問題的提出
——第一章 中美關(guān)系中的“網(wǎng)絡(luò)問題”

問題的提出
——第一章 中美關(guān)系中的“網(wǎng)絡(luò)問題”

自1949年以來(lái)，中美關(guān)系的特點(diǎn)是存在著大量的地區(qū)沖突和對(duì)抗，以及戰(zhàn)略上的不信任。近年來(lái)，中美關(guān)系由于分歧激化變得日益緊張。直到2015年年中，很多杰出的研究中國(guó)問題的美國(guó)專家指出，兩國(guó)雙邊關(guān)系迅速惡化，也可以說兩國(guó)的全面競(jìng)爭(zhēng)已開始。美國(guó)分析師呼吁美國(guó)政府應(yīng)采取新的重大戰(zhàn)略來(lái)對(duì)抗日漸崛起的中國(guó)；越來(lái)越多的中國(guó)觀察家也同樣看到了世界上兩個(gè)最強(qiáng)大的國(guó)家之間的“無(wú)聲較量”。

中國(guó)同樣對(duì)兩國(guó)關(guān)系感到十分不安，指出美國(guó)的亞太再平衡戰(zhàn)略“比對(duì)中國(guó)的遏制更加糟糕”。近年來(lái)中國(guó)與鄰國(guó)發(fā)生糾紛的主要原因在于美國(guó)的鼓動(dòng)或操縱。美國(guó)一直以全球人權(quán)規(guī)范指責(zé)中國(guó)未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，這些被視為一種威脅，可能引發(fā) “顏色革命”。

這種日益緊張的雙邊關(guān)系格局同樣存在于網(wǎng)絡(luò)空間。事實(shí)上，美國(guó)對(duì)中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為有所不滿，這在塑造其對(duì)中國(guó)的整體看法中起著舉足輕重的作用。然而，中國(guó)對(duì)美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為的看法并未在很大程度上影響其對(duì)美國(guó)的整體看法。這大概也是兩國(guó)至今都未能一直持續(xù)進(jìn)行有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間的對(duì)話的原因。2013年，中國(guó)與美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間上發(fā)起了正式的雙邊對(duì)話，但中國(guó)在2014年因美國(guó)指控五名軍官進(jìn)行了攻擊美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)而中斷了這次對(duì)話。在中美網(wǎng)絡(luò)工作組即將被解散時(shí)，于2015年夏季舉辦的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話，把網(wǎng)絡(luò)空間問題提上議程。而同年9月在華盛頓舉辦的中美高層峰會(huì)中，在網(wǎng)絡(luò)空間問題上能夠達(dá)成初步協(xié)議也成為兩國(guó)的中心目標(biāo)。然而，在網(wǎng)絡(luò)空間中，中美關(guān)系仍然存在著大量的問題。在缺乏一套完善的規(guī)范和程序來(lái)處理網(wǎng)絡(luò)空間中的棘手問題及建立規(guī)則的情況下，這些問題將會(huì)持續(xù)為中美關(guān)系、地區(qū)和平與穩(wěn)定以及全球秩序帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)中美兩國(guó)而言，網(wǎng)絡(luò)安全是一個(gè)相對(duì)較新且發(fā)展迅速的領(lǐng)域，由市場(chǎng)與國(guó)家安全驅(qū)動(dòng)的技術(shù)變革，打破戰(zhàn)略穩(wěn)定，雙方通過技術(shù)獲得更多效益，關(guān)系也逐漸疏遠(yuǎn)。中美兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中的分歧主要集中在五個(gè)領(lǐng)域：（1）在網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或工業(yè)網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)的合法性；（2）在網(wǎng)絡(luò)空間出于維護(hù)國(guó)家安全目的的諜報(bào)活動(dòng)與情報(bào)搜集；（3）網(wǎng)絡(luò)空間軍事行動(dòng)的應(yīng)用前景；（4）公認(rèn)的國(guó)家對(duì)其境內(nèi)的信息訪問進(jìn)行控制的權(quán)利（如中國(guó)所提到的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)）；（5）如何管理互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際規(guī)范、規(guī)則以及其物理架構(gòu)。

在美國(guó)看來(lái)，下面這些問題最為重要。第一，美國(guó)批評(píng)中國(guó)多次入侵美國(guó)公司網(wǎng)絡(luò)，竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)機(jī)密。盡管尚不清楚這些被竊取的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或商業(yè)機(jī)密的總價(jià)值，但美國(guó)國(guó)家安全局（NSA）前任局長(zhǎng)基思·亞力山大（Keith Alexander）估計(jì)，中國(guó)一年從美國(guó)竊取的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的總價(jià)值達(dá)到3000億美元。美國(guó)多年來(lái)曾屢次私下向中國(guó)表明，這種入侵行為是非法行為，但結(jié)果收效甚微。2014年，美國(guó)指控五名現(xiàn)役中國(guó)軍官發(fā)動(dòng)了黑客攻擊，這也導(dǎo)致中國(guó)中止了中美網(wǎng)絡(luò)工作組的活動(dòng)。

其次，中國(guó)進(jìn)行了危害美國(guó)國(guó)家安全的傳統(tǒng)間諜活動(dòng)，通過網(wǎng)絡(luò)空間不斷入侵美國(guó)的國(guó)家系統(tǒng)。但美國(guó)政府至今仍未聲明，中國(guó)的入侵行為違反了有關(guān)合理利用網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行諜報(bào)活動(dòng)中的哪些規(guī)范。隨著美國(guó)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)遭受黑客入侵的頻率與數(shù)量不斷增多（其中引發(fā)最多關(guān)注的是2015年6月人事管理辦公室入侵事件），美國(guó)觀察家指出，中國(guó)黑客侵入私營(yíng)企業(yè)（如美國(guó)健康保險(xiǎn)公司Anthem）并攻擊美國(guó)政府部門（如美國(guó)人事管理辦公室和國(guó)土安全部），可能是為了收集美國(guó)公務(wù)員與其中國(guó)熟人或親戚的龐大數(shù)據(jù)庫(kù)資料，以對(duì)其進(jìn)行潛在的監(jiān)控或者招募。一些美國(guó)評(píng)論員開始談?wù)撛诤畏N情況下有必要闡明“盡管遭受黑客攻擊的國(guó)家沒有面臨實(shí)際損害，但黑客在網(wǎng)絡(luò)空間中的‘嚴(yán)重破壞行為’將會(huì)被納入‘網(wǎng)絡(luò)攻擊’的定義中”。

第三，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)可能會(huì)在危機(jī)期間準(zhǔn)備使用網(wǎng)絡(luò)攻擊搞垮美國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。美國(guó)國(guó)家安全局現(xiàn)任局長(zhǎng)邁克爾·羅杰斯（Michael S. Rogers）證實(shí)，中國(guó)通過植入軟件（通常稱為后門）的入侵方式損害美國(guó)電網(wǎng)，以便在危機(jī)期間對(duì)美國(guó)造成嚴(yán)重破壞。

第四，美國(guó)與中國(guó)都不清楚對(duì)方在交戰(zhàn)期間會(huì)如何使用網(wǎng)絡(luò)攻擊，以及這種做法可能導(dǎo)致的勢(shì)態(tài)升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。由于網(wǎng)絡(luò)空間的相對(duì)不透明性，中美兩國(guó)也有可能對(duì)彼此發(fā)出的信號(hào)做出錯(cuò)誤的判斷，或是將第三方采取的行動(dòng)誤以為是由對(duì)方發(fā)起，尤其是在中美關(guān)系緊張時(shí)期一個(gè)充滿惡意或是利己主義的行動(dòng)者通過美國(guó)或中國(guó)的服務(wù)器向?qū)Ψ秸归_攻擊（更容易引發(fā)雙方的誤會(huì)）。

此外，美國(guó)亦表示，擔(dān)心中國(guó)會(huì)以維護(hù)國(guó)家安全的名義對(duì)美國(guó)公司進(jìn)行黑客入侵。最后，美國(guó)指責(zé)中國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)上壓制言論自由。

而中國(guó)則公開譴責(zé)美國(guó)對(duì)其進(jìn)行黑客攻擊的指控，并稱中國(guó)是遭受美國(guó)網(wǎng)絡(luò)攻擊的受害者。中國(guó)官員和評(píng)論家們批評(píng)美國(guó)對(duì)中國(guó)電信公司，如華為和中興通訊股份有限公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。中國(guó)批評(píng)美國(guó)資助互聯(lián)網(wǎng)審查規(guī)避技術(shù)的行為感到遺憾，并表示國(guó)家有權(quán)控制個(gè)人在其境內(nèi)訪問信息的權(quán)限（即網(wǎng)絡(luò)主權(quán)）。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌指出，美國(guó)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基本設(shè)施、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及域名解析等方面享有“壟斷優(yōu)勢(shì)”，而這些構(gòu)成了美國(guó)的“網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)權(quán)”，甚至是“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”。

很多中國(guó)觀察家表示，由互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)管理的用于創(chuàng)建網(wǎng)站的域名系統(tǒng)，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄衤?lián)合國(guó)這樣的國(guó)際組織，以便能讓中國(guó)在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)管理中享有話語(yǔ)權(quán)。

最近，美國(guó)在指責(zé)中國(guó)時(shí)大多閃爍其詞，僅僅隱晦地提及中國(guó)黑客涉嫌參與活動(dòng)，卻沒有直接點(diǎn)名中國(guó)。

美國(guó)網(wǎng)絡(luò)專家詹姆斯·里維斯（James Lewis）指出,“政治分歧、區(qū)域影響力競(jìng)爭(zhēng)，以及對(duì)削弱美國(guó)在亞洲勢(shì)力的渴望”是中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)限制了中美兩國(guó)的合作前景。美國(guó)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)專家Amy Chang對(duì)此表示認(rèn)同，并指出“當(dāng)下幾乎不存在讓中國(guó)與更發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作以制止竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)或網(wǎng)絡(luò)犯罪的推動(dòng)力”。

很多美國(guó)專家?guī)缀蹩床坏街忻纼蓢?guó)在近期進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作的前景，但一些中國(guó)觀察者（官員、智庫(kù)與學(xué)者）卻意識(shí)到推動(dòng)這件事情的重要性，無(wú)論是通過雙邊談判、多邊協(xié)議，還是兩者兼而有之。2014年2月，中國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)提交了“信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則”,指出在網(wǎng)絡(luò)空間中缺乏一套“詳細(xì)的‘交通規(guī)則’，并表達(dá)了中國(guó)致力于在網(wǎng)絡(luò)空間問題上達(dá)成國(guó)際共識(shí)的意愿。同樣，2014年12月在華盛頓特區(qū)舉辦的一場(chǎng)演講中,中國(guó)外交部條約法規(guī)司副司長(zhǎng)馬新民指出，中美雙方需要共同合作“以推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間基本秩序和規(guī)則的建立”。他還提出，中方將會(huì)參照《聯(lián)合國(guó)憲章》“對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)基本原則進(jìn)行定義”。而中國(guó)官方英文報(bào)紙《中國(guó)日?qǐng)?bào)》近年刊登了大量采訪中國(guó)官員與智庫(kù)的文章，試圖傳達(dá)中國(guó)“歡迎就網(wǎng)絡(luò)安全問題進(jìn)行合作”的信息。復(fù)旦大學(xué)學(xué)者沈逸提出，中美雙方需要“在具體的網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則和規(guī)范上達(dá)成一致，以減少這種令人無(wú)法把握的局面所帶來(lái)的負(fù)面影響”。

如果中美雙方不希望看到這種令人無(wú)法把握的局面，以及網(wǎng)絡(luò)空間不受歡迎的活動(dòng)令兩國(guó)關(guān)系進(jìn)一步惡化，雙立顯然需要進(jìn)行正式且定期舉行的實(shí)質(zhì)性談判。

2013年初，Mandiant公司發(fā)布一份報(bào)告，指一個(gè)中國(guó)黑客組織隸屬于人民解放軍。幾個(gè)月后，在美國(guó)加州蘭喬米拉市“陽(yáng)光之鄉(xiāng)”(Sunnylands)莊園舉行的美中峰會(huì)上，中國(guó)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)的話題也成為中美兩國(guó)的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。美中峰會(huì)也標(biāo)志著中美網(wǎng)絡(luò)討論得到進(jìn)一步升級(jí)。這些談判表明了中美雙方愿意就此問題進(jìn)行溝通的意愿，但因?yàn)橹袊?guó)一直否定其有進(jìn)行過任何網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)，討論得出的結(jié)果收效甚微。

2014年5月，出乎中國(guó)意料，美國(guó)指控5名中國(guó)軍官進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)。中國(guó)對(duì)此做出回應(yīng)，宣布中止中美網(wǎng)絡(luò)工作組的談判。盡管美國(guó)在2015年夏季的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話會(huì)議上向中方提及網(wǎng)絡(luò)問題，但兩國(guó)未再舉網(wǎng)絡(luò)工作組會(huì)議。

2015年9月舉辦的中美高層峰會(huì)召開前，有媒體報(bào)道美國(guó)將對(duì)中國(guó)公司實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。為避免中美高層峰會(huì)受到該事件的影響，中共中央政法委書記孟建柱對(duì)美國(guó)進(jìn)行了訪問，并就網(wǎng)絡(luò)問題與美方進(jìn)行了協(xié)商。在孟建柱訪問美國(guó)后，令許多觀察家感到驚訝的是，雙方在中美高層峰會(huì)上就網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成了協(xié)定：禁止進(jìn)行特定的商業(yè)間諜活動(dòng)，增進(jìn)雙邊合作。盡管這是一個(gè)很好的開端，但很多分析家認(rèn)為，必須對(duì)此協(xié)定跟進(jìn)，才能確保其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性意義。

雖然美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬與中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在2015年9月的中美高層峰會(huì)上曾達(dá)成協(xié)議，但雙方在網(wǎng)絡(luò)空間仍存在嚴(yán)重分歧，除非他們?cè)谡秸勁兄心苓_(dá)成更廣泛的共識(shí)，并詳細(xì)到專門用語(yǔ)、指標(biāo)、證明標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。這些問題的核心在于，中國(guó)與美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展和彼此的要求都持有非常不同的看法。兩國(guó)亦對(duì)規(guī)范起到的作用和國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行這些規(guī)范的合理正當(dāng)性持有分歧。但是，這并不意味著雙方不可能達(dá)成協(xié)議。中國(guó)可能是為了緩解美國(guó)的施壓才同意了美國(guó)的請(qǐng)求，但目前還不清楚雙方在短期內(nèi)達(dá)成的協(xié)定能否幫助中國(guó)規(guī)避制裁（這是對(duì)中國(guó)與美國(guó)在2015年9月的中美高層峰會(huì)上出乎意料地達(dá)成協(xié)議的一種可能的解釋）。我們認(rèn)為，中國(guó)如想要維持協(xié)定的有效性，就必須致力于自始至終地改變其在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為。這可能很困難，甚至不大可能，但并不意味著完全沒有可能。

鑒于兩國(guó)在這些問題上產(chǎn)生分歧，以及中國(guó)放棄與美國(guó)進(jìn)行有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的正式會(huì)談，為研究這些亟待解決的政策問題而寫下這份報(bào)告。中國(guó)與美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間中能否重新開始基于規(guī)范與規(guī)則的正式談判？如果雙方能重新開始談判，他們能否在網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則上達(dá)成共識(shí)？有哪些可行途徑能使雙方達(dá)成共識(shí)？他們最可能在哪些領(lǐng)域達(dá)成協(xié)議？又可能會(huì)以哪些訴求作為談判條件？

本報(bào)告旨在更好地了解中美兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)鍵問題上的關(guān)系。美國(guó)在處理與中國(guó)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全問題時(shí)，有三個(gè)可供選擇的政策方案：專注于提升美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)能力、通過外交或針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范與行為的談判來(lái)勸說中國(guó)改變其在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為，以及通過高壓政治手段來(lái)強(qiáng)制中國(guó)改變其網(wǎng)絡(luò)行為。

美國(guó)的關(guān)鍵政策之一是提升網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)能力。然而，這樣的方法并沒有強(qiáng)調(diào)從攻擊源的角度來(lái)解決問題。誠(chéng)然，美國(guó)可以通過對(duì)中國(guó)進(jìn)行公開的羞辱與威脅，加大中國(guó)所遭受的損失，如對(duì)個(gè)別中國(guó)黑客進(jìn)行指控、對(duì)中國(guó)公司實(shí)施制裁，甚至對(duì)其發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊。這些方法都將使中國(guó)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而讓中國(guó)選擇與美國(guó)進(jìn)行談判以減少損失，而雙邊關(guān)系亦不會(huì)進(jìn)一步惡化。美國(guó)政府當(dāng)然不會(huì)將脅迫手段作為第一選擇，但在低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的舉措收效甚微后，美國(guó)政府對(duì)2014-2015年發(fā)生的一系列事件總結(jié)后得出結(jié)論，要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)施壓以解決問題。這種做法有加劇中美兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間甚至現(xiàn)實(shí)世界的沖突風(fēng)險(xiǎn)，也有可能嚴(yán)重阻礙中美兩國(guó)在其他領(lǐng)域的合作進(jìn)程，如氣候變化、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)，以及反對(duì)暴力極端主義。目前尚不清楚的是，中國(guó)會(huì)將美國(guó)采取的舉措視為脅迫他們進(jìn)行談判，還是將其看作是中國(guó)即將面臨的已在進(jìn)行的（未被公開承認(rèn)的）冷戰(zhàn)或“無(wú)聲較量”的升級(jí)。一些形式的網(wǎng)絡(luò)攻擊（如對(duì)抗所謂的中國(guó)防火墻）可能會(huì)很容易被解讀為對(duì)國(guó)家主權(quán)的侵犯，甚至是破壞并顛覆其政權(quán)。出于現(xiàn)實(shí)考慮，我們不認(rèn)為能找到大量數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估這個(gè)方法的優(yōu)點(diǎn)。取而代之的是，我們將重點(diǎn)主要放在評(píng)估中美兩國(guó)通過談判達(dá)成協(xié)定或是找到一些方法來(lái)共同制定網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范與行為準(zhǔn)則的可能性。如前所述，在中美網(wǎng)絡(luò)工作組被解散的情況下，本報(bào)告致力于探尋兩個(gè)問題：第一，如果中美兩國(guó)要在網(wǎng)絡(luò)空間重啟談判，需要哪些條件？第二，如果雙方愿意重啟談判，中美兩國(guó)可能會(huì)進(jìn)行哪些有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間行為的交易？在解決這兩個(gè)問題的過程中，我們亦對(duì)一些未必是交易內(nèi)容但卻可能對(duì)達(dá)成共識(shí)產(chǎn)生影響的行為（如美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間威懾的姿態(tài)）進(jìn)行探討。

報(bào)告采取以下方法：首先，回顧中國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全看法的二手文獻(xiàn)，以及網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)中美關(guān)系的影響，與研究相關(guān)問題的美國(guó)專家召開了一次圓桌會(huì)議，亦援引了主流媒體對(duì)該問題的大量報(bào)道，并與專家同行交換見解。其次，我們查閱了中國(guó)政府轄屬智庫(kù)學(xué)者與分析家的著作。第三，我們回顧了中美兩國(guó)就網(wǎng)絡(luò)空間問題展開雙軌對(duì)話的歷史，其中最為顯著的是2009年由美國(guó)智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心（CSIS）與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院（CICIR）展開的對(duì)話。本報(bào)告的兩位主要研究者參加了該對(duì)話第九屆會(huì)議。第四，2015年5月，我們前往北京采訪了中國(guó)學(xué)者、智庫(kù)分析家、軍隊(duì)官員，以及政府官員等30多位人士。中方對(duì)話者所研究的問題與中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有著直接相關(guān)聯(lián)系，對(duì)話者不僅包括了研究中美關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)政策、軍備控制以及軍事戰(zhàn)略專家，還有負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全報(bào)告的政府官員與關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的觀察者。我們亦有幸與來(lái)訪的中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全專家以及國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室主任魯煒交換了意見。