污染礦區利益相關者共同治理原則內容和實現路徑：以西南地區“錳三角”為例

陳友蓮

湖南女子學院圖書館

污染礦區利益相關者共同治理原則內容和實現路徑：以西南地區“錳三角”為例

陳友蓮

湖南女子學院圖書館

曾經環境極度惡化的西南地區“錳三角”經過政府部門、錳礦企業、當地居民等利益相關者共同治理取得了顯著成效。在總結“錳三角”利益相關者共同治理經驗的同時，深入剖析“錳三角”利益相關者共同治理思路，試圖構建污染礦區利益相關者共同治理內容、原則和實現途徑，為“錳三角”等污染礦區利益相關者共同治理提供參考。

利益相關者共同治理污染礦區錳三角

一、引言

“錳三角”指的是西南地區湘黔渝三省市交界的花垣縣、松桃苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣，該地區錳礦資源豐富，是目前我國乃至世界上最大、最密集的錳礦石和電解錳生產基地，素有我國錳礦“金三角”和“世界錳都”之稱。“錳三角”自20世紀80年代生產以來，錳礦資源過度過濫開發，廠礦肆意違法排污，生態環境嚴重惡化，觸目驚心，當地清水河成了“黑水河”，兄弟河變成了“黑龍江”。當地居民喝“黑水”、吃“黑飯”，當地政府財政成為“黑色GDP”。群眾身心健康受到嚴重危害，罕見疾病蔓延，群眾上訪、圍堵政府、沖擊企業、械斗群體、村干部集體辭職等事件頻繁發生。“錳三角”污染問題引起了黨和政府的高度關注和重視，胡錦濤總書記分別與2005年8月6日和8月26日、2007年1月9日、2009年1月23日四次對“錳三角”污染問題做出重要批示，要求環保部協調湘黔渝三省市共同治理。李克強副總理也于2009 年1月24日、4月8日分別作出批示，要求推動區域環境整治。“錳三角”環境污染經過上級和當地政府部門、錳礦企業和當地居民等共同治理，治理成效顯著，“錳三角”成為“秀三角”，昔日污染嚴重的“錳都”，重塑了苗鄉山清水秀的面貌。本文主要從西南地區“錳三角”環境污染利益相關者共同治理原理、內容和實施路徑展開分析。

二、污染礦區利益相關者共同治理設計原則

污染礦區利益相關者共同治理表明在污染治理過程中要重視政府部門（含上級政府、當地政府）、錳礦企業、當地居民等利益相關者的權益的同時，關注所有利益相關者實際參與，通過一定的制度安排保障每個利益相關者共同體參與治理，同時又依靠相互監督機制制衡各利益相關者行為，并通過適當的激勵和約束機制來穩定他們之間的合作，保障環境良性發展。在設計污染礦區利益相關者共同治理機制時，遵循以下原則：

1.平等參與治理的權利原則

保障污染礦區各利益相關者都享有平等參與環境污染治理的權利，采取最適當的方式實現利益相關者各自利益要求。平等參與治理的權利并不代表他們在參與治理時享有同樣的利益。各利益相關者根據利益相關者自身特征及其與環境污染關系的密切程度來確定各自在共同治理中的地位與重要性，從而決定了各自利益的實現需采用不同的治理手段來保障。

2.共同治理有效的原則

污染礦區利益相關者共同治理強調所有利益相關者的共同參與，在污染共同治理中，各方參與治理的手段存在差異。我們要控制參與治理的利益相關者的種類和數量，在保證提高治理效果的前提下控制治理成本，保障污染礦區共同治理的可操作性和有效性。

3.利益均衡的原則

由于污染礦區各利益相關者間可能存在利益沖突，導致他們參與污染治理程度不同，但他們的目標一致的，就是實現環境污染治理，這說明他們的矛盾并非不可調和，利益沖突并非不可解決，所以，要通過利益均衡機制來協調各利益相關者利益沖突，保障各利益相關者權利和責任的均衡，充分體現各利益相關者共同利益，實現環境污染治理可持續發展。

三、污染礦區利益相關者共同治理的內容

1.共同治理主體的確認

利益相關者共同治理主體必然是各利益相關者，但并非全部利益相關者，應對利益相關者進行識別，確定其核心利益相關者，讓政府部門、錳礦企業和當地居民等核心利益相關者成為環境污染共同治理主體，以多元化、多層次的主體實現共同治理。其一，包括中央政府、當地政府、環保部門在內的政府部門是治理主體，負責制定和實施有關法規，提供治理設施和服務，主導污染礦區共同治理。其二，錳礦企業通常以利潤最大化為目的，會積極參與污染治理，最終實現其利潤目標。其三，當地居民是污染治理的重要參與者，通過監督舉報等方式參與共同治理，維護自身利益。環境污染共同治理要實現有效管理環境和利益最大化，還要建立利益相關者共同治理網絡，使政府部門、錳礦企業和當地居民等在共同治理中建立合作與互惠關系，為污染礦區共同治理奠定良好的基礎。

2.利益相關者共同監督機制的完善

利益相關者對環境污染的監督包括以下階段：一是事前監督階段。每個利益相關者在錳礦企業成立之前，就應合理評估錳礦企業排污能力，建立預防機制。二是事中監督階段。錳礦企業的利益目標與其他利益相關者利益目標并非完全一致，在追求自身利益最大化過程中，可能會損害其他利益相關者的利益。因此，利益相關者可通過建立相關機制密切關注錳礦企業污染情況，以防企業出現污染行為；三是事后監督階段。通過判斷錳礦企業污染狀況，防止錳礦企業繼續污染，進而采取如生態補償、繳納排污費等“誰污染誰補償”一系列相應的行動。

3.利益相關者利益分配機制的合理構建

利益相關者共同治理污染礦區過程中，利益相關者除了享受環境改善帶來的“紅利”之外，還要享有如生態補償費、排污費等其他利益分配，只有在利益相關者之間建立合理的利益分配機制，才能真正達到權、責、利的完美統一，構建有效的污染礦區共同治理機制。

4.共同治理多中心治理運行體系的構建

多中心治理目的在于有效地進行環境污染共同治理，由利益相關者基于一定的行動準則，通過相互博弈和調適、共同參與合作，形成多樣化的環境污染治理模式。多中心治理作為一種環境污染利益相關者共同治理運行體系，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的利益相關者間的合作，在環境污染治理中各利益相關者在享受一定權利的同時，承擔相應的治理責任，共同治理，促進環境改善。

四、污染礦區利益相關共同治理的實現途徑

1.正確界定污染治理利益相關者

污染治理利益相關者是與環境污染有一定利益關系的個人或組織群體，常常包括上級政府、地方政府、企業、當地居民、媒體、NGO等。利益相關者可細分為核心和非核心利益相關者。核心利益相關者是與環境污染與治理有直接利害關系的組織或個人，如政府部門、錳礦企業和當地居民等。非核心利益相關者是與環境污染與治理沒有直接厲害關系，但客觀上影響環境治理的組織或個人，如NGO、新聞媒介等。環境污染對其核心或非核心利益相關者都應負有一定的責任和義務。構建利益相關者共同治理結構時，首先必須對環境污染利益相關者進行正確界定。

2.合理構建錳礦企業內部治理結構

錳礦企業是治理“錳三角”環境污染的根本，在錳礦企業內部，除了加強對企業法人、企業員工環保教育和增強他們的環保意識外，還有建立健全相應的包括開發制度、減排制度、清潔制度在內的環保制度，在生產過程中，引進環保技術，促進環保技術更新，加強清潔生產。

3.鼓勵當地居民參與治理

當地居民作為共同治理最主要的利益相關者，是否參與共同治理是其他主體發揮作用的先決條件或媒介。首先，居民參與確認了“錳三角”環境污染共同治理的方向，居民偏好最終決定環境污染治理的取向。其次，居民參與是共同治理的推動力量與主要支撐。再次，當地居民是構成所有其他治理主體的基本要素。當地居民參與程度直接影響其他主體的治理效果。因此，廣泛的居民參與將全面改善環境，從而極大地提高共同治理績效。

4.加強社會輿論監督環保治理

社會輿論已經給予了“錳三角”環境污染極大的關注，通過電視、雜志、報紙等媒體進行廣泛報道，引起社會爭論和關注，并給錳礦企業和當地政府施加了強大的壓力。在社會輿論的監督影響下環境污染問題逐漸得到了解決。因此，社會輿論更要利用自身的資源和信息優勢，建立一個良好的社會監督網絡，強化對污染礦區環保的監督，促使“錳三角”良性發展。

5.構建利益相關者合作網絡，推動環境污染治理

污染治理要實現有效管理環境，僅僅依靠政府是不夠的，污染礦區利益相關共同治理關鍵在于建立利益相關者共同治理網絡，使政府部門、企業和當地居民等通過面對面協商，促進共識，消除分歧，合作互動，共同解決環境污染問題，這就要求構建“錳三角”利益相關者合作網絡，推動環境污染治理。

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［4］趙蕾.多元治理模式與NGO角色復位［J］.學術探索，2004，（5）：58-61.

教育部人文社會科學研究青年基金項目“污染礦區利益相關者共同治理研究：基于西南地區“錳三角”的實證”（12YJC630020）；湖南省學位與研究生教育項目、湖南省優秀博士學位論文獲得者科研項目“礦產資源開發生態環境影響評價及共同治理研究：以西南地區“錳三角”為例”（YB2012B033）。