農村土地特征對鄉村規劃的影響研究

楊艷

（青海省規劃設計研究院，青海 西寧 810000）

農村土地特征對鄉村規劃的影響研究

楊艷

（青海省規劃設計研究院，青海 西寧 810000）

加快對農村土地類型的劃分是實現鄉村規劃與城鄉規劃銜接的重要基礎工作。由于當前農村土地存在多元化特征，在用途管制及使用上存在較多問題。為此，合理統籌農村土地的用途，將建設用地與非建設用地進行明確劃分，能夠為推進鄉村科學規劃，實現鄉村建設可持續發展創造良好的環境。

農村土地；鄉村規劃；問題表現；對策研究

土地是國家的重要生產要素。黨的十八屆三中全會在深化改革問題中，就農村土地的出讓、租賃、入股等進行了規定，也為農村土地制度改革確定了方向。我國農村地區多以農業生產為基礎，在土地特征上存在較大差異性。鄉村規劃無論是理論還是方法，未能與鄉村基本需求相適應，反而制約了鄉村規劃在推進鄉村建設方面的積極作用。為此，全面探討當前農村發展中土地的特征，對當前農村土地規劃中的問題進行梳理，為實現農村快速、穩定、可持續發展提供基礎保障。

1 當前農村土地規劃中面臨的突出問題

1.1 在土地用途及管制上缺乏明確規劃

由于農村地區經濟發展條件相對滯后，在土地規劃中對于各類土地的用途、使用缺乏明確界定，如建設用地、非建設用地存在管制模糊性，導致鄉村規劃工作往往陷入被動。農村以農業生產為主，在空間布局及鄉村規劃上，多圍繞鄉鎮重點區域；而對于農業基礎生產方式、基礎設施布局，如農作物栽培、畜禽養殖等“閑農業”規劃不足，導致一些農業項目將耕地變為建設用地，制約了現代農業的有序發展。另外，在鄉村規劃中缺乏對土地空間的合理布局，特別是直接沿用城市的規劃模式，忽視了農村生態保育工作，導致對農村傳統文化、歷史文化遺產等的破壞。

1.2 在土地類型上缺乏明確劃分

農村土地規劃在方法上多參考城市規劃方法，結合土地類型進行分類管理。如居住用地、工業用地、公共設施用地、道路用地等。由于農村土地自身歷史存在村民個體及村民集體使用的問題，對于各類土地類型的劃分和使用，尤其是在土地界限劃分上不明確，使得土地規劃脫離了農村土地使用實際，導致更多的土地糾紛問題。如侵占公共用地、宅基地糾紛、私搭亂建問題突出。另外，由于農村集體建設用地劃分不明確，使得鄉村規劃工作在建設規劃上未能給予細化，對于一些公共性設施、公益性內容無法獲得相應的土地，不利于促進農村建設的平穩發展。

2 農村土地特征對鄉村規劃的影響

2.1 在土地用途上存在多元化特征

根據城鄉規劃與土地利用規劃要求，針對當前農村土地使用用途上的多元化特征，衍生出更多的鄉村規劃難題。長期以來，城市規劃與鄉規劃、鎮規劃之間缺乏有效銜接，使得鄉村規劃方法與農村土地現狀存在不適應。在廣大農村地區，由于農業為基礎性產業，鄉村規劃要貼近農村實際，要聯系農村的農業生產、生活問題，特別是在農用土地、建設用地規劃上，對于鄉村規劃中邊界不明確、建設用地與農業用地交錯混亂的實際要進行科學梳理和統籌。從農業耕地紅線保護，以及保護農村生態環境底線來看，農村土地在規劃上，要協同住房與城鄉建設部、國土資源部等部門，從土地規劃編制、審批、實施與管理等環節進行優化與協調，破解兩者的矛盾與突出問題，特別是在標準制定上，要貼近當前農村土地用途的多元化實際，避免鄉村規劃陷入困境。同時，鄉村規劃要加強土地管制，特別是在推進鄉村發展上，要結合不同鄉村農業生產現狀，從農業產業化規劃與發展上，著力做好農業生產、農業加工、農業旅游、生物農業等新型農業生態的協調發展，從土地合理規劃上為農業生產提供服務［1］。如在農業畜禽養殖、農業水產養殖、農作物栽培、農產品貯存及休閑農業等方面進行用地規劃，來促進現代農業發展。

2.2 農村集體土地多元化特征

從當前農村集體土地類型劃分來看，既有農村集體經營性建設用地，又有農村集體非經營性建設用地，這些土地類型與鄉村規劃標準存在不對應。依據《城鄉規劃法》要求，對于鄉村規劃不得占用農業用地，而對于農村集體建設用地中的鄉鎮企業用地、宅基地、公共事業用地來說，無法對其用地類型及用地性質進行明確界定。存在如何界定農村集體土地經營性建設用地，如何界定鄉鎮企業的用地性質等難題。在這樣的背景下，農村集體土地在鄉村規劃上迫切需要從土地類型的重新確定上來納入新的規劃標準，根據《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB50137-2011）》規定，將公共土地分為A、B兩類。A類包含公共管理、公共服務設施土地，如行政、教育、文化、衛生等建設用地，以保障民生需求的非營利公益性用地；B類為商業用地，包括商業、娛樂、服務業、娛樂康體等用地，主要以市場配置來規劃的建設用地［2］。根據《鎮規劃標準（GB50188-2007）》要求，對于鄉村規劃中的用地標準，一方面沿用了C類公共設施用地標準，主要包括行政、教育、文體、醫療等用地；另一方面在M類生產設施用地性質上，劃分了四類，其中M4為農業服務設施用地，主要包括農業服務、農產品加工等用地，不包括農業生產、建筑用地。由此以來，對于鄉村規劃中不同集體土地的性質及標準適用問題，因其用地類型太大、界定難度大而導致鄉村規劃工作無法有效推進。

3 完善多元農村土地特征下的鄉村規劃對策

3.1 進一步完善土地用途管控，統籌農村建設用地與非建設用地的關系

鄉村規劃首先要對農村土地進行合理管控，而對于當前“兩規”之間的矛盾問題，迫切需要從合并與優化中來確保農村生態環境，來保護農村耕地紅線和生態底線。因此，首先要對鄉村、鎮的各類生態資源環境進行全面梳理，加強對山地、水體、土地、景觀的管控，并從促進生態環境保護上，就農村土地、公共基礎實施建設進行全面細化。如加強對土地資源的保護與利用，加強對農村自然環境、文化遺產的保護與利用，劃定村、鄉、鎮禁建區等。同時，結合鄉村區位環境特點，在土地資源規劃上要選擇適宜的農業生產方式，優化農村生產服務空間土地配置問題。在農業生產用地上，要強調土地的生產功能，特別是根據土壤條件的差異性來科學劃分耕地、林地、園地、農業設施用地、畜禽養殖和作物栽培等用地需求［3］。在生產服務型土地規劃上，做好農村農業生產、農事活動等土地銜接問題，如農產品生產、加工、冷藏、貯存和運輸等用地需求。在服務型農業用地規劃上，根據鄉村農業基礎和開發條件，做好農村自然景觀、人工景觀之間的融合，加強對農業科普展覽、休閑農業用地規劃。另外，在農業現代化生產及建設用地規劃上，要結合農村經濟轉型實際，完善土地流轉管理制度，積極深入到農村實際來科學布局用地規劃。如對于農資倉庫、溫室大棚、畜禽舍建設及附屬設施用地的規劃，對相關農業生產設施及用地規模、比例進行明確細化，保障農業用地合理、有序。

3.2 優化農村集體土地、建設用地類型的關系

針對鄉村規劃中對農村集體土地性質、產權、類型的多元性問題，一方面制約了鄉村規劃的有序實施，另一方面從深化農村土地改革工作上，加強對農村集體土地經營性、非經營性建設用地的劃分，明確建設用地的具體用地類型，對于保障鄉村規劃，促進鄉村各項資源要素的合理流動意義重大。如對于農村宅基地制度的明確，從產權明晰上來增進群眾對鄉村規劃的參與度。同時，對于集體土地歸屬性質進行確定，特別是對于村莊本身各類用地范圍、空閑土地、公共空間土地進行界定，提升農村居住區土地管理科學化水平。另外，立足城鄉公共服務設施建設實踐，針對鄉村地區經營性、非經營性用地性質進行細化分類標準，加強對農村土地中公共生活性服務設施用地管理，健全農村農業生產性服務用地制度，在不增加農村集體建設用地總量、保障現有農村宅基地用地和公共設施建設用地基礎上，構建有序的農村集體經營性土地的流轉與規劃，促進集體用地集約化、高效化利用。

［1］趙之楓.城市化加速時期集體土地制度下的鄉村規劃研究［J］.規劃師，2013（4）：99-104.

［2］張尚武.鄉村規劃：特點與難點［J］.城市規劃，2014（2）：17-21.

［3］高飛.淺談土地整理與新農村建設［J］.中國房地產，2016（8）：67.

F301；F320

A

1674-7909（2016）21-30-2

楊艷（1982-），女，本科，工程師，研究方向：城市規劃。