西安地鐵土地儲備問題探討

劉 玲

（西安市地下鐵道有限責任公司，陜西西安 710018）

西安地鐵土地儲備問題探討

劉 玲

（西安市地下鐵道有限責任公司，陜西西安 710018）

為解決地鐵建設所需資本金，彌補運營虧損，減輕地鐵公司還本付息壓力，各個城市都在積極探索建設資金的籌集方式。許多城市陸續成立地鐵土地儲備中心，通過對地鐵沿線土地進行收儲，獲取土地出讓收益，用于地鐵建設。文章對幾個主要城市的地鐵土地儲備模式進行了闡述，并對西安市地鐵土地儲備工作的現狀和存在的問題進行了探討，進而提出了完善西安地鐵土地儲備模式的意見建議。

地鐵；土地儲備；資金；建議

0 引言

地鐵作為中短途、大運量的客運基礎設施，具有安全環保、便捷高效等獨特的優勢，開展地鐵建設成為優化城市布局、提升居民生活質量、實施緩堵保暢、促進經濟發展的重要舉措［1］，具有顯著的社會效益［2］。截止 2015 年初，全國已有 37 個城市獲批并修建地鐵。地鐵的建設與運營所產生的社會及經濟效益已經被廣泛認可和接受，但其高建設成本及低運營回報問題一直困擾著世界各地的大中型城市。目前香港地鐵公司是世界上為數不多的能夠實現盈利的地鐵公司之一，它盈利的原因包括土地與交通一體式捆綁開發、市場化運作模式等［3-4］。為了解決地鐵建設資本金和運營虧損的問題，各個城市均在借鑒香港地鐵模式，根據各城市特點，嘗試不同的方法，最常見的是實行地鐵土地儲備和地鐵上蓋物業開發。地鐵土地儲備是通過對地鐵沿線土地進行收儲，獲取土地出讓收益，并將土地收益反哺地鐵建設及運營。本文僅討論地鐵土地儲備作為土地一級開發，收取出讓金用于解決地鐵建設資金的問題。

1 國內地鐵土地儲備現狀

為解決地鐵建設和運營資金問題，使地鐵建設能夠持續健康發展，國內各主要城市都在積極探索適合自己的地鐵土地儲備模式。通過調研和了解，現列舉幾個在地鐵土地儲備方面已取得明顯成效且模式有所區別的城市加以分析。

1.1 杭州地鐵

杭州市是最早推行土地儲備、公開出讓的城市。由于杭州市區土地開發較早，且大部分已被收儲，因此市政府并未單獨為地鐵劃定儲備地。目前獲得的土地都是在地鐵基本建設過程中通過征地拆遷獲得的地鐵站點周邊、隧道上方、車輛段的土地，由杭州市地鐵置業有限公司與大型房地產開發商合作，在招拍掛前已將上蓋物業蓋好，將此部分作為出讓條件，獲得國有土地使用權。土地出讓后的 45% 出讓收益作為做地成本返還市地鐵公司，市土地儲備中心收取該返還部分的 2% 作為管理費，余下 55% 市財政局在扣除計提后全額返還地鐵公司用于地鐵建設。

1.2 南昌地鐵

南昌市土地儲備中心下設立軌道土地儲備分中心，用于管理軌道交通相關土地收儲的資金，由市土地儲備中心負責籌集支付，設立獨立賬戶。土地出讓后，土地出讓金扣除各項基金之后由市財政全額返還至市土地儲備中心專戶，再由分中心核算、扣減各項土地收儲成本利息之后，及時全額返還南昌軌道交通集團。

在地鐵線網規劃確定之前，土地儲備分中心將宗地進行收儲，站點 500 m 范圍內的土地可優先收儲，并可適當提高容積率進行高強度開發，提高容積率后土地出讓金的增加部分在扣除各項基金后全額撥付給地鐵集團。老城區中心站點的容積率允許提高，基本建設用地以劃撥方式供地后，補交出讓金進行上蓋物業開發，該部分出讓金也返還軌道交通集團。全市每出讓 1 宗地（除工業和劃撥地外）按照每畝 10～30 萬元繳納地鐵建設資金。

1.3 南京地鐵

2005 年，南京地鐵開始進行土地儲備工作，2008 年成立了南京市土地儲備中心地鐵分中心［5］，之后更名為南京市玄武區土地儲備中心，來承擔地鐵融資儲備土地的儲備、整理和運作任務。南京地鐵的土地儲備工作主要實行政府先導、規劃控制、自行運作、收支分離的模式。地鐵儲備土地的前期整理資金由地鐵公司自行籌集，土地出讓后，市財政部門核算土地的整理成本和收益，將成本返還地鐵土地儲備機構，收益部分按照地塊確定的融資用途分線路和資金性質予以撥付。

南京市政府對地鐵土地儲備工作的支持政策主要體現在以下幾個方面：①成立了市政府層面的地鐵投融資工作領導小組，定期召開會議，協調解決地鐵籌融資及土地儲備工作上遇到的問題；②在線路建設前期就制定了分線路的資金平衡方案，其中明確了相關資金融資土地的規模和區位，保證了地鐵融資儲備土地的及時劃定，同時，明確給地鐵的儲備土地必須是經營性用地，在車站周邊的上蓋物業規劃應適當提高建設的強度，并配有一定比例的住宅；③在相關屬地區縣要占用地鐵儲備土地時，要按照市政府確定的收益標準，將資金直接支付給地鐵公司用于線路建設。

為保證南京地鐵工程建設的順利推進，南京市人民政府在財政資金投入較為有限的情況下，從南京地鐵 2 號線到后來的1號線南延線、3 號線、4 號線、10 號線、機場線均采用土地融資的方式籌集地鐵建設的資本金和建設還本付息資金，有力地保證了地鐵建設籌融資工作的順利推進，為線路建設融資貸款提供了基礎性的保障［6］。

1.4 深圳地鐵

深圳地鐵沒有專門設立土地儲備中心，政府也沒有劃定地鐵專項儲備用地。2013 年 5 月，深圳市正式頒布實施《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》，通過土地作價出資的方式將土地注入地鐵集團，以地價收入和開發收益來解決地鐵建設運營所需的資金問題。

地鐵集團將土地整理，由市國土基金土地整備專項經費中列支，如遇特殊情況，經市政府批準后，可由地鐵集團墊支，之后再由市財政資金回補。

1.5 不同地鐵儲備模式的比較

綜上所述，杭州、深圳城市發展較早，未設立專門的地鐵土地儲備機構來籌集地鐵建設資金，而是根據自身城市發展形成了自己的地鐵建設籌資模式：杭州地鐵通過基本建設征地拆遷獲得土地，收取收益返還地鐵集團，用于地鐵建設；深圳地鐵則通過作價出資，地鐵集團整理土地，以地價收入和開發收益解決資金問題。這類模式，在已建成的比較發達的區域適用。

南昌、南京地鐵均成立了地鐵土地儲備中心，作為市土地儲備中心的分中心進行運作，擁有自己的儲備用地范圍。土地出讓后，成本返還地鐵土地儲備中心，收益返還地鐵公司，這樣可以保證土地儲備資金的有效流轉，避免資金鏈斷開，使土地儲備工作進入良性循環。這類籌資模式，對于正在開發的城市和區域適用。

2 西安地鐵土地儲備

西安地鐵建設籌集資金的模式多樣。對于成熟片區，可借鑒杭州、深圳地鐵，通過征地拆遷獲得土地進而獲取收益，或通過作價出資等方式籌資；而對于新開發的區域，可參考南昌、南京地鐵，由政府主導成立地鐵土地儲備中心，對地鐵沿線土地進行有效規劃和管控，通過收儲資金的良性循環來籌集資金。

2.1 西安地鐵土地儲備的歷史沿革

西安市地鐵建設土地儲備開發中心（以下簡稱“儲備中心”）于 2009 年 12 月成立，負責地鐵沿線儲備用地的征地補償、拆遷安置和配套開發，其收益用于解決地鐵項目資本金和運營虧損。此后，市政府確定了地鐵 1～6號線沿線地鐵儲備用地約 2.4 萬畝，包括各開發區的 1.6萬畝和行政區的 0.8 萬畝。后因開發區擴區導致地鐵儲備用地被嚴重擠占，再加上線網規劃調整及線路增加，市政府補增了地鐵專項儲備用地，目前的地鐵專項儲備用地約為 2.75 萬畝。對于各區縣無法完成的儲備用地范圍內的地塊，可根據實際情況進行“等質量等區位等價值”調換。為了支持地鐵建設，解決資金籌集問題，從2012 年 7 月開始，西安市財政局將部分區域土地出讓收入的 10% 劃歸專項資金。

2014 年，為順利進入國土資源部儲備機構名錄，解決儲備用地融資貸款問題，地鐵建設土地儲備開發中心與市國土資源局積極協調，成立了西安市國土資源局地鐵分局。

2.2 西安地鐵土地儲備工作現存問題及建議

經過 2010～2015 年的實踐運行，西安地鐵土地儲備借鑒其他城市地鐵儲備的先進經驗，在土地儲備方面取得了一定的成效，有效緩解了地鐵建設籌資困難，在基本建設土地手續完善上，發揮了很大作用，避免了違法用地問題的產生。但在實際攻堅克難的探索中，仍然存在一些制度和體制的問題。

2.2.1 各區縣主導作用不足

各區縣政府并未完全參與地鐵儲備用地范圍的劃定，使得收儲工作的開展難度很大。市政府在明確市規劃局、市國土資源局和地鐵公司聯合劃定的儲備用地后，各區縣缺乏實質性參與，支持力度不夠。

建議強化各區的主導地位，由分管土地管理的副區長牽頭，區級土地管理部門和征地拆遷等各部門多方配合，形成與地鐵辦的聯合推進工作機制，并將收儲工作納入到各區年度市級目標考核任務中予以督辦落實。同時，建議地鐵儲備參照《市地鐵沿線交通組織及土地綜合利用規劃（4號、5號、6號線及臨潼市域線）》確定用地范圍，明確地鐵車站周邊 200 m 范圍內為核心區，500 m 內為控制區，1 000 m 內為影響區；或者會同區縣各級政府及其相關部門共同選取地鐵沿線儲備用地地塊，做到上下級政府和職能部門均知情，政令才會暢通。為了提高各區對地鐵土地儲備的支持力度和工作積極性，可適當提高各區收益分配比例，或增加實物返還等更加靈活的收益分配方式。

2.2.2 地鐵儲備用地易被占用

地鐵專項儲備用地經常在儲備中心不知情的情況下被其他項目占用。市政府多次強調地鐵儲備用地由儲備中心管理，市規劃局及其分縣局、市國土資源局及其分縣局應停止規劃手續和土地手續的辦理，可實際上，地鐵儲備用地依然不停地被占用，并未能真正的實現管控。

建議由西安市規劃局在儲備中心加掛“市地鐵專項儲備用地規劃管理辦公室”的牌子，業務歸市規劃局領導，與中心合署辦公，從源頭上對地鐵專項儲備用地依法進行管控。

2.2.3 土地收儲資金不足

土地儲備過程既是土地的流轉過程，也是資金的循環利用過程。在實際工作中，沒有巨額資金加以支撐和驅動，土地儲備工作難以有效運作［7］。地鐵儲備用地出讓后返還到儲備中心賬戶的資金遠遠不夠征地成本費用，使得資金無法正常流轉。市財政返還地鐵儲備用地土地出讓金收益的 96% 進入地鐵公司建設專項資金賬戶，剩余的 4% 進入儲備中心賬戶，這使得儲備中心根本沒有充足資金進行土地收儲，只能通過協調借用地鐵公司的資金實現資金流轉，但最終這部分借款仍需歸還，資金問題并未得到實質解決。

建議市財政局明確返還的資金應流轉回儲備中心作為收儲資金（將征地成本包含在內），使得土地收儲具有啟動資金和一定的流轉資金，保障土地收儲工作的良性循環。

2.2.4 國土資源局地鐵分局難以發揮作用

市國土資源局地鐵分局的成立并未發揮真正應有的作用。因政府并未明確地鐵真正管轄范圍，使得國土資源分局無法真正開展工作，實施土地管理的權利和義務。管轄范圍需要市政府聯合各區縣政府共同商議確定，將該范圍內土地管理的某些權限交由地鐵分局管理，如土地報批，土地供應，土地登記和執法監察等等。

2.2.5 缺乏有效的資金籌措渠道

儲備中心雖已完成一定數量的土地收儲，卻并未成功利用已收儲但尚未出讓的土地進行融資貸款，隨著土地儲備業務的開展，資金壓力也越來越大。因此，構筑地鐵土地儲備的資金籌措與供應平臺勢在必行。

首先，應推動儲備中心盡早進入國土資源部土地儲備機構名錄，為儲備中心獲取國開行等土儲類低息貸款提供有力保障。其次，適時建立起與大型房地產企業的合作，建立優質地產開發企業資源庫，增強拿地成本測算能力，降低后期供應招商壓力，采取靈活模式盤活土地資產，降低啟動資金籌措壓力。

3 結論

隨著西安地鐵4～6號線和臨潼線的相繼開工，地鐵建設資本金籌集、運營補虧和1～3號線還本付息壓力巨增。由于儲備土地運作存在周期長、環節多、見效慢的特點，相對于地鐵建設龐大的資金需求，資金的回籠與工程建設周期存在不匹配的問題。因此，西安地鐵的土地儲備運作也在不斷尋求新的模式和方法，以更好地滿足地鐵建設的需求。

只有實行市、區政府主導，地鐵土地儲備中心、市國土資源局地鐵分局與地鐵沿線各區形成聯合工作機制，有力控制規劃及管轄范圍，實現地鐵沿線土地儲備與基本建設征地拆遷統一征收、同步實施，發揮地鐵分局土地管理作用，明確地鐵與各區收益分配比例，提高各區政府收儲積極性，同時保證收儲資金良性循環利用，發揮市場調控功能，才能真正加快土地收儲進度，加速用地手續辦理，取得更大的土地出讓收益，使地鐵基本建設用地手續更合理、合法。

［1］ 廖德金.淺談城市軌道交通投融資模式［J］.鐵道勘測與設計，2012（2）：77-81.

［2］ 王志勇.關于城市軌道交通發展與土地綜合開發利用的研究［J］.理論探討，2011（3）：215，217.

［3］ 王彬.南昌借鑒香港地鐵經驗建設城市軌道交通初探［D］.江西南昌：南昌大學，2011.

［4］ 王琳琳.我國城市軌道交通投融資模式研究［D］.北京：北京交通大學，2007.

［5］ 蔡成鳳，施紅琴.城市專項土地儲備的規劃保障——以南京市地鐵專項土地儲備為例［J］.中國土地，2010（5）：49-50.

［6］ 張璟.南京地鐵建設多元化籌融資模式研究［D］.江蘇南京：南京理工大學，2011.

［7］ 楊志榮，張晟偉.城市土地儲備模式的比較與創新［J］.中國集體經濟，2008（3）：14-15.

責任編輯 李媛芳

Discussion on Xi'an Metro Land Reserve

Liu Ling

To solve the problem of metro construction funding difficulties， to make up the operating loss and reduce the pressure of debt and due loan interest， all cities in China actively explore new ways to raise the fi nancing fund to meet metro construction needs.Some cities set up metro land reserve centers.Land leasing revenue through the purchasing land along the metro lines is gained for metro construction use.The paper briefl y describes the metro land reserve mode in several major cities，and further explores the recommendations of Xi'an metro land reserve mode.

metro， land reserve， fund， proposal

F530.31

劉玲（1985—），女，中級經濟師

2016-03-28