對放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的若干思考

郭玲霞

摘 要：建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的討論已爭論多年，十八屆三中全會的決定中更是對放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做了明確規(guī)定。筆者首先對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀做了一個重新梳理和歸納，然后對改革可能會帶來的正反效應(yīng)做了分析，并提出了應(yīng)該統(tǒng)籌的五個配套改革和三個注意事項。本文的研究對于理清該項政策的來龍去脈和認(rèn)清當(dāng)前形勢并做出下一步的應(yīng)對措施具有重要參考價值和決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；市場；改革

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.022

Some Thoughts on the Rural Collective Construction Land's Circulation

GUO Lingxia1，2

（1.Land and Tourism School， Luoyang Normal University， Luoyang， Henan 471022， China； 2.Collaborative Innovation Center on Smart Tourism of Henan Province in Central Plains Economic Region， Luoyang， Henan 471022， China）

Abstract： The discussion on the construction a unified construction land market has been debated for many years， the decision of Eighth session of the Third Plenary Session of 18 has made specific provisions about releasing rural collective construction land. Based on this background， this paper made a re-combing and induction on the status of rural collective construction land's flow， then analyzed the positive and negative effects of the reform may bring to， and then proposed five reform and three considerations should be co-coordinated. This study has an important reference value for clarifying the context of the policy and clearly understanding the current situation and making the next response.

Key words： unity of urban and rural areas； circulation of collective construction land； market； reform

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，土地產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民集體所有。現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但這已經(jīng)與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢不相適應(yīng)。因此，十八屆三中全會決定放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。筆者基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場放開做出若干思考。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 主觀上，現(xiàn)行的法律法規(guī)阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)用地關(guān)系糧食安全。國家通過法律法規(guī)約束人們的用地行為，實施土地用途管制，在一定程度上起到保護(hù)農(nóng)地的作用。如今，城市土地已高度集約，但農(nóng)村土地卻大量閑置、粗放利用。由于國家相關(guān)法律法規(guī)的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場還未完全放開，更談不上與城市國有土地合為一個同地同價同權(quán)的市場。

1.2 客觀上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展對建設(shè)用地需求旺盛，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形交易活躍

國家禁止農(nóng)轉(zhuǎn)非，禁止農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這跟過去農(nóng)民生活水平低、對生活質(zhì)量要求不高是相匹配的。當(dāng)今，大批農(nóng)民進(jìn)城打工甚至落戶，很多人有轉(zhuǎn)出宅基地的意愿，一來使閑置宅基地資產(chǎn)化，二來可有進(jìn)城買房的資金。國家不允許流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民有流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈動力，因此產(chǎn)生很多隱形流轉(zhuǎn)行為。尤其在城郊，這種現(xiàn)象很普遍。法不責(zé)眾，“違法”不違理的行為似乎沒法懲治。在此境況下，隱形交易市場異常活躍。

1.3 思考：法律需要修訂還是農(nóng)民違法

法律是為維護(hù)統(tǒng)治階級的利益，同時也維護(hù)公眾利益。當(dāng)法律規(guī)定和利益群體中的多數(shù)人的利益相悖時，就要思考法律本身是否合理。這時，政府需要做的不是去禁止這些違法行為，而該反思是否現(xiàn)行法律不合時宜了。因此，針對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，不是農(nóng)民違法了而是法律需要調(diào)整和修訂了。

2 爭論多年，改革終顯力度和決心

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，事關(guān)國家糧食安全、涉及國家利益、轉(zhuǎn)型的摩擦成本等。真正要實施改革，必須經(jīng)過充分論證和精心準(zhǔn)備。我國最早從1990年允許國有土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，國有土地流轉(zhuǎn)市場為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。但也應(yīng)看到，由于工業(yè)化、城市化推進(jìn)，大量農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市，造成城市土地資源緊缺，存量用地接近極限。如何開辟新的土地資源解決城市用地之需成了重要任務(wù)。

同時，農(nóng)村有大量閑置、低效利用的土地，如何盤活？特別是城郊，土地有市場，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時有發(fā)生。而法律不允許，故產(chǎn)生矛盾：農(nóng)民有地不生財，國家有地不能用。基于此，十七屆三中全會做了重要決定，對農(nóng)村集體建設(shè)用地做了新規(guī)定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場合法流轉(zhuǎn)，以土地權(quán)益分享工業(yè)化和城市化成果提供通道。隨后，十八屆三中全會也明確提出要完善主要由市場決定價格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。改革的決心增強(qiáng)了大家對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的期望。

3 改革后，可能帶來的各種效應(yīng)

帕累托最優(yōu)是一部分人利益不變壞，其他人利益都變好。但是現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。提前思考可能出現(xiàn)的種種問題，將來才能沉著應(yīng)對。結(jié)合有關(guān)學(xué)者觀點，筆者認(rèn)為放開農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，可能會出現(xiàn)以下效應(yīng)。

3.1 正面效應(yīng)

3.1.1 農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)得到保障和實現(xiàn) 放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，最大的受益者是持有農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民，不再被政府強(qiáng)制或半強(qiáng)制的低價征地，也不會出現(xiàn)土地閑置而在城里無錢買房或投資的現(xiàn)象了。

3.1.2 土地資源的利用效率會大大提升 長期以來，農(nóng)村土地所有權(quán)不明晰，農(nóng)民無動力保護(hù)和集約土地，而其他主體又沒權(quán)利使用。農(nóng)村土地一直處于粗放和低效利用的狀態(tài)，如放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，通過市場調(diào)節(jié)土地資源配置，會大大激發(fā)農(nóng)民高效利用土地的積極性，且會大大提升土地資源的利用效率[1]。

3.1.3 有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化 長期以來的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”不利于社會公平，不利于資源優(yōu)化配置。因此在黨的第十六次全國代表大會上提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。之后，黨的十八大進(jìn)一步提出要“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。如何推進(jìn)？制度是個大舵手，良好的政策可以解決很多難題。而土地政策對經(jīng)濟(jì)社會的影響深遠(yuǎn)而又重大，農(nóng)村集體建設(shè)用地是否可以流轉(zhuǎn)的問題又是土地政策中一個關(guān)鍵問題，如果放開，將會有力地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系[2]。

3.2 負(fù)面效應(yīng)

3.2.1 政府的經(jīng)濟(jì)利益可能會受損 1993年分稅制實施以后，地方政府財政吃緊，土地出讓金成了很多地方政府創(chuàng)收的主要渠道，形成土地財政。如農(nóng)村集體建設(shè)用地市場放開，地方政府不能從土地中拿錢，或通過土地拿錢的機(jī)會越來越少。因此，會對他們的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生不利影響。

3.2.2 集體建設(shè)用地市場可能會較亂，甚至?xí)_亂國有建設(shè)用地市場 任何政策從出臺到實施進(jìn)而走上正常運(yùn)行軌道，都需要一個過程。且現(xiàn)在的很多政策之間有千絲萬縷的聯(lián)系，如果只改其一，其他的不改或改不到位，都會出現(xiàn)問題。尤其是土地政策，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場后，由于農(nóng)村人口之多，素質(zhì)之異質(zhì)性，廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展之差異性等都足以產(chǎn)生很多意想不到的事情。其中最有可能發(fā)生的就是“亂”，亂在隨意將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，亂在流轉(zhuǎn)程序，亂在流轉(zhuǎn)價格，亂在流轉(zhuǎn)規(guī)模等。故一定要提前統(tǒng)籌考慮。

3.2.3 農(nóng)民的談判能力普遍較低，在交易過程中利益可能會受侵 放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，雖然會對農(nóng)民產(chǎn)生益處，但并不意味著百分之百的農(nóng)民百分之百會獲得好處。農(nóng)民普遍文化程度低、正式談判能力較弱，當(dāng)農(nóng)民直接跟用地需求方交易時會處于不利地位。對此，需要大力提高農(nóng)民的組織化程度，強(qiáng)化對土地的所有權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民保護(hù)自身不受侵害的民主政治權(quán)利[3]，助推農(nóng)民順利開展土地流轉(zhuǎn)事宜。

4 實施中應(yīng)注意的五個配套

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，不僅對農(nóng)村土地市場產(chǎn)生影響，還對城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場產(chǎn)生影響。甚至還會影響到其他問題，因此要從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大體系中考慮[4]。具體而言，要注意以下幾個配套改革。

4.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的配套改革

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，要開展土地登記確權(quán)工作（包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等），逐步建立好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地登記信息系統(tǒng)，實現(xiàn)方便查詢、管理和服務(wù)功能[5]。推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作能更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定[6]。另外，農(nóng)村宅基地權(quán)屬有很多歷史遺留問題，一戶多宅問題還未徹底摸清及給出相應(yīng)辦法。這些問題都應(yīng)該一并處理好，在此基礎(chǔ)上做好確權(quán)發(fā)證工作[7]。

4.2 財稅制度的配套改革

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，勢必對地方政府財政收入造成很大沖擊，地方政府的事權(quán)并非因此減少，因此應(yīng)該想辦法讓地方政府的財政收入有穩(wěn)定的收入來源。當(dāng)然，此外還有房產(chǎn)稅、資源稅等都應(yīng)該做出相應(yīng)的改革。

4.3 城鄉(xiāng)金融體系的配套改革

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)放開后，意味著集體建設(shè)用地可以依法進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、作價入股、抵押等。但據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。這跟建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的目標(biāo)是相對的。因此從《擔(dān)保法》的規(guī)定到依據(jù)《擔(dān)保法》行事的金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)制度都應(yīng)該做相應(yīng)調(diào)整。

4.4 戶籍制度的配套改革

戶籍制度的改革和土地制度的改革是相互制約又相互促進(jìn)的，如果放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，而戶籍制度沒有改革，那只會限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和實質(zhì)性進(jìn)展，反之亦然。因此，改革要多頭并進(jìn)，而戶籍制度的改革，國家已經(jīng)給了明確方向，就是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

4.5 農(nóng)村公共服務(wù)體系的配套改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是城鄉(xiāng)面上要縮小差距，重要的是里子工程、民生工程上的均等化。拿義務(wù)教育來說，如僅放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，但教育資源不均，那對于想流入土地的人來說是一個制約因素，而這又會對想徹底離土或離鄉(xiāng)的農(nóng)民起絆腳石作用。另外，還要做好醫(yī)保、社保、低保等領(lǐng)域的綜合改革，徹底解決農(nóng)民的后顧之憂。因此，既然要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不僅是放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、還要有其他配套[8]。

此外，還應(yīng)注意：首先，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，不等于國家弱化了保護(hù)土地資源、特別是保護(hù)耕地資源的力度。即便放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，政府保護(hù)土地資源，保護(hù)耕地資源的權(quán)利和責(zé)任也會凌駕于集體和個人之上，最嚴(yán)格地耕地保護(hù)制度，土地用途管制以及土地規(guī)劃的約束力不會受任何影響[9]。其次，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，不等同于征地行為的消失。即便實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，征地行為還會存在。市場配置不能自動提供國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等公地，需要國家征收集體土地所有權(quán)或國有土地使用權(quán)取得，故市場配置仍然需土地征收制度，但征地范圍會縮小，征地補(bǔ)償會更公平、透明和合理[10]。

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