農村地區食品安全監管配套制度的完善與落實

摘要：自2009年《食品安全法》頒布至今，我國農村地區的食品安全事件依舊頻發，《食品安全法》在農村地區的實施效果遠不如城市。造成這種狀況的原因除長期以來存在的城鄉二元結構和農村居民自身生活習慣等問題外，更主要的是《食品安全法》作為一部在全國范圍內統一實施的法律，其明顯缺乏專門針對農村食品經營主體的監管配套制度，從而使該法在廣大農村地區實施的過程中監管能力明顯不足。據此，提出構建食品安全監管在農村地區的配套制度，加強技術監管和信息化管理以及充分發揮社會共治等建議。

關鍵詞：技術監管；配套制度；備案制度；農村食品市場

中圖分類號：DF414文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）06-0075-06

2015年4月24日，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》經第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過，從法律層面正式確立我國現階段對食品安全實施全程監管，將原有的分段監管體制變更為由農業部門和食藥監部門按照不同環節的兩段式監管體制，即農業部門履行食用農產品從種植、養殖到進入批發、零售市場或生產加工企業前的監管職責，而在生產、流通和消費環節則由食藥監部門實施統一管理。從建國后到現在，按照監管主體的不同可以將我國食品安全監管體系總體劃分為四個階段：1949—1979年以各主管部門管理為主，衛生行政部門管理為輔；1981-1992年以衛生行政部門為主導；2004—2012年實行各部門分段監管；2013年至今由食藥監部門統一監管[1]。食品安全監管體系的不斷改革和變化，主要是為了滿足我國經濟高速發展以及食品工業迅速增長的需要，特別是近十年來食品安全事件頻發，已經危害到廣大人民群眾的生命健康和社會經濟的可續發展，新法對食品安全監管體系的調整也符合世界范圍內食品安全監管的發展趨勢[2]。自2009年以來，國家已將食品衛生提升為食品安全國家戰略，隨著國家不斷加大處罰力度，進一步完善監管制度和大力更新技術檢測手段，城市中的食品市場秩序明顯得到了改善和規范，廣大人民群眾的食品安全意識也得到了顯著提升。但反觀農村地區，食品安全事件仍然不斷發生，造成這種狀況的原因主要體現在以下兩個方面：第一，雖然我國在全國范圍內實施統一的《食品安全法》，但由于不同地區的經濟和社會發展狀況不同，進而造成在農村地區落實《食品安全法》過程中存在監管能力、資金支持以及檢測手段上的巨大差異；第二，2009年版的《食品安全法》更加關注總體制度的建立，2015年版的《食品安全法》則是對舊法的升級和進一步細化，兩部法律對農村領域的食品安全問題都沒有給予更多有針對性的關注。同時，由于長期在城鄉二元結構的作用下，農村食品市場普遍存在食品生產領域不規范、流通網絡不健全、消費渠道單一以及集市貿易、小商小販、小作坊和大型聚餐等食品安全問題，這些問題已成為困擾農村地區食品安全監管的頑疾。因此，《食品安全法》在廣大農村地區特別是中西部地區，集中表現出落實效果差，監管制度無法落實等問題[3]，因此對該問題的研究是十分必要的，對食品安全監管體系在農村地區配套制度的研究也是十分有意義的，這有利于進一步完善我國現有的食品安全監管體系以保障廣大人民群眾的生命健康和身體安全。

一、農村地區食品安全監管制度實施中的不足

（一）監管人員設置不合理，缺乏技術支撐，很難形成全覆蓋

首先，新《食品安全法》第六條第三款規定：“縣級人民政府食品藥品監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構?！痹摋l意在解決縣級以下廣大農村地區食品安全監管中區域較大、經營主體多而分散，監管職能部門人力嚴重不足的狀況。但從2012年十八大后，政府消除超編人員、解聘臨時人員一直是各級行政機構的一項重要工作。按照國務院資料顯示，現階段我國有11個區公所，19 522個鎮，14 677個鄉，181個蘇木，1 092 個民族鄉，1個民族蘇木，6 152個街道，即鄉鎮級合計41 636個[4]。那么按照新《食品安全法》在鄉鎮或者特定區域設置派出機構，如果每個機構設置2人，無論是公務員還是事業編制，大致就需要增編8萬余人。即使不包括村級監管人員的數額按照每個街道2人的配置，也根本無法應對廣大農村食品市場的監管需求，反而會造成地方政府的財政負擔。其次，技術監管已成為快速鑒定食品安全與否的重要手段，隨著食品工業的高速發展今天已經不能僅依靠監管人員的個人經驗來判斷食品是否安全?，F階段，我國大部分農村地區還缺乏快速檢測設備，少有檢測車等流動性監測裝置。固定的檢測和檢驗中心往往設在大城市，食藥監部門在農村集市中一旦發現安全隱患，往往要把樣本送到市級檢驗中心進行檢驗，這就需要大量的時間和一定的檢驗周期，常常等到結果出來，集市也早已結束。正是由于監管人員配置結構的不合理以及技術手段的嚴重匱乏，致使現階段很難在農村地區落實新《食品安全法》提出的全程監管以及全覆蓋。

（二）對不同經營主體，缺乏性對性配套制度

小作坊、小超市、小餐飲、小攤販、集市貿易以及散裝食品售賣和群體性聚餐都是農村地區食品安全監管最薄弱的環節。對于這些不同的經營主體，由于人數不同，流動性不同，生產方式和售賣方式不同而采取一刀切的辦證式管理方式是不科學的，也缺乏相應的針對性，無法體現新法提出的預防性監管原則。同時，由于農村地區基礎設施、農民的交易習慣限制，農村食品市場的現實狀況不可能在短期內徹底改變，這些小的經營主體在很長一段時間內依然會是農村食品市場主要的銷售主體。那么針對這些不同主體應采取有針對性的分類監管，對正規的要進行規范，對零散的要實施集中，對集貿市場要實施登記，對于流動的要形成新舉措進行監管，這樣才能形成對農村食品市場不同經營主體的有效監管。

（三）社會力量監管基本缺失

社會共治原則是本次新法的重大舉措，是希望在食品安全治理過程中調動社會各方力量，包括政府監管部門、相關職能部門、有關生產經營單位、社會組織乃至社會成員個人，共同關心、支持、參與食品安全工作，推動完善社會管理手段，形成食品安全社會共管共治的格局[5]。從我國現有的社會監管的主體來看，主要包括監管職能部門、行業協會、新聞媒體以及社會大眾廣泛參與監管，但在我國廣大農村地區社會監管的職能長期處于缺失狀態。首先，行業協會監管缺失。行業協會主要是針對本行業內部企業實行自律性管理的社會性自治組織，其主要針對的是本行業內的正規企業和會員單位?，F階段，我國食品企業的行業協會尚沒有形成全覆蓋，很多省市還沒有專門的食品行業協會。同時，農村地區食品經營主體大都是無證的小作坊、小工廠，食品行業協會也很難發揮其作用。其次，缺乏媒體監管。近年來，媒體監管在城市改善食品安全環境中起到了重大的作用，往往一些重大食品安全事件都是由新聞媒體首先予以披露的。但在農村，新聞媒體往往因路途遙遠，提供線索的人員不多以及社會關注度不高等問題，常常忽視對農村市場的關注，農村地區因此也成為了媒體監督的盲區。再次，農村居民的自我監管不足。長期以來法律意識淡薄、訴訟成本高、舉報途徑匱乏以及獎勵機制不健全一直是限制廣大農村居民主動舉報食品安全不法行為的重要原因，這也使得在廣大農村居民中形成了怕麻煩、怕花錢、怕耽誤事不愿舉報，不愿多管閑事的氛圍。同時，現有的激勵機制也缺乏有效鼓勵農村居民進行投訴和舉報的措施。

二、農村地區食品安全現狀的成因分析

“三農”問題一直是黨和國家高度關注的問題，經過近40年的改革開放，我國農村地區得到了巨大的發展，農村居民的經濟和生活得到了明顯改善，但與經濟和社會領域的發展進程相比，農村居民的生活水平和經濟增長速度依然要大大落后于城市的發展速度[6]。在食品市場領域，我國農村人口眾多，農村食品市場巨大，但卻因長期存在的城鄉分離以及受制于農村居民生活方式、交易習慣和生活環境等問題，致使農村食品市場長期存在市場規范不健全，食品安全事件頻發以及《食品安全法》在農村地區落實效果不佳的現狀?，F階段，造成這種現狀的主要原因有：

（一）食品生產、加工環節條件簡陋、質量差

作坊式生產、自產自銷一直是我國廣大農村地區食品生產和加工的代表，其形式主要包括小作坊、家庭作坊以及一些制售一體、制售分離或分離不清的初級農產品加工作坊[7]。按照2009年國家質量監督檢疫總局和標準化管理委員會發布的《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》的相關規定，小作坊是指：“從事食品生產，有固定生產場所，從業人員較少，生產加工規模小，無預包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產加工（不含現做現賣）的單位和個人?！边@種作坊式的生產模式，在改革開放前20年，一直是農民就業增收、豐富農村食品市場以及農村食品來源的主要途徑，同時它也是我國長期小農經濟的一個縮影。但隨著經濟的增長，我國已從生存型社會進入到了發展型社會，已經從吃得飽不飽進入到吃的健康不健康的階段，農村食品小作坊已無法滿足現今農村經濟社會的發展需求。特別是近些年來，農村小作坊集中表現出從業人員素質較低，衛生條件臟亂差，生熟區難以區分，缺乏必要的消毒設施，沒有明確的操作規范以及存在違規使用添加劑的現象，這些問題已經嚴重危及到農村消費者的食品安全。同時，近年來農村地區的小食品工廠也呈現增長勢頭，這些小工廠絕大多數是以假冒仿冒為主，極大地擾亂了食品市場，對食品安全缺乏必要的保障。

（二）食品流通環節三無產品多，證照不齊

長期以來，對農村食品市場流通環節的監管一直是一個難題，在農村食品市場中經營主體數量巨大，規模較小，分布較廣，這也致使對農村食品流通環節的監管出現了一定的混亂。首先，農村食品市場大量存在制售假貨、“五無”食品五無食品指：“無生產廠家、無生產日期、無保質期、無食品生產許可、無食品標簽?！币约白冑|過期食品較多的狀況。由于農村居民長期受生活習慣和消費能力的局限，價格因素一直是農村居民選購食品的主要考慮因素，這在一定程度上造成農村市場假冒偽劣泛濫，山寨食品“上山下鄉”。再加之農村居民辨別能力不強，小商戶進貨途徑不規范，這也為假貨生產經營者提供了進入農村市場的條件和渠道。其次，缺乏必要的進貨檢查，長期存在索證索票和進貨臺賬不全現象。經營者是保障食品安全權的第一道關卡，但農村經營者常常存在進貨把關不嚴，只注重價格，不注重質量，缺乏完備的進貨檢查制度，其貨品存放、儲藏更是存在極大的隨意性。同時，這些食品經營者由于生產規模較小，往往都是作坊和家庭式經營，再加上自身文化程度不高又怕麻煩，很少有經營戶做到票證齊全、臺賬規范。再次，散裝食品規模巨大，市場混亂。散裝食品一直是農村食品市場消費的重要產品，在不同區域的農村，其銷售的散裝食品又帶有明顯的地域特色，深受廣大農村居民的青睞。但在實際制作過程中，散裝食品大量存在生產加工工藝簡單，違規使用添加劑，操作人員流動性強，無法保障其健康狀況以及衛生條件根本無法達標的問題。

（三）食品消費環節渠道單一、食品安全意識差

在市場經濟條件下，企業的逐利性成為經營者追求的主要目標，由于我國農村地區在食品領域的基礎設施、產供銷體系以及交通條件上都大大地落后于城市，甚至在很多領域還存在著空白，這直接導致大型商店和正規銷售門店很少在縣級以下地區設立。這些問題已成為制約農村食品市場走向規?；驼幓闹匾蛩?。首先，從農村銷售主體看，小作坊、小攤點、小商店、小超市和集市貿易是農村食品的經營主體。由于長期缺乏必要的基礎設施，一般在縣級以下地區很難見到正規的大型超市，再加上農村居民粗放的選購方式、先嘗后買的交易習慣也往往造成大型超市不愿進入農村市場。其次，銷售渠道單一，可選擇的途徑不多。商務部日前公布的數據顯示，2015年1-9月，我國電子商務網絡零售交易額接近2.6萬億元，其中農村網購規模約為1 830億元，但其中主要消費品多為大件家用電器并主要集中在縣級以上地區[8]。據相關數據統計，剛剛過去的雙十一，進行購物的大多是城市居民，這主要是因為我國大部分村鎮還沒有快遞集散中心，這就決定了今后在很長一段時間內，小經營者、集市貿易依舊是農村食品消費的主要渠道，生存型消費依舊是農村消費的主要內容。再次，農村居民自我保護意識差，鑒別能力不強，維權意識不足。近10年我國食品工業迅猛發展，大量的造成食品危害的因素已不簡單是依靠農村消費者能夠用肉眼發現的。同時，廣大農村居民由于存在嚴重的信息不對稱，導致農村居民自身鑒別能力明顯不足，當出現食品安全問題后也往往意識不到自己已經受到侵害，自身的維權訴求也明顯沒有城市居民強烈，這在一定程度上也加劇了假貨泛濫和食品事件頻繁的狀況。

三、完善食品安全監管配套制度的法律對策

（一）組建層次分明、布局合理的農村食品安全監管隊伍

農村食品市場區域大，經營者分散，流動性強，執法力量嚴重不足，已成為農村食品監管的縮影。2015年11月，國務院食品安全辦等五部門下發了《關于進一步加強農村食品安全治理工作的意見（食安辦〔2015〕18號）》以加強對農村領域的食品安全監管。農村食品安全監管是我國食品安全監管的重要組成部分，因其涉及人口多，范圍廣，未來很長一段時間都將是食品安全監管工作的重點和難點。長期以來，由于歷史和現實的原因造成農村地區食品安全監管形勢復雜，監管難度大，監管設施老舊以及監管人員嚴重不足的狀況。為了破解這一難題，我們認為應從以下幾方面解決：首先，將食品安全監管產生的經費納入同級財政統籌撥付。食品安全是關系百姓生命健康和生產生活的頭等大事，同級政府作為地方行政機關應統一規劃，充分協調城市和農村地區發展，實現城鄉基礎設施一體化以及城鄉食品安全監管設備一體化。同級財政應設專項經費支持農村食品監管技術設備更新，增補監管人員編制以及專項打擊各種違反《食品安全法》的不法行為，真正做到從財政上給予農村食品安全監管配合和支持。其次，組建自治性食品安全監管隊伍。新《食品安全法》已明確提出，可以在鄉鎮設置食品安全監管派出機構。但我們認為，該機構應定位為指導性機構、協調性機構，為縣鄉村常設的食品安全監管隊伍做好技術上的支持。未來應成立“縣—鄉—村”三位一體的農村食品安全監管體系，同時在不過度增加地方財政負擔和人員編制的基礎上，在縣和鄉設置由食藥監局直接管理的稽查大隊，該大隊對縣鄉食品經營者進行巡查，而在村級則成立食品安全自治委員會負責本村的食品安全巡查。村級食品安全自治委員會由本村村委會成員或村民代表組成，這些成員熟悉本村村情，有利于方便管理本村的經營者，特別是可以強化對流動商販的監督和檢查。再次，加強聯動機制。新《食品安全法》確立了統一監管的新食品安全監管體系，但它并不意味著農業、工商、質檢等相關部門退出食品市場的監管。在廣大農村地區，更需要各部門在自己的權限和管轄范圍內對違法行為進行打擊，并且應該更多地進行有針性的專項整頓和打擊，各部門要形成有效聯動機制，相互協調形成合力，這樣才能在分散的經營戶中形成有效的監管。

（二）構建具有農村特色的食品安全監管配套制度

2009年后，國家不斷通過加大懲罰力度來治理食品安全事件頻發的狀況，經過多年的重點防治城市的食品安全狀況已得到明顯改善，但在廣大農村地區卻表現出了相反的狀況。這主要是由于農村食品經營者與城市相比規模較小、非常分散且流動性較強，這對監管本身帶來了巨大的困難。同時，兩版《食品安全法》都將主要精力集中在制度的創建和完善上，沒有給予農村食品市場更多的關注，也沒有專門為農村食品市場監管設計有針對性的配套制度，這在一定程度上也削弱了《食品安全法》在農村地區的執行力。下一步，應根據農村不同的食品經營主體和重點食品安全隱患設置專門的配套制度。首先，建立集市貿易和大型聚餐備案制度。集市貿易一直是我國廣大農村地區居民進行商品交換的初級貿易市場，它長期以來是農村居民生產生活的重要組成部分，有的大型村鎮每周都會有集市，集市開集時周圍村鎮的居民都會來進行商品買賣。但這種存在了上百年的貿易形勢，在現代市場經濟下卻集中成為“五無”產品集散地、假冒偽劣聚集區，特別是在食品安全領域大量充斥著不合格食品和違規使用添加劑的現象。因此，應對集市貿易進行管理和規范，要在法律的范圍內實施監管。我們認為對集市貿易應推行備案制，一是在工商局備案，二是在食藥監局備案。備案的意義在于，每當開集時工商部門可以來檢查產品標示，食藥監部門可以通過快速檢測或檢測車對相關食品進行抽樣檢查，迅速做出判斷，更好地保障集市貿易的合法、安全。同時，對農村大型聚餐也應采取備案制，主要備案的機關為食藥監部門。大型聚餐是農村地區的習俗，無論婚喪嫁娶還是家有喜事都要舉行少則1日多則1周的聚餐活動，這種大型聚餐往往涉及人員眾多。食藥監部門進行備案后，應對超過一定人數規定的聚餐予以抽檢，以預防群體性中毒事件發生。其次，建立流動商販登記制度。流動商販走街串巷式的叫賣是我國農村地區，特別是西部農村地區販售雜貨或小食品的一種主要形式，由于上門叫賣的商品大都是農村居民比較受歡迎的小物品，價格一般比較低廉，至今深受消費者喜愛。但在食品領域，這種流動式商販絕大多數沒有經營許可證，沒有個人衛生許可證，無法提供產品的來源，更加無法保障原材料的無毒無害。現階段，不可能一刀切地禁止農村流動商販這種形式，但首先應該對這些流動性的商販進行登記。登記的內容主要包括：個人基本信息、經營范圍、健康狀況以及產品原材料進貨途徑。我們可以通過數字化進行管理，將這些信息進行登記錄入后既方便監管者日常管理、抽查和檢驗，普通消費者也可以通過讀取流動商販的數字信息進行識別。再次，規范小餐館、小作坊審批制度。小作坊、小餐館一直是農村食品市場的主要經營者，不能因為其規模小就忽視對其監管，放寬監管標準。這些食品經營主體要嚴格落實《食品安全法》相關規定，嚴格規范其經營和生產過程，使其真正做到符合法律所規定的生產要求。

（三）實現技術監管和信息化管理

自改革開放后，特別是近十年，我國食品工業迅猛發展，如今的食品安全問題已不簡單的是“三無”食品問題，對食品安全的監管已不能簡單地停留在依靠監管人員根據手摸、眼觀和品嘗來進行判斷。未來，食品安全技術監管應成為食品安全監管的重要組成部分，成為保障食品安全的重要手段，技術監管是落實新《食品安全法》事前監管原則的核心手段[9]。一直以來，我國農村與城市之間，農村與農村之間在基礎設施和食品監管技術配置上因地域不同而存在著很大的差異性。一些農村地區，特別是絕大多數西部農村地區，還不具備快速檢測能力，還沒有配置流動檢測車輛，食品檢測體系還尚未形成，這就在一定程度上限制了監管的效果。下一步應把技術監管納入到食品安全監管體系中來，充分發揮技術監管的優勢，更好地保護廣大人民群眾的利益。特別是在農村地區，技術監管能夠有效地監管集市貿易、流動商販和大型聚餐中的不安全因素并能快速作出反應。首先，建立食品安全技術監管檢測體系。該體系應依托省市級農產品食品檢驗檢測研究中心，在各縣市區成立相應的農產品食品檢驗檢測中心，在大型的集貿市場所在的鎮設立小型的農產品食品檢驗室。這樣的設置可以使技術監管成為一個體系，在體系內可以實現信息共享、技術指導和安全預警，促使監管更具有科學性，對存在的食品安全風險可以做出更準確和及時的預警。其次，要逐步實現農村食品經營者信息化管理?，F今，全國許多大型城市已在廣泛試點網格化管理和信息化監管，這種信息化監管在農村食品安全領域的應用更為重要。由于農村食品安全經營主體過于分散，規模較小，流動性較大，那么采取信息化管理較之傳統的登記辦證模式更加快捷便利，也方便消費者查詢經營者的相關信息和資質。食藥監部門應采取核準制，為登記申請的經營者發放技術性條碼，該條碼記錄經營者生產銷售食品的范圍、進貨信息以及個人信用等相關資料，這樣有利于對流動性經營者進行監管和檢驗，也有利于實現追溯機制。

（四）充分發揮社會共治的作用

食品安全社會共治的形成包括兩個方面：一方面由單一主體變為多元主體，即改變政府單一食品安全監管者的狀況，吸引更廣泛的社會力量，如非政府組織、消費者、公眾、企業等共同參與到食品安全治理中，形成強大的治理合力；另一方面由監管方式變為治理方式，改變自上而下、被動的監管方式，構建自下而上的、主動的、多元主體合作共贏的協同運作機制[8]。我國農村地區比城市更加需要在食品安全領域形成社會共治，以解決在農村食品安全監管中監管力量明顯不足、經營主體缺乏責任意識以及新聞媒體關注度不夠的問題。首先，在規范經營主體資格后，通過加大處罰力度，明確經營者的主體責任?，F階段，農村地區的經營者主要表現為小作坊、小餐館、小食品工廠和小超市等，在我們對其主體資格進行規范后，應不斷加大懲處力度打擊假冒偽劣、“五無”產品和違規使用添加劑等違法行為，要使這些經營者變被動接受監督為主動參與，要使經營者對自己的行為進行自律，使經營者之間形成相互監督的機制，要嚴格落實新《食品安全法》將經營者設立為第一責任人的基本原則。其次，組建規范的食品行業協會，提供更多的下延式服務。食品行業協會應是食品行業的自律性監管機構，食品行業協會應形成合理的服務體系，更多地為農村正規食品企業提供信息服務和技術上的幫助，使其成為更加符合市場經濟要求的現代食品企業，使其自覺按照《食品安全法》的規定約束自己。再次，媒體監管應給予農村食品安全更多的關注。隨著農村經濟的不斷發展，農村媒體建設和網絡建設都已經達到一個很高的標準，廣大農村居民也更加渴望通過新聞媒體來了解世界和身邊發生的事，新聞媒體應起到重要的傳播和宣傳作用。在食品安全領域，新聞媒體有責任也有義務為保障農村居民身體健康和生命安全發揮媒體的責任。第四，拓寬檢舉揭發的途徑，完善激勵機制。1993年《產品質量法》頒布的時候，掀起了全國打擊假冒偽劣產品的浪潮，全國出現了許多職業打假人，這為日后產品質量的改善起到了很大的作用。但反觀2009年《食品安全法》誕生后，即便是設立了10倍賠償的激勵機制也并沒有掀起揭發不安全食品的浪潮。這主要是因為現有檢舉揭發的渠道過少，激勵機制明顯不足，下一步相關部門應設置專項舉報渠道和專門獎金，大力鼓勵農村居民進行舉報和投訴，使廣大農村居民主動參與到食品安全社會共治中來，更好地維護自身的權益。

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[8]央廣網.“雙十一”城市網購狂歡 ，農村網購快遞送不到[EB/OL].[20151110].http：//news.cntv.cn/2015/11/10/ARTI1447122771712241.shtml.

[9]倪楠.對RFID在食品安全法可追溯機制中應用的研究[J].陜西教育，2013（3）：6364.

Abstract：Since the Food Safety Law was enacted in 2009， incidents related to food safety occurred frequently in rural areas. The effect of the implementation of the Law in rural areas is far less than the city. In addition to the longstanding urbanrural dual structure and rural residents’ living habits， a more important reason is the lack of specific measures of the Law， resulting in lack of supervision in rural areas. Therefore， it is suggested that further efforts should be make to establish supporting system for food safety supervision in rural areas， strengthen technical supervision and information management， and give full play to social cohabitation and so on.

Key words：technical supervision； matching system； filing system； rural food market