從IANA移交看ICANN新全球網絡治理模式

陳萊姬

從IANA移交看ICANN新全球網絡治理模式

陳萊姬

陳萊姬 汕頭大學長江新聞與傳播學院教授，英國威斯敏斯特大學博士，研究領域為政治經濟學、國際傳播、媒體全球化和流行文化。

美國政府在2016年10月1日移交IANA職能管理后的全球化概念，此概念過去常常用于解釋ICANN組織結構的獨特性和獨立性。通過對ICANN第57屆會議的個案研究ICANN新的全球性治理架構是否可以反映全球公共利益：首先，ICANN在組織運營上強調從下到上的問責制，讓規則制定者和規則跟隨者能夠透過協調，對互聯網的標準模式建立共識；其次，ICANN的多元性體現在地域非國家，以地理和文化鄰近性來進行活動的劃分，在ICANN的組織里，國家的角色比其他社群更有限。從全球化的概念，全球互聯網在技術層面雖然表現出一致性，但進入不同的地區市場，全球化結構仍然必須與區域的主體進行協商。另外，ICANN組織采取多方利益相關方運作模式，強調技術優先和商業利益優先的概念，然而互聯網的技術與資源運用，卻呈現了美國大企業主導市場、南北國家在科技資源的失衡等問題。

ICANN；問責制；全球網絡治理；多方利益相關方；全球與地方

一、緒論

互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）第57次會議，2016年11月3日—9日在印度海得拉巴舉行，共有3182人現場與會，打破了ICANN參會人數紀錄。①宋崝：ICANN第57次會議簡況2016-11-15，網絡空間治理創新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6WICANN第57屆年會的特殊性，在于這是IANA職能管理移交后的首次會議，IANA監管權限的轉移，有兩個重要意義：首先是美國政府取消了與ICANN的合同關系，退出了域名根區管理，而美國政府移交管理權的主要動機，正是為了實現ICANN的去政府化和私營化；其次象征著ICANN治理架構產生變革，對ICANN而言，是要在實現獨立下，持續推進全球化改革，特別是不斷改進參與的多元化和決策的代表性。

在ICANN第57屆會議開幕式上，總裁兼CEO馬躍然（Goran Marby）強調：第一，移交后，美國政府對ICANN的監管，變成了全球互聯網社群的監管。第二，進一步加強ICANN與全球互聯網社群的交流合作，使更多人了解互聯網包括架構的分布，以及去中心化和自愿合作的工作機制。第三，要明確劃分ICANN社群、ICANN董事會和ICANN機構的不同職責，即社群負責制定政策并監督董事會和員工，董事會批準政策，機構負責實施政策。這三點概念凸顯了ICANN在去美國化下，新的全球性治理架構。①宋崝：ICANN第57次會議簡況2016-11-15，網絡空間治理創新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6W

本研究報告主要討論的是：首先，以政治經濟學和全球化理論框架解析ICANN新的組織管理架構？其次，面對網絡發展的問題日益復雜，ICANN對網絡空間的分配和管理以利益群體相互協商，不是以國家的政治邊界的概念進行劃分，這樣的互聯網治理模式，可能引發什么不同觀點的討論？

二、ICANN的全球性治理架構

互聯網起源于美國，在上世紀90年代之前一直為軍事、科研服務，最初互聯網的地址資源分配，是由美國政府合同下的互聯網號碼分配當局負責（Internet Assigned Numbers Authority，IANA），由IANA將地址分配到ARIN（北美地區）、RIPE（歐洲地區）和APNIC（亞太地區），然后再由這些地區性組織將地址分配給各個ISP（Internet Service Provider）。隨著互聯網的全球性發展，美國開始進行管理改革，著手成立新的機構執行IANA的職權。

因此，ICANN這個非盈利組織，在1998年10月成立，開始參與管理互聯網域名及地址資源的分配，2009年10月2日獲準獨立于美國政府之外，取得獨立地位，而IANA成為ICANN下面的一個職能部門。接著，美國政府2014年3月宣布啟動IANA職能管理權移交，表示從2016年10月1日，美國商務部下屬機構國家電信和信息局把互聯網域名管理權完全交給ICANN，兩者之間的許可證管理合同在10月1日自然失效，不再續簽。

美國政府退出對IANA的監管，宣告ICANN的管理模式走向去政府化和私營化，然而這個組織卻負責全世界的域名和IP地址的分配，在全球網絡的治理上有著權威性，同時，ICANN的組織卻強調去中心化和多元化的運行模式，這兩重觀點如何取得協調和折衷，ICANN在2016年11月所舉行的第57屆會議即反映了新的全球性治理架構所呈現的具體形貌。

(一)ICANN的治理權威

ICANN是一個政策協調機構，這個非營利性國際組織集合了全球網絡界商業、技術及學術各領域專家，負責互聯網協議（IP）地址的空間分配、協議標識符的指派、通用頂級域名（gTLD）以及國家和地區頂級域名（ccTLD）系統的管理以及根域名服務器系統的管理，目前.COM仍為最熱門的頂級域名（見圖1）。而全球互聯網建立在一個龐雜的網絡架構下，ICANN負責的主要工作，是標識符領域的政策制定。互聯網在域名的分配的過程，必須先有IP地址的政策制定，這是由全球五大地區的互聯網注冊機構（RIRs）聯合協調，然后才在ICANN機制內的地址支持組織（ASO）內工作。這些組織間，RIRs并不隸屬于ICANN；其次，國家地區頂級域名（ccTLD）在授予后，各國ccTLD機構有自主權，ICANN不能干預；最后，互聯網技術協議參數是由互聯網工程任務組（IETF）制定，再交給ICANN登記實施。①宋崝：淺談ICANN的改革與國際化，2016-11-27，網絡空間治理創新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0N TU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b90 a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD&k ey=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e4057 1508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&de vicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9b ApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

圖1：排名前十的頂級域名

移交之后的ICANN開始實施新章程，規定ICANN的使命是確保互聯網的唯一標識符系統（包括域名、IP地址和協議參數）的穩定、安全運行；同時，也明確規定ICANN不具有任何政府授予的管制權，不得在規定的協調范圍之外管制使用互聯網唯一標識符的服務，也不得管制這些服務承載或提供的內容。②宋崝：ICANN第57次會議簡況2016-11-15，網絡空間治理創新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6W盡管ICANN認為組織本身的工作有限，但其具體職能卻顯示了ICANN對互聯網名稱和地址的重要治理權威，這些包括：(1)制定政策并指導IP地址段的分配；(2)監督保護聯網服務器系統運營；(3)監督政策執行，以決定何時添加新的TLDs到根域名服務器系統中；(4)協調互聯網技術參數的分配來維護可連接性，ICANN的權威性，尤其在技術架構的支配和資源的支配權上。③宋崝：淺談ICANN的改革與國際化，2016-11-27，網絡空間治理創新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0N TU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b90 a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD&k ey=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e4057 1508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&de vicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9b ApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

首先，互聯網的特性在于，這項通信技術是以相互的協議為基礎，并透過計算器相互聯系和運算，盡管確實沒有任何一個單位可以擁有、控制、組織或管理互聯網，但在技術應用上，當互聯網互相連接時，需要透過標識符引導，否則無法運行，每個標識符在全球有唯一性的技術要求，所以需要一定程度的集中協調。ICANN主要負責的就是協調域名系統（DNS）的運營和管理，域名系統是以支配性的設計來設置域名。其中，DNS是互聯網治理的基礎實踐，因為DNS負責轉譯域名和域名對應的IP地址，IP地址是互聯網上沿著路由器轉發包含信息的數據報的重要據點，DNS系統每天必須處理，針對互聯網資源以十億計的查詢和定位的請求，缺少IP地址就無法完成互聯網互訪。因此，DNS的支配性特征在于其等級架構，這對互聯網治理有關鍵性的作用。④[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版

全球互聯網的連接性是透過層層等級架構的，在DNS的架構中，核心技術包括互聯網的根域名服務器和單個根區域（root zone）文件中的主文檔，根域名服務器是域名解析到IP地址的起點，根域名服務器主要存儲根區檔，全世界有13套。在根區域文件下（Root）有頂級域名，頂級域名下再分層分二、三級域名，因此，ICANN內部的政策制定工作實際上集中落實在最后一項，即通用頂級域名（gTLD），包括.COM、.NET（見表1），也包括新的頂級域名，例如.公司、.聯通、.BMW等等。①[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版這套層級的運作就從根區檔開始向下分層，根區檔在IANA部門發布了之后，由Verisign操作進行具體更新，更新之后再同時傳到13個服務器，根域名服務器需要在全球范圍內布點，稱為節點（instance），發布根區檔的時候，以anycast的技術同步地傳到全世界所有的服務器上。

表1：通用頂級域名

除了從上到下的層級概念外，全球化的互聯網的連接靠自治域(Autonomous System)的運作，每個AS由RIRs分配一個專門的自制域號，管理著一個IP地址集合，自治域指的是營運網絡系統的大型組織，包括電信業ISP和CDN運營商或是有大量流量的內容供貨商以及政府機構等，如何讓自治域彼此聯合并進一步連接成全球化的互聯網？這整個交易層被稱為邏輯層，網絡的硬件設施是不可或缺的，互聯網里面的硬件，透過支持TCP/IP（計算的通信協議Transmission Control Protocol/Internet Protocol）協議，每個設備都有一個獨特的IP地址，但都支持這個協議，所以變成一個統一的互聯網，而ICANN的重要任務就在協調，域名系統在運行所需的集中協調，以確保域名系統在操作的可靠性、完整性和安全性。②[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版

其次，互聯網是有限資源，具有稀缺性。盡管互聯網在形式上呈現全球分布，但域名系統在底層技術同時涉及通用性和全球唯一性，需要集中協調治理，這是指域名系統除了透過通用的技術作層次性的分布外，還有牽涉到唯一標識符的使用。因此，控制互聯網名稱和數字地址的資源分配是相當大的權力，關鍵即在ICANN控制著這些地址的分配，以及如何被分配。這是因為域名的空間是有限的，全世界只有43億IPv4地址，美國超過一半以上，目前互聯網的技術資源就面臨了IPv4地址即將耗盡的問題，同時，部分發展中國家未預留充足的地址空間，對其網絡發展已造成影響，另一方面，為了擴展有效地址而設計的IPv6在全球布署卻發展緩慢。③[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版

另外，域名的分配也牽涉到資源的治理，分配決定了誰能使用通訊技術設施，以及誰能從這些基礎設施中獲利，ICANN在分配網址的權威性，是因為目前互聯網具有很大的商業價值，原先的使用只是在通訊和信息的交換，如今，互聯網的ISP和CDN（content distribution network）運營商可以透過提供商品和服務，找到了獲利的途徑。互聯網的商業價值在于，互聯網經濟創造了新的獲利模式，不同于工業時代創造供給面規模經濟，互聯網的商業價值是來自需求面。④[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版這個概念是指，網絡越大，對用戶越有價值，從經濟學的概念來解釋，這是一種網絡的外部性，指的是消費者從消費商品和服務所帶來的利益，會隨著其他人消費的數量增加而增加，也就是網絡的價值，和網絡的用戶人數的平方成比例。也因此，全球相關組織在討論ICANN互聯網的集中協調的問題上，最大的爭議就在互聯網關鍵資源的治理。⑤[美]杰弗里?帕克、馬歇爾?范艾爾史泰恩、桑吉?喬德利，李芳齡譯：《平臺式經濟規模》，臺北：天下文化出版社，2016年版

（二）Bottom-up的問責機制

ICANN在IANA職能管理權移交后，成立新的作為新的問責機制，由ICANN社群組織所組成的“賦權社群”被賦予多項權力，社群有權駁回ICANN預算、戰略及運營規劃，駁回ICANN章程、批準ICANN基本章程、罷免個別董事、解散整個董事會、發起獨立審核流程、駁回董事會關于IANA職能審核的決策，并對ICANN機構提起訴訟。這些措施包括從下到上對ICANN董事會的制衡機制，以及對員工的監督機制。①[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版

ICANN社群組織來自三個支撐組織（Supporting Organizations, SOs）和四個咨詢委員會（Advisory Committees, ACs），三個SOs分別為：通用域名支持組織（GNSO)負責通用頂級域名（gTLDs）的政策制定；國家代碼命名支持組織（ccNSO）負責國家代碼頂級域名(ccTLDs）的政策制定；域名支持組織（ASO）負責IP地址的政策制定。②百度百科ICANN詞條，http://baike.baidu.com/link?url=eVoNfpz3VLxMV28Ac5oe2i1d5YhZdd8hpoT6Abc1gwCz5Ljbu0_ RoZdOxOsRS0l1ou9KDzOtR5Vrmf1YAONQSaICANN下的這三個組織，目的在促進互聯網政策的多樣化發展，并且鼓勵互聯網技術管理能全球參與。四個ACs則為：政府顧問委員會（Governmental Advisory Committee, GAC），該委員會包含了世界各地的大多數的國家政府機構的代表；the At-Large顧問委員會（At Large Advisory Committee, ALAC），其中包含了被各個區域性At-Large 組織（RALO），包括世界各地的互聯網者和任命委員會；根域名服務器系統顧問委員會（Root Server System Advisory Committee, RSSAC），為根域名服務器系統的運行提供建議；安全與穩定顧問委員會（SSAC），由被ICANN授權研究互聯網安全問題的專家組成。而這四個咨詢委員會的功能在于，能從自身的利益和需求對ICANN的運作提出建議③ICANN，https://www.icann.org（見圖2）。

圖2:第57屆ICANN會議利益社群的參與概況

社群組織對ICANN的問責機制，進一步反映了“自下而上”（Bottom-up）的運作模式。政策制定采取所謂協商模式，有下級支撐委員會向指導委員會提出建議和草案，然后指導委員會加以通過；其他主權國家的代表只具有對和公共政策以及國際法等相關的活動或者事項的建議權，而沒有決策權，其建議也不具有強制力。在ICANN機制下政府的權力可能比其他社群更有限，因為其他社群可以選舉ICANN董事，有直接制定政策的權力，而政府只能通過向董事會提供咨詢意見的方式參與決策，政府在ICANN董事會里也沒有表決權。

ICANN的運作，不同于一般國際組織的模式，強調私人性的社群協商，社群的代表包括網絡專家、企業等利益團體、非政府組織、國家代表、學者和個人，這是由于在1990年開始，互聯網的運營走向私有化和商業化，因此ICANN里的利益格局是以各利益團體來進行劃分的，不是以國家的政治邊界，政府在ICANN里，沒有超越其他社群組織的權力（見圖3）。

圖3:第57屆ICANN會議利益相關方參與者

互聯網的技術標準大都是由私營企業和非政府機構所制定出來的，進而應用于互聯網的操作上，網絡的維系特別強調技術性和安全性，相對而言更重視非政府的專家，因此刻意淡化政府在社群中的角色。以ICANN在節點的治理規劃來說，就能夠直接體現這個組織在全球信息政策的發展動向，強調網絡部署在技術統一和穩定的概念，網絡的連接是通過一個根區檔向外推送，同時發布到13套根域名服務器再往外部署，然后同時到達全球400多個節點，因此，節點的控制仰賴技術手段、政策條例和非政府間協商來化解全球在網絡空間的歧異。

在網絡的安全性上，過去十年里，為了確保信息交換的路由安全（routing security），互聯網建立了一套公鑰加密技術，就是在信息傳輸前對信息進行數學加密，以進一步確認路由系統中所顯示的IP網址和自治域的系統號的真實性、保密性和絕對性（Carr,2014）。①Madeline Carr,“Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659如何維持系統的安全和穩定，就在于認證系統直接連接與IP（Internet Protocol）網址，這個根區檔是定時調整的，因為擔心鑰匙有被攻破的可能，根區的簽名文件每三個月更換一次，ICANN互聯網域名體系的穩定性，就建立在自愿合作和相互信任的基礎上的，域名的根區被稱為信任錨（Trust Anchor），互聯網的域名服務（domain name service, DNS）的全部信任鏈條都維系在這個信任錨上，對于ICANN而言，要維持這個體系的穩定，就必須維護其公信力。②宋崝：淺談ICANN的改革與國際化，2016-11-27，網絡空間治理創新，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0 NTU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b9 0a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD& key=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e405 71508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&d evicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9 bApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

ICANN為什么采取一種去中心化的多利益相關方運作模式，這是因為網絡世界的穩定性需要高度的技術性，面對在互聯網在層級的問題日益復雜，互聯網的治理必須高度仰賴非政府的專家，因此，國家的權力必須放在一個基于網絡全球化的框架下，與其他的社群共同進行協商，對研究網絡世界架構的學者而言，強調技術和利益可以確保互聯網層級式的運作系統的純粹性和穩定性，一旦加入民族國家的考慮因素，原先原本側重技術參與和利益協商，會因為政治參與而變得困難而不可預測，基于國家的考慮，技術上不只是標準的協商，更要考慮競爭性和領先性，以及技術兼容性的問題，其他考慮的層面還可能包括地緣、軍事或監控等，這些因素可能導致動搖密鑰認證識別系統在全球的完整性，即使是站在網絡安全的考慮，讓國家的角色具有超越性，事實上除了帶來更多政治性的干擾外，同時也不會帶來更多的安全保障（Carr,2014）。①Madeline Carr,“Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659

（三）ICANN全球性公共利益的概念

ICANN的組織運作，強調相關利益方參與的運作討論和協調模式，除了企業、政治利益者以及技術背景的專家參與外，也保留了互聯網用戶的發聲權力，讓他們能夠參與有關互聯網邏輯層的基礎建設的發展，因此在組織里設有At-large社群，什么是At-large社群？目前ICANN在全球有超過200個At-large組織（At-Large Structures, ALSes），At-large組織獨立于ICANN，ICANN認證這些團體，是因為這些網絡用戶涉及ICANN在地方或特殊議題的相關活動，同時ICANN也希望網絡的用戶能參與ICANN事務，這包括了網絡技術的政策制定以及對ICANN的問責，以確保網絡的發展能顧及全球性的公共利益。②宋崝：淺談ICANN的改革與國際化，2016-11-27，網絡空間治理創新，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0 NTU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b9 0a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD& key=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e405 71508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&d evicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9 bApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

同樣的ICANN的多元性即體現在地域而非國家，國與國之間的文化和地理的鄰近性讓許多問題可以集中討論，At-large社群也分地域和國家，數據顯示，目前全球超過80個國家有At-large組織，同時大約40個ALSes屬于區域At-large組織（Regional At-Large Organizations, RALO），包括非洲、亞洲和澳大利亞與太平洋島嶼、歐洲、拉丁美洲和加勒比海島嶼以及北美洲等五個區域。以亞洲和澳大利亞與太平洋島嶼為例，又可再分為南亞、東北亞東南亞以及澳大利亞與太平洋島嶼等四個區塊。③ICANN，https://www.icann.org而亞太區又可細分東亞、東南亞、南亞以及澳大利亞新西蘭太平洋島四個區域，其中，中、日、韓以及港澳地區，因為地理文化的接近性，對于域名或技術制定的工作可以一起討論，比如漢字字符的問題。面對一個文化、宗教、語言多元性的亞洲，ICANN把亞太的總部設在新加坡，除了新加坡本身具有多元性外，在地理位置上，新加坡在亞太地區是中心，輻射面比較廣（見圖4、圖5）。④Madeline Carr, “Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659

圖4：第57屆ICANN會議各區域參與者

圖5：第57屆ICANN會議各ICANN區域參與者

RALOs的作用在推動和確保各區域內的互聯網使用者社群，讓他們可以積極參與ICANN的活動，RALOs還為區域內的ALS組織和獨立成員組織各種的互聯網工作小組，以協調從政策發展和互聯網管理的相關事宜。更重要的是，RALOs在ICANN的區域策略中有著關鍵作用，他們與ICANN全球利益相關者參與小組合作，積極促進域名系統的關鍵基礎設施的發展。

另外，ICANN的利益代表方還包括公民社會（civil society）的成員，Civil Society的概念指的是，那些非政府組織和機構以凸顯公民的意志和利益，在西方的政治學里，民意的概念常被自由主義，特別是功利主義所運用，指的是對于追求自身經濟和政治的個人和團體，國家的角色只是作為這些個人和團體的仲裁者，政體視為利益與效用的最大化集合體。

ICANN的組織運作強調，由下而上的廣泛參與，社群組成代表來自政府或商業機構的實體組織，也來自專家學者或個人，這些代表來自不同的群體共同為ICANN的運作獻策，促進ICANN的公共利益，可以建立在一個更廣泛全球性的概念，這個全球網絡的治理概念，是由規則制定者和規則遵守者，透過分享相互理解牽涉的特殊政治意識形態或討論互聯網的規范要求，以促進治理模式能夠多方面兼容并包。

三、ICANN的多方利益主義

從ICANN第57屆年會的參與者的代表不同的利益方來看，技術專家和學者占26%，政府組織與國際政府組織占23%，私人企業包括域名企業等占33%，以及civil society/nongovernmental organization和end-user占17%（見圖3）。ICANN除了采取從上而下的問責制以及多元化的公共利益外，其組織運作還有一個重要概念就是采取多方利益相關方的運作模式？

什么是多方利益相關方？這個概念起源于21世紀的多方利益主義，這種新的模式，主要是指主要的利益相關者，針對特定的議題進行溝通以共謀決定（Glen,2014）。①Carol M. Glen, “Internet Governance: Territorializing Cyberspace?”, in Politics & Policy /October 2014, p.636-657ICANN的互聯網治理就承襲了這種利益相關者多方協商的精神是因為，首先，互聯網治理涉及多個領域，包括科技、商業和政治等領域，在每個特定的情境中，需要在私營企業、國際協調機構、政府以及民間團體等各方不斷的權利平衡，以達到共識。其次，從ICANN所負責的域名和IP地址的政策協調工作來看，來自世界各地的政府、企業、技術人員、民間團體和使用者通過自下而上的協商方式，合作制定相關政策，這種模式能夠有效地避免政策的制定只利于其中一方，這也正如ICANN北京中心主任宋崝所強調的：沒有誰能單獨控制互聯網。②王峰，專訪ICANN北京合作中心主任宋崝：沒有誰能單獨控制互聯網，21世紀經濟報導，http://www.cbdio.com/ BigData/2015-12/31/content_4415237.htm

多方利益相關方的模式，采用的是代理模式，提升了私營業者的角色，一方面是為了限制美國政府在互聯網治理在職能上的權力，另一方面則是要求支撐組織和其他層級的組織參與，以確保所有利益相關方都能發聲，同時沒有一個實體能夠控制互聯網，透過分布式、去中心化和多樣性的模式，才能確保互聯在運行上的穩定性和適應性。③[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版

然而針對基于IANA管理權移交，ICANN在互聯網共治上，盡管呈現全球政府、機構和個人廣泛參與的局面，而這種以美國為主導的“多方利益相關者”模式，卻面臨“政府間國際組織的合作”和“多邊參與的政府合作”的概念的挑戰，而主張的代表同時來自中國和歐洲，然而比較中歐之間的研究，在立論上仍然有著顯著的差異。

中國在ICANN互聯網共治上的看法，可以具體反應在相關的研究上，學者的研究觀點更多仍強調以聯合國模式為主導的模式，①沈逸，ICANN治理架構變革進程中的方向之爭：國際化、還是私有化.網絡空間研究學刊http://mp.weixin.qq.com/s?__ biz=MzI4MjM3Mjg3Nw==&mid=2247483758&idx=1&sn=aea7483b04fd43ea09f8cfecdd16a2dc&chksm=eb9bbf0cdcec361 a86d2290183fbdd56903433ebb3219ce3acc5051f18a2ad9d561b37a530ad&mpshare=1&scene=5&srcid=1004Co37h1LOuqn4 ifvkyKeL例如說是否有必要設立一個外部合約機構（或信托機構），或是多方利益攸關者的成員組成應該包括哪些國家組織，以及監管制度設計等問題，②杜瀟梟、張琛，從互聯網數字分配機構管理權移交探析互聯網共治的新格局，新聞傳播學研究，2016年6月，p. 201-205以二元對立的觀點，凸顯全球互聯網共治的失序、分裂、爭端和困境，包括從戰略的概念批判美國在技術領先的霸權地位，如有關棱鏡門丑聞所引發的中美網絡諜戰討論，③Rogier Creemers, “The Pivot in Chinese Cyber governance: Integrating Internet Control in Xi Jinping’s China”, in China Perspective. No.2015/4, p.5-13或是把論點集中在意識形態或技術的安全性上，強調國家在網絡信息的管理上應該有更多的控制權。④Séverine Arséné, “Global Internet Governance in Chinese Academic Literature: Rebalancing a Hegemonic World Order?”, in China Perspectives.No.2016/2, p.25-35

相對在歐洲，有些學者更贊成的“多邊參與的政府合作”的概念，他們認為世界上任何地方的網絡都屬于法律上的實體，雖然不受任何一個國家掌控，但目前互聯網的運用已漸趨復雜化，必須考慮在地國家法律與規約的控制，同時包括國際法的管理。⑤Milton Mueller, Andreas Schmidt and Brenden Kuerbis, “Internet Security and Networked Governance in International Relations”, in International Studies Review (2013)15. p. 86-104盡管如此，在多邊參與的政府合作模式下，并不主張把國際關系的概念放在強調全球秩序的互聯網治理，⑥Simone Vezzani, “ICANN’s New Generic Top-Level Domain Names Dispute Resolution Procedure Viewed Against the Protection of the Public Interest of the Internet Community: Litigation Regarding Health-Related Strings”, in The Law and Practice of International Courts and Tribunals 13(2014), p.306-346這是因為政府（government）與治理（governance）是兩個不同的概念，舉例來說，政策的制定在西方社會通常會引發廣泛的反對聲浪，而治理需要建立在多數人可以接受的基礎上，國際關系下的政府占有主導地位，因此存在著一個多中心的世界，在多元的概念下，每個政府角色是平等的，但是全球化的互聯網治理基本上是站在去中心化的概念，相對于國家在政策上的考慮，著重在規章、原則或決策制定上有明確的界定，但治理的概念卻不限于單一的政策制定，因此政府的角色應該定位在全球治理的概念下（Glen,2014）。⑦Carol M. Glen, “Internet Governance: Territorializing Cyberspace?”, in Politics & Policy /October 2014, p.636-657

另外，在歐洲所主張的“多邊參與的政府合作”下，也指出了南北國家在科技資源的不平衡，舉例來說，連接網絡的互聯網交換點（Internet Exchange Point, IXP）已在全球迅速成長，但多半集中在北美歐洲，世界近半數國家沒有IXP，這將導致政治經濟和技術的問題，許多非洲國家因為沒有IXP必須先連到歐洲再連回來，造成經濟成本增加技術效率降低和不必要的傳輸延滯。⑧[美]勞拉?德拉迪斯，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯網治理全球博弈》，北京：中國人民大學出版社，2017年版因此，透過多邊參與經濟或技術應用落后的國家，得以與西方經濟技術發達國家，平起平坐，不強調商業科技主導，所謂的共識不應該由利益方的社群多數來決定。

四、結論

這篇報告討論重點，在于ICANN未來全球網絡治理模式所呈現的特點：首先，美國政府移交IANA管理權，退出全球網絡治理主導的位子，ICANN的組織運作交由不同利益方，透過多方利益者協商的模式，以自下而上形成bylaw，作為ICANN內部依循的法則，透過賦予社群的方式，強調多元參與彰顯全球性的公共利益。然而，在全球網絡治理強調技術的通用和識別符的唯一性下，所謂的多方利益仍然不能否認目前西方主導的事實，尤其是目前美國仍在技術應用的領先和獨占性，以及美國企業在利益群體的影響力等。

其次，盡管全世界的網絡體系都整合在一個體系下，但網絡技術進入地方，以2016年十大頂級域名的排名來看，除了.com高居第一外，有六個頂級域名來自單一國家，土耳其、中國和德國分居二、三、四位（見表1），這是因為網絡進入地方往往會加上地理標簽，如Goolge和Amazon都是，強化地區性的網絡使用是為了消費者量身打造網絡體驗，因為商業化的網絡會傾向更個人化、國家化和地域化，因此ICANN在Atlarge社群中加入了在不同地域的個人使用者和聯網消費者權益團等的聲音，但是討論的議題還是偏向網絡科技對政治、社會和經濟等所帶來的影響，并沒有深入文化在網絡應用所造成的差異性。

綜上所述，盡管全球各地透過標準技術協議形成一個相互連接的網絡世界，但ICANN的全球化運作，并不是把全球化被視為一個“世界體系”（World System）形構的過程，在這個跨國的秩序中，經濟、傳播、文化與政治都被整合進來，ICANN所采用的概念比較接近“全球化大文化”（global ecumene）的觀點，這是一種全球化的討論，沒有所謂的中心邊緣地帶，因此全球體系的系統性及一致性，都是區域的主體與全球化結構在結合的過程中，協商出來的連帶結果（Axfor，2004）。①周易正、蔣宜臻等譯：《當代社會學與社會理論的趨勢》，臺北，韋伯文化出版有限公司，2004年版（原書 Axfor B., (2000) ‘Globalization’. In Browning G., Halchi A. and Webster F. [2000]. Understanding contemporary society: Theories of the present (238-251). London: Sage.）

確實，ICANN在全球網絡治理涉及的問題，因為技術的發展和使用技術的擴張而日益復雜，因此，長達一周的ICANN第57屆年會仍然只能解決有限的問題，這次會議的重心仍在IANA移交和ICANN新的問責制上的相關流程問題，而其他有關人權、知識財產權以及司法等問題，因為涉及的層面更為復雜，將留待下屆年會繼續討論，預定2017年3月在丹麥哥本哈根舉行。

(責任編輯：鐘宇歡)

A review of ICANN’s global model of Internet governance model after the transfer of IANA function to ICANN

CHEN Lai-ji

This paper discusses how the concept of globalization is used to explain the uniquenessand the independence of ICANN structure after its transition to a global multi-stake holder governance model from the control of the US. The study focuses on whether a new model can be refected the concern of global public interests by a case study of ICANN 57 annual meeting. The results shows: First, the bottom-up accountability in ICANN is based on the consensus to meet by different stake holders which is equal to each other. Second, the interests of internet users is dignifed by the position of At-large community, in which the power of regional At-large organizations surpasses country-state in ICANN. Third, it still cannot ignore the inequality of internet technology use between the developed countries and undeveloped countries no matter in critical internet infrastructure, the allocation of domain name and IP address, or the representative of interest group.

ICANN; bottom-up accountability; global internet governance; multistake holder; globalization

G20

A