河南新型城鎮化面臨的問題與突破路徑

楊衛軍

河南工業大學；華北水利水電大學

河南新型城鎮化面臨的問題與突破路徑

楊衛軍

河南工業大學；華北水利水電大學

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。當前，河南省正處于城鎮化快速發展時期，面臨巨大機遇，但是也面對諸多難題。筆者認為，走河南特色、科學發展的新型城鎮化道路，對策與建議如下：加強科學規劃；創新體制機制；創新社會治理模式；建立新的考核體系；強調以人為核心的建設理念；根本上改變城鄉二元結構，促進城鄉發展一體化。

河南新型城鎮化突破路徑

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。按照河南省新型城鎮化規劃，到2020年全省要新增1100萬左右農村轉移人口，每年要轉移近200萬人。河南2014年城鎮化率達45.7% ，近200萬農民變“市民”。本文試對河南新型城鎮化面臨的問題與對策初步探討。

一、河南城鎮化發展面臨的問題

當前，河南省正處于城鎮化快速發展時期，面臨很多有利因素，但是也面對很多難題。這些問題主要表現在以下幾個方面：

第一，規劃的科學性和嚴肅性不夠。部分領導主要精力放在招商引資、企業改革、結構調整等能夠產生直接效益的工作上，而對城鎮建設、農業勞動力轉移等工作重視不夠，對統籌城鄉發展缺乏緊迫感和自覺性。由于缺乏統籌城鄉發展的總體規劃，城市和農村經濟社會發展上各自為政、自成體系，部門之間、鄉鎮之間協調性差，缺乏必要的規劃控制手段；鄉村規劃相對滯后，而且農村專項規劃也沒有把鄉鎮乃至村級規劃納入到規劃體系中，在產業布局上也還沒有做到城鄉有效統籌。許多地方雖然編制了總體規劃，但整體設計和系統性不足，而且缺乏在布局、規模、職能和發展方向等方面的整體協調，可操作性不強。

第二，產業的支撐能力不強。人往哪里去的問題沒有從根本上解決。具體來說，一是產業結構不合理，吸納勞動力就業能力較弱。第一產業比重過大，第二產業素質不高、第三產業發展相對滯后，城區服務業吸納城鎮就業的能力相對較弱。二是產業集聚區投資強度較低，產業吸納就業能力有限。產城融合度低，產業集聚區與城市發展雙向互動能力弱。三是項目帶動就業能力較弱。房地產開發項目、生活性服務項目較多，高技術和高就業率項目較少，支撐城鎮經濟和吸引農民就業的能力不足。

第三，資源的保障和匹配不力。一是資金保障不力。由于地方財力不足、金融支持城鎮化建設力度不夠和投融資機制不活，許多地方城鎮化建設資金缺口較大。二是土地匹配不夠。當前各市城鎮建設用地制約問題突出，而且用地報批手續繁瑣，集體建設用地轉換為國有建設用地手續辦理周期長，嚴重制約舊城區、城中村改造和產業集聚區建設。

第四，農民自身的素質和能力不高。一是農民進城成本高。據測算，當前農民在縣城落戶的成本接近35萬元左右，而人均日常消費也將增加7000元/年，工資和各種收入難以承擔如此高昂的成本。二是農民進城意愿不夠強烈。由于受傳統觀念的影響，一些農民進城后就業難度大，加上國家“三農”政策的力度不斷加大，土地資產升值預期提高，不少農民更愿意選擇在農村生活。

第五，阻礙農民市民化的體制機制的存在。阻礙農民市民化的體制機制主要有戶口、社會保障、醫療、教育等因素。農民工市民化是新型城鎮化重點要解決的問題之一，是“人的城鎮化”的重要內容，這就意味著以制度變遷為突破口逐漸破除農民工市民化面臨的障礙將會是未來幾年的大勢所趨。農民工就業范圍往往局限于城里人不愿意干的又臟又累以及充滿危險甚至是對身體有傷害的工種，本應受到更大力度的保障，但由二元的戶籍制度決定的二元的社會保障制度卻把他們排斥在外。由于現行的福利政策是以戶籍人口為參照指定的，所以沒有城市所在地戶口的農民工在為城市經濟發展做出貢獻的同時卻享受不到應有的福利。和公共產品，如房貼、最低生活補助、城市職工最低生活水平保障、子女接受教育的權利等。

二、河南推進新型城鎮化的對策

目前河南省新型城鎮化建設的重點是城區和產業，未來需要在以下幾個方面加快推進新型城鎮化進程：

第一，加強科學規劃。城鄉規劃體系的實質是多層次、多角度、全方位地進行溝通協調，建立起各類規劃之間全面、系統、有效的銜接協調機制，實現總體利益平衡，最終優化城鄉空間開發格局，引導人口和產業實現有序轉移，改善城鄉人居環境。河南省新型城鎮化城鄉規劃體系正處于形成時期，不少地方主要是在進行重點區域城市設計，以及基礎設施建設和公共服務布局。未來河南新型城鎮化規劃應堅持系統性、科學性，嚴格按照規劃要求一步一步向前推進。

第二，創新體制機制。新型城鎮化實質是對農業經營制度、城鄉要素流動、社會保障體系的改革和創新。這些改革創新為農民市民化奠定了基礎。河南省新型城鎮化建設的一項重要任務就是探索城鄉發展一體化的體制機制，增強產業和農村發展活力，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。當前，應加大財政資金支持力度，完善城鄉建設投融資機制。加快農村土地制度改革，開展土地綜合整治和完善建設用地增減掛鉤、人地掛鉤機制，加強土地利用監管。

第三，加快盤活資源。新型城鎮化是一個過程，是把發展農村股份合作經濟作為實現市場配置資源的有效形式，通過產權明晰、產權轉換、產權經營，將農村分散的資源、技術和資金進行有效整合，引導多元化主體參與農村資源利用方式重構和城鄉發展一體化建設，在此基礎上形成一、二、三產業的聯動和融合。河南省新型城鎮化建設要將盤活資源作為推動發展的邏輯起點，通過確地、確權、確股，創新經營方式，夯實城鎮化的產業支撐。為此，需要加快產業轉型升級。以產業集聚區、商務中心區、特色商業區建設為載體，大力發展就業帶動能力強的先進制造業和現代服務業，為人口集中提供就業條件。需要大力發展現代農業。要出臺激勵政策，依靠農村資源大力發展特色高效農業和農產品加工業，推進農業集約化經營。要處理好高效農業與糧食種植的關系，平衡種糧效益與其他經濟作物或養殖效益剪刀差，推進融生產、生活、生態、生物于一體的現代農業發展。

第四，創新社會治理模式。在新型城鎮化進程中，經濟社會結構的適應性優化不僅能夠提高各種社會資源的價值，還能夠推動這些資源在利益相關者之間作出效率性的再分配。因此，在新型城鎮化過程中需要及時轉換鄉鎮的行政管理職能，在強化其社區服務功能的同時，通過“政社互動”等形式發揮社會組織的作用，增強基層自治能力，及時完成社會治理模式的創新。隨著舊有村莊的拆并，其原有居民的生產方式和生活方式已經改變，農村傳統的經濟社會模式也已經改變，需要通過組織、政策、規章和制度等方面的創新來推動社會治理模式創新。

第五，建立新的考核體系。河南省各地新型城鎮化起步有差距、進程有快慢、水平有高低，有相當一部分市縣在城鎮化的能力指數、結構指數、質量指數等方面缺乏基本的考核體系。因此，需要研究制定符合河南省城鎮化發展實際的考核體系，通過強化考核發揮相關部門的作用，形成城鎮化健康發展的支持體系和激勵機制。

第六，強化以人為核心的建設理念。新型城鎮化的目標為人，加快新型城鎮化建設，要加快戶籍制度改革。與此同時還必須不斷擴大城鎮基本公共服務范圍，改革城鎮住房和社會保障體系。穩步地推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使所有的城鎮常住人口都能平等而均衡地享受基本公共服務；對于已經進城落戶的農民在住房和養老、醫療等社保方面也應同現有城鎮市民同等對待，使已進城落戶的農民完全納入城鎮住房和社會保障體系之中。

第七，堅持政府宏觀調控下市場主導的發展模式。要創新城鎮化發展模式，加快城鎮化進程，如何處理政府與市場的關系是關鍵。歐美國家的城鎮化發展總體上說是以市場為主導，但各國也有一定差異。美國的城鎮化發展完全依靠市場主導，屬于自由放任式，雖然城鎮化率提高很快，但同時也暴露出一系列弊端。西歐、日本的城鎮化則在主要依靠市場機制調節的同時，更加重視政府干預和監管的作用，針對發展中出現的問題制定有相應的配套政策和法律，及時彌補了市場機制的不足和失靈，效果明顯。改革開放前我國城鎮化模式屬于典型的“政府主導型”，不僅速度緩慢，而且效益較差。參考國外的經驗，按照完善社會主義市場經濟體制和加快全面建成小康社會的要求，中國在推進新型城鎮化的進程中，政府既不能沿襲包辦的老路，也不能完全撒手不管，必須堅持走符合國情的政府宏觀調控下市場主導的城鎮化發展道路。

第八，必須從根本上改變城鄉二元結構，促進城鄉發展一體化。河南各地區在推進新型城鎮化的進程中，就不能單純考慮如何加快城鎮的發展，而必須同時把社會主義新農村社區的建設提到重要日程，把二者融入全面深化改革、全面建成小康社會的總盤子統一規劃，共同建設，協調推進。通過明確目標措施，健全體制機制，逐步形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，實現城鄉一體化發展，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

國家社科基金：新型城鎮化進程中生態文明建設機制研究（項目編號：14BSH044）；河南省教育廳2016年度人文社會科學研究項目“習近平全面深化改革的方法論研究”（項目編號：2016-zc-058）的階段性成果。