土地整治與農業產業化發展結合機制
——以貴州省畢節市為例

陳軍

（畢節市土地勘測規劃所，貴州 畢節 551700）

土地整治與農業產業化發展結合機制
——以貴州省畢節市為例

陳軍

（畢節市土地勘測規劃所，貴州 畢節 551700）

土地整治可以改善農業生產條件，有助于促進土地流轉，加快農業轉型升級和農業結構調整，實現農業產業化、規模化。但是，由于種種局限及種種因素的影響，土地整治與農業產業化發展尚未實現有機結合，兩者相結合的實踐在理論方面及政策方面仍處于探索階段。基于此，以貴州省畢節市“十二五”期間土地整治項目與農業產業化發展現狀為討論基礎，通過對大部分縣區的實地調研，分析邊遠貧困山區土地整治與農業產業發展的結合情況、結合成效和存在問題，揭示土地整治與農業產業發展的作用機制。

土地整治與農業產業化結合機制

1 “十二五”期間畢節市土地整治項目實施概況及成效

根據《畢節市土地整治規劃（2011-2015年）》及《畢節市高標準基本農田建設年度實施方案》，貴州省畢節市以建設基本農田為重點，全面推進土地整治。“十二五”期間，畢節市實施基本農田整治項目153個，建設規模5.27萬hm2，總投資128 729.51萬元。“十二五”期間，畢節市基本農田整治項目累計完成土地平整工程1.54萬hm2，通過一系列的工程和生物措施，農業生產條件明顯改善，農田水利灌溉能力明顯增強，耕地質量和土地利用率得到有效提高。總的來看，取得了以下成效。一是糧食安全能力得到有效保障。“十二五”期間，畢節市通過各種類型的土地整治，形成大量配套完善、功能齊全、布局合理的基本農田，為全市堅守耕地紅線、鞏固糧食生產安全基礎提供了有力保障。二是有效改善農村農業生產生活條件。通過土地整治項目的實施，有效改善了農業生產條件，項目區田間道路通達度、農田灌溉保障率以及農業生產機械化運用率普遍提高，農民耕種意愿大幅度增強，土地利用率和生產力明顯提高。同時，在土地整治項目實施中，注重與項目區村莊整治的結合，村莊道路、人畜飲水工程得以配套建設，改善了農村生活條件。三是促進土地流轉，推進農業產業化發展。通過土地整治項目的實施，完善農業配套基礎設施，有效促進了土地的流轉，初步形成了以大戶流轉承包為基礎，合作經濟組織為紐帶，龍頭企業為骨干的農業產業化、規模化生產格局，有力支撐了傳統農業轉型和現代化農業發展。

2 畢節市農業產業化發展概況

畢節市農業產業化工作緊緊結合自身實際，著力打造馬鈴薯種薯及商品薯、商品蔬菜、山地生態畜牧業、特色經果林、中藥材和高山生態茶“六大農業板塊經濟區”，推動農業產業向區域化、規模化、標準化、產業化方向發展。引導和推動特色農產品大力發展，加強企業標準化、規模化建設，不斷做大做強龍頭企業，加快建設現代化農業標準化生產基地，培育產業集群，充分發揮優勢產業的支撐作用，有力地推動了全市農業產業化經營健康穩定發展。

3 土地整治與農業產業化發展結合機制分析

3.1 土地整治對農業生產條件的改變

土地整治后，農業基礎設施條件得到有效改善，土地布局得到一定優化，農戶勞動強度減弱。在田間道路方面，新建、擴建田間道，新修、硬化生產路，使田間道路路況和通達度總體得到好轉，農戶增加了農業機械的購買和使用量，有效降低了勞動強度。在農田水利方面，為解決水患，修建河堤，防止了大面積內澇的發生。為改變耕地地塊破碎嚴重、形狀不規則等問題，項目對部分地塊進行了坡改梯和土坎歸并，修筑干砌石坎，使地塊更為平整，地塊面積增大，有利于規模化種植的發展。

3.2 農業生產條件助推農業產業發展

以土地整治為手段，建設高標準基本農田，農業產業發展有了良好的硬件環境，在提高農戶種植積極性的同時，地方政府也逐漸認識到轉變土地利用方式，發展農業產業的條件已成熟，結合當地種植習慣和品種優勢，探索農業的規模化經營，實現農民增收、農業增效。

3.3 土地整治與農業產業發展作用機制分析

通過土地整治有效改善農業生產所需的配套基礎設施，農民對農業生產的積極性增強，也為農業產業化發展提供了有利的保障和支持。由于土地整治與農業產業發展關系密切，但也不會直接帶動項目區農業產業的發展，如果缺乏有效的引導和培育，農戶僅靠自身努力發展農業生產，難以實現現代農業產業化發展。

4 土地整治與農業產業化發展存在問題

4.1 土地整治總體投入不足，建設規范不完善

“十二五”期間，畢節市用于土地整治的涉農資金在14.5億元，平均每年在2.9億元，資金來源主要是上級專項資金，地方基本沒有匹配資金投入。針對全市100萬hm2耕地，這些資金明顯不足，上級資金下達的同時也下達了任務量，為完成任務量，盲目擴大建設規模，分散投資，普片存在建設標準低、667 m2平均投入少的現象。在建設規范上，國家雖然出臺了一系列規程和標準，但這些規范和標準主要針對平原和丘陵地區，沒有山區特別是喀斯特地區土地整治建設基本農田的具體標準，對山區就沒有提出具體標準。

4.2 缺乏統籌協調，未能形成部門合力

開展農業基礎設施整治、改善農業生產條件的工作，除了國土資源部門的土地整治項目外，還有農業部門實施的現代農業示范項目、農業土地開發項目，水利部門的水土保持項目和小型農田水利建設項目等，這些部門資金多存在單體資金量不足的問題，但各部門都有自己的資金和項目管理規定，多是各行其政、各施其責，在實際建設中缺乏統籌協調，難以形成合力統一使用有限的資金，做到上一個項目打造好一片區域。

4.3 缺乏成熟的理論和實踐指導

由于畢節市土地整治和農業產業化發展處于初級階段，兩者的有機結合更缺乏成熟的理論和實踐作為指導，如是先開展土地整治建設基本農田后再引入農業產業的發展，還是先開展農業產業培育再根據產業特點開展土地整治活動，或兩者同步規劃統一實施，這些問題缺乏成熟的理論指導，更缺乏實踐經驗的指導。這就需要進行大膽探索、努力實踐，結合當地實際，在實踐中總結，在總結中發展完善。

4.4 機構與隊伍建設不適應土地整治的要求

土地整治是一項系統工程，涉及農業、水利、建設、林業、環保和工程等眾多學科，同時還涉及大量的管理工作，對土地整治機構的人員數量、技術結構都有一定的要求。以國土資源部門為例，市級和縣區都成立了土地整治機構，但普片存在人員不足、技術力量薄弱問題，很大程度上影響了土地整治水平的提高。

5 建議

5.1 統籌機制

搞好土地整治，加強組織領導十分關鍵。一是要建立專門的領導機構。各級政府要成立土地整治的專門領導小組，領導小組統籌組織土地整治工作。二是要落實土地整治共同責任。要建立各級政府土地整治目標責任制，要明確各級領導小組成員單位的職責分工。通過創新組織領導工作機制，使土地整治工作達到組織有力、配合嚴密、科學高效。

5.2 統籌規劃

部門規劃在社會經濟發展中起到了積極的推動作用。隨著社會經濟的發展和技術手段的不斷提高，部門規劃之間暴露出內容重疊、互不協調、相互打架、分割管理的弊端，如《土地整治規劃》《村鎮規劃》等規劃之間都不同程度存在這種現象，難以形成合力。土地整治規劃編制中長期的土地整治規劃尤其重要。一是要科學制定規劃；二是要統籌做好規劃的實施；三是要實施各種低產低效用地和山地整治并舉。

5.3 統籌資金

近年來，各級財政安排了大量資金用于畢節市農業生產發展和農村基礎設施等方面建設，這些資金通過各個部門下達，并按一定的管理模式運行，這些資金對畢節市農業生產發展、農村農業基礎設施建設起到了積極的作用。但從實踐上看，單個部門的資金都是有限的。財政涉農資金的統籌整合，從政府到部門，一直都提出要統籌部門資金，但又都以存在問題保留下來，可見這一問題的難度。國務院辦公廳下發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號）明確提出“改革財政涉農資金管理使用機制，賦予貧困縣統籌整合使用財政涉農資金的自主權”，為破解這一難題提供了用力的政策支持。應充分利用這一政策，盡快制訂畢節市財政涉農資金統籌整合使用的實施辦法，推動農村面貌的有效改變。

5.4 統籌管理

土地整治與農業產業化發展的結合，在統籌資金、統籌規劃的基礎上，需要統籌管理，將相關部門中職能相近的機構合并，建立統一的機構，專業對土地整治與農業產業發展進行管理，統一管理目標、建設標準、規范的制度管理手段，并積極探索發展機制，總結實踐經驗，不斷創新和完善土地整治與農業產業發展模式，實現地方農業農村社會經濟可持續發展。

5.5 加強隊伍建設

一方面，要加強土地整治和農業產業技術管理機構的建設，一支人員充足、技術結構良好管理機構，是保證土地整治項目成功實施的主要力量；另一方面，要加強農業科技隊伍的建設，充分認識專業科技人才隊伍和農民科技人才在農業產業發展中的不同作用，重視高層次農業專業科技人才的培養和使用，使其在農業產業化發展中起到引領和指導作用的同時，更加重視鄉土科技人才在農業產業發展中的主力軍作用，大力培養農村種植能手、養殖能手和農業科技示范能手，不斷提高農業勞動力的素質，促進現代農業發展。

F321

A

1674-7909（2016）26-83-2