各地關于實施《婦女權益保障法》的規定也進一步明確了村民會議的決議不得侵害“外嫁女”在土地征收補償費分配、土地承包經營等方面享有的權益⑧，但這些條文的宣示意義較強而缺乏可操作性。由于法律規定不明確、司法機關對條文理解偏差及適用法律錯誤等原因，“外嫁女”這一特殊群體在征地補償款糾紛訴訟中仍然面臨著諸多困境。結合上文對“外嫁女”土地補償款案件主要爭議焦點的梳理，該類糾紛在訴訟中所涉的問題主要分為程序性和實體性兩大類。

(一)“外嫁女” 征地補償款糾紛的程序性問題

1.受案范圍的局限

2.訴訟主體資格難以認定

3.司法機關對分配方案的審查權依據不明

(二)“外嫁女” 土地補償款糾紛案件的實體問題

1.成員資格審查標準不足

2.成員資格確定時間不明

《解釋》第24條除規定取得土地征收補償款應具備本集體經濟組織成員資格外，此種資格還必須在征地補償安置方案確定時就已具備。這是為了規制實踐中頻繁發生的為參與集體土地征收款的分配，臨時將戶籍加入該集體經濟組織從而取得成員資格的情況。但由于村民大會也有制定土地征收補償款分配方案的權力，本條款在適用中存在爭議：即集體經濟組織成員資格的認定時間應以“征地補償安置方案確定時”為準還是以“征地補償款分配方案確定時”為準。兩種方案確定的時間前后不一，由此決定的集體經濟組織成員資格的判定時間也存在先后問題，這在實踐中對“外嫁女”能否獲取土地征收補償款的影響巨大，因此在法律適用中應當予以明確。

三、“外嫁女”征地補償款糾紛的解決

結合“外嫁女”征地補償款糾紛案件的主要焦點問題和該類案件目前面臨著的程序性和實體性問題兩方面的訴訟困境，應將明確農村基層自治組織的性質、村民會議決議的審查權以及集體經濟組織成員的資格認定等問題作為解決該類案件的突破口，為“外嫁女”征地補償款糾紛的訴訟救濟提供法律依據。

(一)明確受案范圍及訴訟主體性質

1.厘清人民法院的受案范圍

作為“外嫁女”征地補償款糾紛案件中的主要爭議焦點——“外嫁女”的成員資格確定問題和征收補償款分配的份額問題卻常常被法院排除在受案范圍之外，理由是二者均為農村集體經濟組織自治的內部事項。但實際上，法院作出不予受理或駁回起訴的裁定往往是基于“外嫁女”征地補償款糾紛案件容易產生群體性效應、處理難度大、上訴率高等考慮。但法院的此種消怠行為無益于保障“外嫁女”的土地權益，阻斷了當事人通過訴訟獲取救濟的途徑。因此，應將征地補償費用分配所涉及的一系列問題納入人民法院的受案范圍中，如集體經濟組織成員資格的確認問題、征收補償款份額的分配問題、差別待遇的合理性問題等。另外，部分法院在適用《解釋》第1條第2款時存在錯誤，將其理解為集體經濟組織成員對個人的征地補償費分配數額產生的爭議不屬于人民法院的受案范圍。但實際上該條款意在排除的是集體經濟組織成員對該集體用于分配的征地補償款總額存在的爭議。

2.確定農村自治組織的性質

我國《物權法》《土地管理法》等現行法律規定，農村集體所有的土地歸本集體成員集體所有，本集體成員有權決定土地補償費的使用和分配。我國《憲法》和《村委會組織法》都規定村委會是“群眾性自治組織”，村民自治的權利主體是村民大會，村委會等集體經濟組織分配土地補償款的權利源自于村民大會的決議，其實際上是農民集體的代理人，或者說是村民大會的執行機構。因此，村、鄉(鎮)集體經濟組織、村委會、村民小組等農村自治組織具有民事主體資格，征地補償款糾紛應作為民事案件受理，如果原告“外嫁女”一方起訴被告村委會或村民小組，二者間產生的糾紛應適用民事訴訟程序解決。

(二)賦予司法機關有限度的決議審查權

目前，我國法律沒有明確規定司法機關對村民大會決議等的審查權。因此，各地法院在實踐中基于對法律條文的不同理解產生了兩種做法——不予受理和徑直審查。由此可知，首先，大量的“外嫁女”征地補償款糾紛確有司法機關介入審查的需求。其次，如果不賦予司法機關決議審查權，將使權益受侵害的“外嫁女”失去訴訟救濟的途徑，不利于其合法權益的保障。最后，法律規定的不明確將導致法律適用的不安定性，不利于司法權威的樹立。因此，筆者認為，應當賦予司法機關有限度的決議審查權。具體而言，應分三種情況分別討論。

首先，村民會議等作出的決議或決定，應由鄉、鎮等人民政府先行審查。其次，如果政府怠于審查或錯誤行使職權，權益受損的“外嫁女”可以向法院提起請求，審查村民大會征地補償款分配決議內容的訴訟，法院應予受理。最后，法院對村民大會決議或決定的審查內容包括：程序是否合法及內容是否違背相關法律的禁止性規定、是否侵害村民的合法權益。

(三)對“外嫁女”集體成員資格認定進行法律解釋

我國當前的法律、法規及規范性文件缺乏認定集體經濟組織成員資格的明確標準。不過，各地高院從實踐經驗出發，針對此問題提出了大量“指導意見”并基本形成較為一致的判定標準：首先，是否具有本集體組織所在地常住戶籍。其次，是否長期在該地生產、生活。最后，是否以土地為基本生活保障等。[10]該標準與我國當前社會條件和法律制度相適應，也切合農村集體組織共同體的特征，但在具體標準上仍有待細化。根據我國《立法法》第45條第1項之規定,由于農村集體經濟組織成員資格問題事涉公民基本民事權利, 因此，其法律解釋權在全國人大常委會。全國人大常委會應當積極行使職權，在認真考察全國各地實踐經驗的基礎上，盡快作出更加明確的法律解釋，將操作性更強、實踐效果更好的認定標準予以法定化，為農村集體成員資格認定提供標準，有利于保障“外嫁女”的土地權益、規范實踐中的法律適用。

(四)明確集體經濟組織成員資格認定的時間

在學界和司法實踐中有觀點認為，在土地征收款分配方案確定之前取得農村集體經濟組織成員資格的“外嫁女”可以參與土地征收款的分配，這是由于土地征收款分配方案的確定時間晚于政府征地補償安置方案的確定時間，以此為基準時能夠保障在征地補償安置方案制定后，在土地征收款分配方案制定前這一時間段內合法取得該集體經濟組織成員資格的人的權益。但筆者認為，只有在征地補償安置方案確定之前取得農村集體經濟組織成員資格的“外嫁女”才可以參與土地征收款的分配。一方面，相對于村民大會制定土地補償款分配方案的時間點，由政府發布的征地補償安置方案的時間點較為明確且具有較強的公信力。另一方面，政府制定的征地補償安置方案與村、鄉、鎮集體經濟組織各成員的具體經濟利益無涉，因此內容上更為中立，在實踐中也不易產生糾紛。

四、結語

面對“推進基層治理法治化”的要求，2015年中共中央、國務院以一號文件的形式強調了農村婦女土地承包權益的保障問題。解決“外嫁女”征地補償款糾紛問題，積極回應全面依法治國要求的體現，筆者也僅就司法實踐中存在的疑難問題提出了初步建議。在城鄉一體化進程不斷加快的背景下，對“外嫁女”征地補償糾紛的法律問題進行進一步研究，對于維護“外嫁女”的土地承包權益，完善農村產權保護法律制度，推進農村法治建設具有重要意義。

注釋：

①參見劉俊《外嫁女土地承包經營權維權難之成因及完善措施》，載《貴州警官職業學院學報》第6期，第84頁；李桂鳳等：《農村“外嫁女”土地承包權益的法律保護》，載《唐山學院學報》2007年第5期，第86頁。

②參見陳端洪：《排他性與他者化：中國農村“外嫁女”案件的財產權分析》，載《北大法律評論》編輯委員會主編《北大法律評論·第5卷·第2輯》,北京大學出版社2003年版，第321頁；張開澤：《農村外嫁女權益糾紛及其成因分析——以廣東部分地區為例》，載《中華女子學院山東分院學報》2009年第5期，第24頁；莫萬友：《農村外嫁女權益保護問題探析——珠三角Z市的實證》，載《農村經濟》2013年第1期，第94頁；黃家亮等：《多元正義下的行動邏輯與糾紛解決——珠江三角洲“外嫁女”糾紛實證研究》，載《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期，第10頁。

③參見浙江省安吉縣人民法院(2016)浙0523民初792號民事判決書。基本案情為原告自出生即落戶于被告處，2009年與居民登記結婚。2002年，被告處曾召開社員會議形成外嫁女不享有經濟利益分配的協議。2014年被告處部分土地被征收，被告處向其集體經濟組織成員兩次分配征收補償款，但均未分配給原告，原告為此要求被告給付土地征收補償款。

④參見浙江省義烏市人民法院 (2015)金義民初字第3406號民事判決書。

⑤參見重慶市永川區人民法院(2015)永法民初字第04965號民事判決書。

⑥參見河北省滄州市中級人民法院(2015)滄立民終字第458號民事裁定書。

⑦參見《中華人民共和國婦女權益保障法》第33條之規定。

⑧參見《遼寧省實施<中華人民共和國婦女權益保障法>規定》第16條；《寧夏實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》第28條；《山西省實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》第31條之規定。

⑨參見最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條、第24條之規定。

⑩參見《海南省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見(試行)》第1條；《貴州省高級人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件的指導意見》第3條之規定。

[1]夏錦文,陳小潔.區域法治文化:意義闡釋、運行機理與發展路徑[J].法律科學,2015(1):3-12.

[2]孫憲宗.中國農民“帶地入城”的理論思考和實踐調查[J].蘇州大學學報,2014(4):63-69.

[3]張慶東,陳向波.農村“外嫁女”權益糾紛若干法律問題探究[J].福建法學,2006(2):55-58.

[4]常獻平.外嫁女權益的法律保障與政策保護[J].經濟與社會發展,2010(4):117.

[5]李勇，曾令宏.探索社會主義司法規律與完善民商事法律制度研究論文集(下):A集[C].北京：人民法院出版社,2011:895-902.

[6]劉俊.外嫁女土地承包經營權維權難之成因及完善措施[J].貴州警官職業學院學報，2013(6):84-87.

[7]李棟棟.“外嫁女”請求征地補償款糾紛的法律分析[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2011(3):58-60.

[8]楊福忠.法律在農村被邊緣化問題研究——以外嫁女權益糾紛為切入點的初步考察[J].法學雜志,2010(11):82-85.

[9]王利明,周友軍.論我國農村土地權利制度的完善[J].中國法學,2012(1):45-54.

[10]韓延斌.對當前涉農糾紛疑難問題的司法解決——農村集體土地補償費收益分配糾紛案件的處理[J].法律適用，2008(1):94-100.

責任編輯 何志玉

The Lawsuit Dilemma and Solution of Land Compensation Disputes to Married-off Women

LENG Chuan-li, LI Yi

( School of Law, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China)

Within the process of Chinese urbanization, construction land demand is becoming a rather prominent issue and more rural collective land are levied. Consequently, the disputes of land compensation to married-off women have increased significantly. The judicial practice is facing many challenges in dealing with such disputes including the restrictions of the reach of the case, determining the qualification of litigation subject, lack of supervision of the land compensation allocation made by villagers' assembly, and insufficient criterion for membership of collective economic organization of married-off women. By clearly making the nature of civil subject of rural autonomous organizations such as village committee, unifying the criterion and time of membership of collective economic organization of married-off women and endowing the judicial organ with limited power of resolution, the legitimate land rights and interests of married-off women could be fully protected.

married-off women; disputes about land compensations; qualifications cognizance

2016-08-22

貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目：“社會轉型時期民商法理論發展新趨勢與判解研究”(項目編號：GDZT2010002號)階段性成果。

冷傳莉(1969-)，女，山東蓬萊人，貴州大學法學院院長，澳門科技大學博士生導師、教授、博士。主要研究方向：民法、物權法、侵權法。 李 怡(1991-)，女，四川成都人，貴州大學法學院碩士研究生。主要研究方向：物權法、侵權法。

D922.3

A

1673-6133(2016)05-0099-06