美國智庫網絡空間戰略新倡議評述

馬芳 桂暢旎

美國智庫網絡空間戰略新倡議評述

馬芳 桂暢旎

馬芳 國際關系學院，副研究館員

桂暢旎 國際關系學院15級碩士研究生；研究方向為國際關系、網絡戰略、網絡政策。

2016年，美國企業研究所（AEI）發表研究報告《美國網絡空間戰略：促進自由、安全與繁榮》，為第58屆美國政府提出了一套網絡空間新戰略。報告一方面暴露了美國在網絡空間推行霸權主義的本質，另一方面也反映出當前全球網絡空間治理的難題，提出的解決方案和最佳實踐對全球網絡治理具有一定的借鑒意義，特別是報告立足于問題導向，不斷進行階段性的總結與評估,體現出國際一流智庫的特點。

美國企業研究所；智庫；網絡空間戰略；互聯網自由；數字貿易；網絡威懾；關鍵基礎設施

隨著唐納德?特朗普的最后勝出，美國的內政外交也將進入“川普時代”，網絡安全必然是其中的關鍵議題。美國智庫早在2014年前就開始為第58屆政府的網絡安全議題獻計獻策。知名智庫美國企業研究所（全稱為“美國企業公共政策研究所”，American Enterprise Institute for Public Policy Research，AEI）于2016年6月發布的《美國網絡空間戰略：促進自由、安全與繁榮》建議報告，評估了美國當前網絡安全政策的成敗得失，探討可能的改進對策。作為一個老牌的保守派智庫，美國企業研究所的報告體現出了強烈的“保守主義”性質，這與第58屆共和黨總統特朗普的一貫主張不謀而合。因此，解讀和梳理該報告的主要內容和特點，不僅有助于前瞻特朗普政府網絡空間戰略與政策走向，同時有益于把握美國重要智庫的研究流程與工作方式，可為我國建設新型高端網絡智庫提供寶貴經驗與啟示。

一、美國企業研究所（AEI）及其“全球互聯網戰略”研究項目

AEI是美國最大和最重要的思想庫之一，與布魯金斯學會齊名，是美國保守派的重要政策研究機構，也是美國近年崛起的“新保守派”的重要基地。雖然該所近年有向中間靠攏的趨勢，但是其在政治上仍帶有明顯的保守主義傾向?！八怪Z登事件”后，全球網絡生態發生了巨大的改變。一方面，鑒于美國全球監控的霸權行徑，許多國家將網絡安全提上議程，開始從戰略的高度來審視、應對網絡安全問題，普遍加強了網絡空間的管理與規制。另一方面，為重回道德高地，奧巴馬政府開始調整網絡空間的戰略思想、政策舉措和行動策略，在國際層面，通過部分轉讓互聯網域名管理權凸顯其“多利益攸關方”的全球互聯網治理模式；在國內層面，奧巴馬政府調整網絡情報活動的監視范圍和獲取方式，重構公私合作的框架，推行“互聯網中立”的監管規則?？梢哉f，后斯諾登時代美國網絡空間戰略及政策呈現出較強的“自由主義色彩”，引發了美保守派的警覺與反對?；诖?，AEI確定“全球互聯網戰略”（Global Internet Strategy，GIS）研究項目，從2014年以來開展了系列研究，建構一套后斯諾登時代美國的網絡空間戰略，并力圖向下屆政府兜售其戰略主張。

（一）確立研究項目，成立工作班子（2014年6月—2015年1月）

2014年6月12日，AEI在一場關于“后斯諾登時代網絡安全前進之路”的研討會上，確立了“全球互聯網戰略研究”項目。項目確定后，該所采取項目小組的方式，確定了以“網絡、通信和技術政策研究中心”主任杰弗里?艾森納赫、客座研究員邁克?丹尼爾斯以及謝恩?杜斯為首的研究班子。研究班子一成立即開展了兩場公開討論，分別是“由誰來治理互聯網：確保多利益攸關方的對話”與“政府監控、依法監聽對貿易、經濟增長和民權的影響”。2015年1月，召開“技術政策2015：新年展望”會議。該所在這期間還發表了兩篇論文，分別是《美國政府監控IT公司網絡的法規：面向全球的框架》與《普京治下俄羅斯的互聯網自由：拉緊的絞索》，為研究項目造勢。

（二）組建咨詢隊伍，召開系列會議（2015年1月—2015年10月）

2015年1月至10月，AEI聯合學界領頭人、商界領袖以及前政府官員組成了一個包含23人的咨詢委員會，委員會既有來自國家戰爭學院、喬治梅森大學的著名學者，也有臉書、亞馬遜等互聯網服務提供商的法務代表，還有思科、火眼等網絡安全公司的技術專家。除咨詢成員外，AEI還約談了來自歐洲委員會、美國家電信和信息管理局、國務院、民主基金會等機構的重量級人物。在這期間，AEI召開了一系列的早餐會和專題會議。2015年4月，召開會議審議“DOTCOM法案：國會監管互聯網域名管理權移交路線圖”與“境外區域的國內監控：微軟愛爾蘭服務器個案研究”，并發表論文《網絡監控法規：美國在要求中國接受雙重標準嗎》。2015年10月，召開閉門會議探討“美國網絡空間戰略是否還管用”，發布工作文件“當貿易與技術相沖突”，為電子商貿提供政策意見。

（三）廣范征求意見，發布研究成果（2015年10月—2016年6月）

2016年以來，連續舉辦多場工作早餐會、專題會和閉門會，先后邀請國會議員、商界領袖、政府專員、技術專家共150多位專家，就戰略的階段性成果和對策建議廣征意見。2016年初，召開會議“國內外網絡空間政策：2016年以后的議程”，集中探討網絡安全、互聯網自由、網絡治理、知識產權等問題。2016年3月，舉辦閉門會議探討“伊斯蘭國激進勢力的技術戰爭”，發表論文《監控與隱私，國際企業夾縫生存》。2016年5月，發布《強化網絡安全，下屆政府的網絡戰略》。2016年6月，發布《美國網絡空間戰略：促進自由、安全與繁榮》，作為其兩年來研究的最終成果。

二、新倡議的主要內容

《美國網絡空間戰略：促進自由、安全與繁榮》報告共72頁，主要包括概論、主要內容以及總論三部分，目標是為美國第58屆政府構建全面的網絡空間戰略獻計獻策。歸納起來，其主要內容可從以下幾方面來看：

（一）新倡議的出臺背景

報告認為，當前互聯網發展面臨的主要挑戰聚焦在以下四方面：

1.互聯網自由度日趨下降

報告開宗明義，互聯網是推動自由和繁榮的“新引擎”，是促進全球化的“助推器”，但是近年來互聯網自由嚴重受限，掣肘了互聯網驅動效應的發揮，具體表現在：一是中俄等國不僅搭信息化“便車”，還表現出搶奪互聯網治理規則的意圖，一方面加大對網絡內容的控制與封堵，另一方面試圖以“多邊”取代“多利益攸關方”作為互聯網的治理模式，突出政府在網絡治理中的作用；二是埃及、巴基斯坦等互聯網后進國家，實行越來越嚴厲與具體的網絡安全審查；三是一些歐洲國家在反恐、維護族群平等的需求下加強了對互聯網內容控制。報告援引“自由之家”的統計表示，全球網絡自由度連續五年下降，世界上超過一半的網民生活在網絡自由受限的國度；超過三分之一生活在互聯網受控的威權國家。

2.數字商貿壁壘不斷上升

報告強調，跨境數據自由流動已成為全球經濟增長的關鍵驅動力，數字經濟上升為全球貿易的重要組成部分，美國乃至全球企業均受益于此。因此，美國必須在維護信息自由流動以及數字經濟自由貿易上發揮領導作用。報告列出當前數字經濟面臨的主要挑戰：一是中俄等國將商業間諜與數字貿易壁壘相結合，特別是中國利用WTO規則中的“國家安全例外”原則實行的網絡安全審查，嚴重打壓了美國公司在華競爭優勢；二是歐盟強化隱私保護政策嚴重制約了美歐跨境數據的自由流動，突出表現在“被遺忘權”以及歐盟“一般數據保護條例”的生效，極大地損害了跨大西洋電子商貿的發展；三是數據民族主義的興起嚴重威脅數字經濟的發展。世界其他各國對于數據本地化的要求不斷提高，市場準入限制、數據隱私保護要求漸趨嚴厲，法律責任規定的不確定性增大，嚴重地抑制了互聯網的經濟驅動作用。

3.網絡犯罪高發及執法困難

報告認為，隨著互聯網的不斷發展，其自身漏洞不斷被犯罪者利用，從出于經濟動機的勒索軟件到威脅國家安全的關鍵基礎設施破壞，網絡犯罪日益猖獗，造成的損失急劇增長。報告認為主要原因在于：一是全球層面打擊網絡犯罪的機制缺失，網絡犯罪的刑事定罪、司法管轄混亂復雜；二是美國國內信息仍然共享不足，《網絡安全信息共享法案》（CISA）并未徹底解決信息共享的“搭便車”行為，企業共享顧慮仍存；三是網絡犯罪所涉及的電子取證和采信等技術問題未取得突破，這在相當程度上影響了打擊網絡犯罪的能力建設。

4.關鍵基礎設施保護面臨挑戰

報告認為，美國關鍵基礎設施保護面臨三大難點：一是責任界定難。雖然奧巴馬政府第21號總統令已重新確定了16類關鍵基礎設施部門，但是相關部門仍不明確自身的保護責任；二是威脅識別難。由于技術能力的滯后，往往難以在第一時間準確識別威脅源及其危害，造成應對舉措混亂，貽誤最佳處理時機；三是國際協同應對難。在國際網絡規則缺失的背景下，網絡攻擊的錯誤歸因往往會引發國家間的誤判，網絡戰爭一觸即發。特別是索尼被黑事件以及美國聯邦人事管理辦公室數據泄露事件使美國意識到其關鍵基礎設施保護能力偏弱，各部門協調應對差，能力與責任不匹配，形成能力部門無授權，權力部門無能力的尷尬局面，不能應對大規模且具有國家背景的網絡攻擊。

（二）戰略框架的五點判斷和七條原則

報告對當前網絡空間發展形勢提出五點判斷：一是互聯網已經成為改變現實社會方方面面的決定性力量，并形成與現實社會相互依賴的新形式；二是網絡空間的無國界性以及動態性，決定了互聯網未來需全球共同塑造；三是互聯網具有強烈的私營部門烙印，其發展也將持續依賴于私營部門的主導；四是互聯網的未來主要取決于其潛在的經濟特征,包括規模經濟效益和集成效應等；五是互聯網具有兩面性，在造福于全世界的同時，衍生的網絡犯罪同樣帶來了極大的損失。

基于此，報告闡述了其戰略框架的七條原則：第一，網絡空間是與陸、海、空、天同等重要的第五戰略空間。美國未來的成功依賴于在網絡空間獲得絕對優勢；第二，運用國家權力范圍內的所有要素形成威懾，包括情報收集、外交談判、經濟制裁、勸說溝通等各種手段，綜合應對網絡攻擊；第三，明確私營部門在互聯網發展及安全防御中的主導作用，只有私營部門掌握了互聯網未來的決定權，美國才可能在網絡空間持續維持其理念與價值觀；第四，在保護網絡空間美國國家利益上，政府的支持必不可少。在國際上，美國政府需要為網絡空間建立“行為規范”，利用強力措施給規范“裝上牙齒”，并運用外交手段反制美國企業在海外遭受的不公正待遇。在國內，政府需消除阻礙私營部門創新的舉措，給予私營部門更多的權力進行自衛；第五，網絡犯罪及網絡的非對稱性對傳統的執法以及國家安全帶來顛覆性的挑戰。針對來自國家行為體的攻擊，“威懾”戰略仍然是最重要的網絡防御舉措。必要情況下，美國可采取“先發制人”進行網絡打擊；第六，美國網絡空間戰略必須反映美國的價值觀與理念，確保一個開放、自由、可接入的萬維網；第七，戰略的基本原則與理念需在全國達成共識。

（三）新倡議的核心內容

為解決這些問題，該報告提出以下核心倡議：

1.互聯網自由與人權保護

報告認為，推進互聯網自由是美國的國家利益所在。威權政府正利用網絡技術給人類自由造成“明顯且即刻”的威脅，美國政府必須采取強有力的手段在網絡空間推行自由與民主。首先，美國需運用一切可利用的外交、經濟以及技術手段反對互聯網審查，提高網絡審查的代價；其次，大力加強美國社交媒體及其他電子通訊手段在宣傳及推廣網絡自由上的作用，繼續資助互聯網翻墻技術研發；第三，美國政府應組建“網上自由聯盟”，提出“多邊自由在線”倡議，在多邊組織中封堵對手國家；第四，依靠市場驅動擴大互聯網接入范圍；第五，增加對民主基金會的資助，加強民間團體和私營部門在推廣互聯網自由中的作用；第六，鼓勵私營部門參與國際互聯網規則的制定；第七，堅決推廣多利益攸關方的互聯網治理模式。

2.國際貿易與電子商務

報告表示，電子商務是美國保持戰略優勢的重要方面，維持一個公平競爭的數字貿易環境符合美國國家根本利益。對此，美國應制定一項全面的數字貿易發展戰略：一是全面打擊知識產權盜竊行為，通過多邊貿易談判施壓，必要時可直接制裁；二是牽頭制定網絡空間的國際規范，如擴大WTO中知識產權保護的范圍，將知識產權竊取列入世貿談判議程；三是置電子商貿于多邊貿易談判中的優先位置，通過WTO、TTP、TTIP、TISA等平臺大力推廣數字貿易政策，協同打擊國家支持的網絡黑客行為，牽制對手國家的網絡審查；四是減少對互聯網企業及互聯網自身的規制，不強求美國企業在加密通訊中為政府創建“后門”。

3.網絡犯罪與執法

報告以“公私結合”作為打擊網絡犯罪的基本手段，具體包括：一是充分發揮私營部門在身份驗證、加密技術以及人員培訓上的先進經驗，必要時可賦權其采取主動防御措施；二是建立一個公私合作的持久框架，包括落實好CISA在激勵公私合作上的作用，創建一個開放、透明、雙向且風險分擔的信息共享環境；三是增強打擊網絡犯罪的全球執法能力，包括建立共同打擊網絡犯罪的行為規范，加強打擊網絡犯罪的國際執法合作。

4.關鍵基礎設施網絡防護

報告認為關鍵基礎設施和聯邦政府系統保護的核心在于實施網絡威懾戰略，將現實社會中實施于軍隊、政府以及關鍵民用設施的理論學說、能力建設以及所需資源投射至網絡空間，制定和實施一套包括拒止、攻擊、防御及反制等手段的網絡空間武力使用規則體系。同時進行關鍵基礎設施保護責任分攤，一方面可以將美國國安局部分網絡防御責任分配給私營部門；另一方面是在國安局下設立新的“中央網絡安全服務局”承擔相應職能。此外，還需加強情報機構在收集針對政府及關鍵資產網絡攻擊的情報能力，發揮好“網絡威脅情報整合中心”以及中情局“數字創新部門”的作用。

三、新倡議的特點

（一）通篇反映美國主流價值觀

一方面，新倡議力主以美國傳統價值觀為網絡空間“建章立制”，確?；ヂ摼W反映個人自由、自組織以及法治等原則?；诖耍瑘蟾娲笳劵ヂ摼W自由、多利益攸關方以及建立網絡空間國際規則，透露出用美式價值觀占領全球互聯網的意圖。另一方面，將網絡治理理念之爭上升為“價值觀之戰”，積極推動網絡空間的價值觀外交，組建“網上自由聯盟”，呼吁以“互聯網自由”對抗“網絡主權”，以“多利益攸關方”消解“多邊治理”，以“私營部門主導”對沖“政府主導”，擠壓對手國的生存空間。非常有意思的是，該報告與希拉里于2011年前提出的“互聯網自由”思想一脈相承，作為老牌的保守派智庫，美國企業研究所為民主黨總統候選人的觀點站臺，個中緣由值得玩味。

（二）體現國際一流智庫的產出特點

雖然對報告部分觀點難以茍同，但是該報告仍充分體現了國際一流智庫的產出特點。第一是具有研究重要戰略問題的前瞻性。始于2014年的“國際網絡戰略”項目已進行兩年有余，報告選擇在新舊政府交替之際出臺，體現了美國企業研究所通過議程設置獲取政策話語權的意圖；第二是建立了完善的質量管理機制。從該報告的產出流程不難看出，美國企業研究所舉行了多輪公開活動、學術會議、閉門會議和早餐會，邀請數百名政府官員、國會議員、行業領袖進行商討，正是基于嚴格的內外部專家評審的質量管理機制，才保證了研究成果的高質量標準；第三是多措并舉擴大研究成果的影響力。美國企業研究所發布該報告的最終目的是擴大在美國網絡安全政策中的影響力并對決策產生實質性影響。為此，美國企業研究所通過專題報告、報刊文章等各種形式發表其研究成果。

（三）緊扣當前全球網絡空間治理的難題

報告較為準確地反映了當前網絡空間治理現狀，把握住當前全球網絡空間治理的焦點問題。一方面，以美國為首的西方國家和以中俄為代表的廣大網絡新興國家在網絡治理理念上存在明顯的意識形態分歧，難以在網絡空間的國際規則上達成共識，包括國家行為體的角色、跨境數據的規制、國際法在網絡空間中的適用等。另一方面，報告中反映的關鍵基礎設施保護、網絡犯罪的泛濫、個人隱私保護等問題，不僅是美國獨有，也是當前全球面臨的主要網絡安全問題。因此，報告提出的解決方案和最佳實踐也為全球網絡治理提供了借鑒與參考。

（四）體現美國在網絡空間的霸權主義

作為一份保守派智庫報告，全篇都透露出對后斯諾登時代奧巴馬政府在網絡空間“讓步”的不滿，力圖引導第58屆政府重回“斯諾登事件”前美國強勢的網絡戰略上來。報告中最鮮明的特點就是高舉“網絡威懾”的大旗，明確提出要提高美軍在網絡空間的威懾和進攻能力，利用“整個國家層面”的手段響應重大網絡事件，必要時可“先發制人”。同時，報告對中國的敵意誣蔑和防范遏制非常明顯，突出所謂的“網絡經濟間諜”和歪曲抹黑網絡安全審查，呼吁美國政府針對中國《國家安全法》中的部分法規采取反制措施，明確表示將利用WTO起訴中國的網絡審查。此外，報告還專門強調網絡空間中的“美國例外論”，在嚴厲抨擊各國數字貿易壁壘的同時，卻為美國《瓦森納協定》實施的互聯網技術出口管制辯護，認為是維護國家安全的正常舉措，將美國在網絡空間實施雙重標準的行徑暴露無遺，也體現了美國保守主義在網絡空間“回歸”的趨勢或將加速。

四、美國智庫戰略新倡議對我國的啟示

（一）借鑒“他山之石”，發揮智庫在網絡治理中的決策支持作用

一直以來，智庫在西方政治生活中都扮演著重要角色，特別是一些國際知名智庫更成為西方政府重要公共政策的來源點、國際話語權的主導者。隨著網絡安全這一跨學科、跨領域、跨部門的新議題出現，許多智庫將其作為研究重點，相關研究成果已成為美國政府網絡政策的重要參考依據?！八街?，可以攻玉”，當前我國全面啟動了建立中國特色新型高端智庫的步伐，特別是在打造具有國際影響力的網絡智庫過程中，應積極借鑒國際一流智庫的成功經驗，以政策為導向注重重大戰略問題的前瞻性研究，凝聚官產學研領域的思想型人才集思廣益，建立高質量的分析研究標準，產出具有重要影響力的研究成果，在網絡空間體現中國智慧。

（二）立足“問題導向”，不斷充實完善國家網絡安全戰略與政策

我國目前已穩步邁入世界網絡大國的行列，但在網絡安全領域仍面臨著嚴峻的風險和挑戰。要實現從網絡大國到強國的躍升，必須通過戰略謀劃和政策舉措，解決好安全上的突出問題:首先是對安全風險的認識不足，單純將信息安全問題看作技術問題，缺乏國際視野和政治高度，不夠重視國際話語權的爭奪和國際規則的制定;其次是安全管理還不盡完善，盡管各部門下了很大力氣管網絡安全，但是還存在著錯位、越位和缺位的地方，部門間協調能力較弱;第三是基礎不牢制約發展，我國信息技術大量依賴國外，關鍵核心技術仍不能自主，安全隱患突出。我們應直面問題，找準短板，突破難點，完善符合我國國情的網絡安全戰略與政策。

（三）堅持“與時俱進”，階段性的總結與評估十分必要

互聯網技術發展的快速性與網絡政策的滯后性已成為各國公共政策制定過程中面臨的典型問題。對此，世界主要網絡強國均實施定期的政策總結與戰略評估。如奧巴馬上臺之初即對美國的網絡安全狀況展開為期60天的全面評估，發布了《網絡空間政策評估》?，F在看來，奧巴馬政府后來發布的多項網絡空間戰略均得益于這次評估。以色列總理內塔尼亞胡也于2010年委托國家安全委員會組織政產學研各界組成的專家評估小組，利用六個月的時間對以色列網絡空間的挑戰和機遇進行了系統性分析，并最終以“國家網絡計劃”的形式提交給政府，直接助推了以色列國家網絡戰略的出臺。在我國加快制定網絡空間戰略與政策之際，亟需建立配套的政策評估體系，對我國網絡安全實際情況進行全面客觀公正的評估，并對已有的網絡安全政策效應進行及時的反饋，這將極大地幫助我國網絡政策快速落地。

（四）樹立“世界眼光”，妥善應對和管控中美網絡安全問題與分歧

網絡安全已成為中美關系中的重要議題，作為世界上最大的信息發展國家與信息發達國家，中美在網絡治理上的競爭與分歧難以避免，特別是在我國從網絡大國向網絡強國邁進的過程中，可預見的問題與沖突將會持續加劇。對此，我們應從中美關系發展大勢下看待兩國之間的網絡安全問題，明確合作仍是中美網絡安全領域中的主流和長期目標。在此基礎上，一方面積極參與國際網絡空間的規則制定，遵行國際網絡治理的通行方式，在關鍵議題上發出中國聲音，體現中國擔當；另一方面加快網絡技術的研發，提高關鍵核心技術的自主可控能力，以實力贏取國際網絡治理爭奪中的主動權。此外，尤其要深入細致地分析把握中美之間商貿往來和經濟結構的發展變化，更多地以國際通行的規則和方式，制定出相關政策，維護我國正當權益，推進改革開放力度，拓展國外企業走進來的通道，鋪設國內企業走出去的坦途。

[1]An American Strategy for Cyberspace: Advancing Freedom,Security, and Prosperity.

http://www.aei.org/publication/an-american-strategy-forcyberspace-advancing-freedom-security-and-prosperity/

[2]張志強，蘇娜.國際智庫發展趨勢特點與我國新型智庫建設[J].智庫理論與實踐，2016(1):(9-23).

[3]魯傳穎.美國智庫在網絡安全政策決策機制中的作用及特點[J].《現代國際關系》，2015(7):(12-49).

（責任編輯：鐘宇歡）

A review of the AEI proposals on U.S. cyberspace strategies

MA Fang GUI Chang-ni

In order to defend and promote America’s national interests in the cyberspace. The American Enterprise Institute(AEI) released the report“An American Strategy for Cyberspace: Advancing Freedom, Security, and Prosperity”, which puts forward a comprehensive strategy in the areas of Internet freedom and human rights, international trade and digital commerce, cybercrime and law enforcement, and critical infrastructure and cyber defense. The report proposes that the cyberspace must reflect the interests of the United States, revealing the nature of American pursuing hegemony in cyberspace.Meanwhile, The report also refects the current global cyberspace governance problems, the proposed solutions and best practices also have realistic signifcance to other nations. Especially , based on the problem oriented, AEI’s researchers produced the report with periodic review and conclusion, refecting the characteristics of the international frst-class thinktank.

AEI; Think-Tank; Cyberspace Strategy; Internet Freedom; Digital Commerce; Cyber Defense; Critical infrastructure

G20

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