網絡威懾：奧巴馬網絡安全戰略的政治遺產

張力

網絡威懾：奧巴馬網絡安全戰略的政治遺產

張力

張力 1967年出生。中國現代國際關系研究院院長助理兼信息與社會發展研究所所長，研究員，博士生導師，享受國務院特殊津貼專家。1998年-1999年曾作為訪問學者赴美國喬治?華盛頓大學國際科技政策研究中心進修。從2000年起從事網絡安全戰略研究工作，參與了中國網絡安全、網絡外交與信息化等方面多項政策的咨詢及決策。

奧巴馬政府對網絡安全的重視程度前所未有，網絡威懾是其網絡安全政策的核心。美國認為，要實施網絡威懾，最大的依據就是美國在網絡信息技術領域無可匹敵的技術實力，提出五大施策重點：強有力的政策宣告；有效的指揮與控制；堅固的網絡防御；報復性反擊；重視跨部門協作以及國際合作。這一網絡威懾戰略在國際社會面臨著巨大爭議，中國提出的構建網絡空間命運共同體的倡議才符合這個時代的要求。

網絡安全；網絡威懾；網絡防御

2014年6月14日，美國總統特別事務助理，白宮網絡安全協調官邁克.丹尼爾在來華參加中美網絡安全高級別對話機制會議期間，與中方學者就兩國網絡關系進行了交流。他認為，奧巴馬在網絡安全領域的三大目標已經順利實現，第一大目標是提高了政府和私營企業的網絡安全水平。第二大目標是實現了網絡威懾，即通過威懾，使對手不敢在網絡空間發起惡意行動。他稱美國主要是通過提高溯源感知，增強網絡攻防能力來實現這一目標。第三大目標是提高了網絡突發事件響應能力。作為美國政府負責網絡安全的高級官員，他的總結基本上代表了官方的立場。

一、奧巴馬政府對網絡安全的重視程度前所未有

八年來，奧巴馬政府空前重視網絡安全。他在任期間，首次全面評估了美國的網絡政策和網絡安全現狀，隨即從善如流，采納了專家學者的政策建議，出臺了多項網絡安全重大舉措。包括《網絡空間國際戰略》在內的系列戰略文件的推出、網絡司令部的建立、網絡安全資源的整合、跨部門協作水平的提高、網絡攻防能力的提升、政企間網絡威脅信息的共享等都取得巨大進展。正如“網絡沙皇”邁克?丹尼爾所言，本屆政府確實完成了維護網絡安全的主要目標。尤其值得一提的，是在發生“斯諾登事件”后，美國對內啟動了國內監控改革，以兼顧反恐和保護公民的個人隱私為說辭，快速平息了國內的不滿。對外則打出了ICANN改革這張牌，以發展雙邊網絡安全合作為手段，很快扭轉了在網絡空間道義制高點上的被動局面。在雙邊層面，奧巴馬政府與被其視為主要網絡對手的中國間經歷幾度碰撞，但還是建立了雙邊高層對話機制并穩步推進。中美在涉網議題上，保持了美政府一直以來主張的“競爭性合作”關系；也為網絡空間的雙邊合作樹立了榜樣。此外，奧巴馬政府的網絡空間戰略還取得了一個令人矚目的亮點，即2015年7月，美國與中國、俄羅斯等20個國家相互妥協，在聯合國信息安全政府專家組框架下達成了最終框架文件，從而成為網絡空間國際立法進程中的里程碑。

二、網絡威懾是奧巴馬政府網絡安全政策的核心

奧巴馬上臺伊始，在網絡安全政策與戰略領域有三個事件對其政策產生了深遠影響：第一是以美國著名智庫——國際戰略研究中心網絡安全專家詹姆斯?劉易斯為首的多位專家給新當選的奧巴馬提交了一份加強美國網絡安全的政策建議書，受到奧巴馬高度重視；二是梅利莎?哈撒韋受委托對美國的網絡安全進行了全面評估，并出臺了網絡空間政策評估報告。該報告的結論，在一定程度上促使奧巴馬下決心改革美國網絡安全機制，實施所謂的網絡新政；三是美國國防大學“技術與國家安全政策中心”以及美國務院在2009年初完成了“網絡威懾”項目研究工作。上述三件事情對奧巴馬網絡政策產生的影響立竿見影，2009年5月，奧巴馬即開始著手調整美國的網絡安全機制。時過境遷，回頭總結，源自冷戰時期的“核威懾”理念，網絡威懾成為主導這八年美國網絡安全戰略與政策的核心理念。早在1994年，網絡威懾的概念即在美國被提出。2003年出臺的《保護網絡空間安全國家戰略》中提出了“謀求阻止、威懾和大量減少網絡攻擊”。2006年，時任美國國防部部長拉姆斯菲爾德在部署“網絡威懾”研究工作時指出：“急需一個全面有力和表述清晰的網絡實力（cyber power）理論，以闡述、解釋和預測美國應如何最好地利用網絡實力來維護國家安全利益。”可以說，“網絡威懾”建立在了美國“網絡實力”的理論基礎上，成為奧巴馬政府在網絡空間最大的政治遺產。

三、網絡威懾戰略的基本內容

美國認為，在當前技術飛速發展的條件下，美國僅憑網絡防御難以徹底阻止網絡攻擊的發生，所以，美國不應該局限于防衛，最重要的是對攻擊者施加心理威懾，以震懾敵人，使之不敢對美國發動網絡襲擊，或者能阻止大多數及較大規模的網絡襲擊為目標，其主旨是，應對越有力，嚇阻越有效。同時，美國還主張網絡威懾不能孤立于整體的國家安全政策之外，應該結合其他政治、經濟、外交等手段一起實施。美國強調，在和平時期，要掌握可能發動網絡襲擊的國家或組織的動向，事先制定出威懾方案，如同在冷戰時期威懾前蘇聯那樣，充分收集對手網絡行動的證據，事先揭露曝光并予以警告，迫使其自我約束，不得不收手。

當時美國設想的的網絡威懾場景共有三個：

假想一，伊朗威脅或實際對美國發動網絡攻擊，以擴大它在中東地區的影響，迫使美國從波斯灣撤軍，伊朗進而控制霍爾木茲海峽，并威脅沙特阿拉伯和以色列的利益與安全。

假想二，朝鮮對韓國發動網絡攻擊，癱瘓韓國的軍事指揮系統；對美日發動網絡攻擊，削弱美國日本在朝鮮半島的軍事反應能力，延緩其軍事行動，并為朝鮮增加談判資本，擴大其在該地區的影響。

假想三，在東亞，一旦臺海發生沖突，中國可能對美國、日本和臺灣地區發動網絡攻擊，干擾美國、日本從空中和海上對這一地區采取的軍事支援。

鑒于以上假設，美國認為，要實施網絡威懾，最大的依據就是美國在網絡信息技術領域無可匹敵的技術實力。此外，美國加大了對網絡武器的研發力度。網絡威懾戰略提出后，美國幾乎所有的軍工巨頭都開始加大與政府和軍方在網絡領域的合作，掀起了網絡空間軍備高潮。

四、網絡威懾戰略的實施重點

在2009年出臺的相關研究報告中，提出了五大施策重點：

第一，強有力的政策宣告。就是要大力宣傳網絡威懾戰略，并且在美國國家安全戰略中加以明確和強調，宣示美國將網絡攻擊視為潛在的戰爭行為，將會采取包括武力措施在內的一切手段加以應對。讓潛在的對手意識到，對美國發動網絡攻擊，不僅無法達到目的，還可能付出無法承受的代價。美國還同時提出，在回應時要做到“適度、精確和對稱”，避免其他國家指責美國反應過激，導致危機的擴散和升級。這也就導致了包括《網絡空間國際戰略》等一系列重大政策文件的陸續推出。2011年11月，美軍出臺《網絡空間政策報告》，再度明確威懾的兩大原則：逼迫敵方改變目的，增加敵方行動代價。

第二，有效的指揮與控制。即美國不僅要具備應對發生在本土的網絡危機的能力，同時也要能應對發生在世界其他地區的網絡危機，要具備同時應對兩場大規模網絡襲擊的能力，這對美國涉網機構的指揮和控制系統提出了更高標準要求。例如，對美國國防部，如果同時發生多起網絡戰，其指揮和協調能力是否能滿足需要？隨后的數次網絡風暴演習，以及包括國土安全部在內的諸多涉網部門力量資源的整合即是落實舉措。

第三，堅固的網絡防御。外界普遍認為，美國面對網絡攻擊十分脆弱。而美國擔心這種認識將會削弱威懾對手的效果，所以八年來，奧巴馬政府不遺余力，采取措施減少美國存在的網絡安全漏洞和隱患，試圖用“堅固的網絡防御”使敵人知難而退。經過這些年的努力，至少在關鍵基礎設施保護層面，取得重大進展。美方把加強網絡空間態勢感知，提高溯源能力作為實施網絡威懾的關鍵。2011年底，美國對外宣稱，網絡溯源技術取得突破。

第四，報復性反擊。美國視之為網絡防御的重要組成部分。所謂的報復可以采用多種形式，既可以對敵人進行網絡攻擊，也可以通過外交、經濟政治制裁手段，甚至可以采取軍事打擊。總的原則是針對網絡攻擊的發動者，采取各種手段予以堅決回擊。繼起訴中方五名軍人后，2015年4月初，奧巴馬簽署總統令，宣布將對黑客予以制裁。隨后，美方對俄羅斯、伊朗、敘利亞以及朝鮮的個人或組織也采取了制裁行動。同期，美國潛心打造的網絡作戰力量和網絡武器初露崢嶸，美軍網絡作戰能力實現了走向實戰的重大轉折。

第五，重視跨部門協作以及國際合作，尤其注重盟國間的網絡安全合作。一方面，美國各涉網部門通力協作，共同搜集分享研判分析網絡威脅情報，并且與決策部門保持密切溝通；另一方面，美國更重視與盟國的合作，協助改善盟友的網絡安全狀況，防止敵手通過對盟國發動網絡攻擊，來對美國施加壓力。在美國推動下，北約也推進網絡威懾戰略，重點與英國、德國、法國等主要歐洲國家開展合作，并且吸引日本，韓國和印度等亞洲盟友參加，最終想在全球構筑網絡威懾戰略體系。應該說，在這一領域，美國得分不少。

總而言之，經過奧巴馬政府八年的努力，美國網絡威懾戰略體系已經成型，與核、太空構成了新三位一體的綜合威懾能力，為美國在信息時代維護其霸權地位提供了強有力的支撐。

五、網絡威懾還能走多遠？

美國的網絡威懾戰略自從出現以來，在國際社會一直面臨著巨大爭議。雖然越來越多的國家打造網絡力量，研發網絡武器，甚至也加入到了以美國為首的網絡威懾陣營。但是以下事實不容否認：

其一，網絡威懾加劇了全球網絡空間的不穩定性，刺激了網絡空間軍備競賽的發展。在美國的帶動下，據稱全球有超過60個國家正在籌建網絡司令部。在中歐網絡安全二軌對話中，荷蘭稱已經研發出了網絡武器，德國通報稱已經建立了網絡作戰部隊等等。各國都嚷嚷著要“威懾”別人，不僅合作的愿望受到影響而降低，還導致網絡空間爆發沖突的危險越來越大。這一發展勢頭，根本違背了網絡空間穩定、和平的愿景。網絡空間安全要得到保障，當前最需要的不是威懾，而是尋求早日達成維護網絡空間穩定的共識。

其二，網絡威懾的戰略思維已經遠遠跟不上網絡空間安全形勢的發展。美國“網絡沙皇”訪華期間還舉例指出，當前維護網絡安全面臨三大難題。難題之一，網絡安全重大事件升級的危險越來越高，但是國際社會如何定義網絡攻擊？如何定義網絡沖突，如何定義網絡戰都成為難題。難題之二，全球金融業遭受的網絡攻擊越來越嚴重，例如今年出現的孟加拉國中央銀行遭遇網絡攻擊損失慘重，全球金融安全正面臨嚴峻的網絡安全威脅。第三，如何定義拒絕服務攻擊？這種行為到底是網絡攻擊還是網絡騷擾，需要各國討論并達成共識，才能夠采取措施予以制止。他認為隨著物聯網時代的到來，網絡安全的防護面大幅度增加，而國家和企業的網絡安全防護能力遠遠跟不上需要。當前，更加令人擔心的，是種種跡象表明，網絡安全形勢持續惡化，網絡攻擊造成的損失在擴大，沖突的風險在擴大，需要網絡空間各行為主體合作應對國家、犯罪團伙和各種組織乃至個人的網絡攻擊行為。簡而言之，網絡威懾并沒有給網絡空間帶來和平穩定。需要的，是一種前所未有的相對安全、集體安全、共同安全、合作安全的新理念。

其三，雖然物聯網、大數據時代的網絡威懾與冷戰時期的核威懾對于政策制訂者來說有值得參考借鑒之處，但是兩者更存在巨大差異。曾經有歐洲學者一針見血地指出：美國目前在全球碰壁的原因之一，是美國用18世紀的政治理念和體制越來越難以治理一個21世紀的世界。更何況這個世界正在因為網絡空間的深化而發生著巨大的變遷。源于核威懾的網絡威懾戰略作為權宜之計可以行一時，但是在應對日新月異的網絡威脅時卻逐漸顯得力不從心。2016年10月下旬美國遭遇大規模網絡攻擊導致大面積斷網，以及近期美國、俄羅斯在網絡問題上的“羅生門”都是例證。物聯網時代最大的特征，就是萬物互聯，其背后是網絡空間各行為主體的利益交織、命運相依、安全相關。對一個國家來說，走上了信息化的大道，就不再有絕對安全，而是需要一種全新的、開發的、合作的安全觀，這才是大勢所趨！正是鑒于這樣的認識，中國不僅提出了新的安全觀，而且把構建網絡空間命運共同體作為中國向國際社會發出的倡議書。這是符合時代要求的呼聲。

2016年11月9日，美國大選戲劇性地以共和黨人特朗普的勝出而塵埃落定。美國的網絡安全戰略又到了一個新的十字路口。我們真心希望美國的戰略家們能順應網絡空間的發展需要，順應大數據、物聯網的時代要求，收起動輒威懾制裁的大棒，以合作的態度、務實的精神，與網絡空間各行為主體精誠合作，引領人類社會向新的維度邁進。

(責任編輯：鐘宇歡)

Network Deterrence: The political legacy of Obama's network security strategy

ZHANG Li

The emphasis on network security has never been raised to such a high position. Network deterrence is the core of its network security policy. America holds the belief that it can implement network deterrence depended on its top technology strength in the field of network information technology. America puts forward five key policies: strong policy announcement, effective command and control, strong network defense, retaliation strike and pay attention to the cooperation between different departments and international cooperation. This network deterrence strategy is facing a huge controversy in international community. The proposal that China put forward to build the network space community of destiny is in line with the requirements of this era.

network security; network deterrence; network defense

G20

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