織密老年人權益“保障網”

閻銳 崔凱

1月29日，市十四屆人大四次會議表決通過了《上海市老年人權益保障條例》。這是繼去年市人代會審議通過“一辦法兩規定”后，本屆市人大第二次由人民代表大會審議通過地方性法規草案。

立法背景：深度老齡化帶來的挑戰

上海早在1979年就進入到老齡化社會，比全國提前了20年。截至2014年末，本市常住老年人口452.06萬；戶籍老年人口413.98萬人，占戶籍人口的28.8%。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個百分點，已成為深度老齡化城市。據預測，到2020年，上海60歲及以上戶籍老年人口將達到531萬，占戶籍人口超過36%。在老齡化快速發展進程中，獨生子女父母成為老年人群主體，少子無子家庭劇增，空巢、失能、高齡等多種現象疊加，各種老齡問題短期內同步呈現，給經濟社會發展帶來嚴重挑戰。

1998年8月，市十一屆人大常委會第四次會議審議通過了《上海市老年人權益保障條例》，條例在保障本市老年人合法權益、促進老齡事業發展等方面發揮了重要作用。但是，隨著本市經濟社會發展，特別是人口老齡化程度的不斷提高，其很多內容已難以適應實踐發展的需要。2013年7月，全國人大常委會新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》正式施行，新增或者完善了養老保險、社會救助、養老服務、社會優待以及老年宜居環境建設等方面的規定。黨的十八屆五中全會將積極應對人口老齡化作為堅持共享發展、著力增進人民福祉，實現全面建成小康社會目標的重要內容。面對新情況新要求，認真總結實踐經驗，以積極應對人口老齡化的立法價值取向，將成熟的具有普遍意義的做法轉化成制度安排，對影響長遠的問題作適度前瞻性規定，有利于引領推動本市老齡事業持續健康發展。

立法過程：“開門立法”的生動實踐

老年人權益保障問題備受社會各方關注，有關老年人權益保障的法規也牽動著眾多市民的心。這部法規在修訂過程中廣泛征求各方意見，生動演繹了“開門立法”的理念。

常委會審議修改。常委會先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委會會議上對條例修訂草案進行了審議，經常委會四次審議再提請代表大會審議，這在上海地方立法尚屬首次。市人大代表是代表大會立法的主體，常委會三次征求全體代表的意見，共有1138人次代表參與討論，提出意見和建議269條。通過新聞媒體向全社會公開征求意見；書面征求區縣人大常委會及有關社會團體的意見；召開座談會42次，分別聽取老年人、基層組織、政協委員和專家學者等意見；組織全體代表深入社區，廣泛征求17個區縣的群眾意見，有5478名居民參加。常委會與市政府就有關政策和舉措多次溝通協調，并同步開展了對《中華人民共和國老年人權益保障法》實施情況的執法檢查，使立法過程同時成為推動工作的過程。

決定提請代表大會審議。常委會審議中，有委員提出，老年人權益保障條例關乎千家萬戶，社會高度關注，建議提請代表大會審議表決。根據《中華人民共和國立法法》關于“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”的要求，常委會采納了委員的意見，決定將條例草案提請代表大會審議表決。鑒于《條例》原立法主體是市人大常委會，本次立法主體調整為市人民代表大會，為此，常委會向代表大會提出的草案依法采用了“廢舊立新”的方式，即在市政府提請常委會審議的條例修訂草案的基礎上，修改完善并提出了條例草案。

代表大會審議修改。大會上，代表們聽取了市人大常委會副主任吳漢民就條例草案所作的說明，對條例草案進行了審議。代表們普遍認為，條例草案貼近社會、貼近百姓、貼近現實，體現了市人大常委會堅持以人為本、關切民生的立法導向；將條例草案提請代表大會審議，有利于進一步發揮代表大會立法職能，推進代表大會立法的常態化。有334名代表提出了316條意見和建議，其中85條是對條例草案具體條款的修改建議，涉及49個條款內容和文字表述，其余231條意見是對具體工作和法規貫徹實施層面的建議。草案修改組逐條分析上述意見建議，本著“盡可能吸收采納”的精神，對條例草案作了進一步完善，修改達20多處。

亮點解讀：規范保障和引領推動并舉

深化社區養老服務。為發揮社區養老服務的依托保障功能，鞏固居家養老的基礎性地位，條例著力深化社區養老服務內涵，一是明確規定要創新社區養老服務供給，通過政府購買服務、委托運營等方式擴大社區養老服務力量；二是構建社區綜合為老服務平臺，方便老年人就近獲取多樣化的社區綜合服務；三是健全家庭養老支持措施，為失能老年人家庭照顧提供特別幫助。四是完善老年人在家門口獲得基本醫療服務政策措施，規定社區衛生服務機構應當開展老年人健康管理和常見病預防工作，并要求有關部門完善社區用藥政策，建立慢性病患者長處方等機制，以滿足老年人常見病、慢性病的基本用藥需求。

加強養老服務人員隊伍建設。養老服務人員隊伍建設，關系社會養老服務的質量和水平。目前人員嚴重短缺，已成為亟待解決的短板。條例在相關制度設計上注重系統考慮、整體謀劃：一是市級層面制定養老服務人員隊伍建設專項規劃，區級層面根據專項規劃制定本地區的工作計劃和實施方案；二是完善養老服務人員培養、就業政策措施，明確將養老服務專業人才培養納入現代職業教育體系規劃，把養老服務相關專業列入重點領域導向專業目錄；三是建立健全養老服務人員評價激勵機制，促進其勞動報酬合理增長，努力建立一支規模與需求相適應、年齡梯度適當、等級比例合理的養老服務人員隊伍。

推進醫養結合發展。將醫療服務與養老服務有機結合，實現醫養結合，使相關服務資源有序共享，是社會各界特別是老年人關注的重點問題。條例根據國家關于推進醫療衛生與養老服務相結合的相關意見，明確了本市醫養結合的目標和路徑：一是要求市和區縣人民政府應當在政策體系、設施布局、人才培養、合作機制等方面給予保障；二是支持在養老機構內設置醫療機構和老年護理床位，擴大醫保對養老醫療服務項目的支付范圍；三是發揮社區衛生服務機構平臺作用，整合各類醫療衛生和社會資源，與社區老年人托養機構、養老機構開展合作，就近為老年人提供基本醫療護理服務。

建立老年照料護理需求評估制度。老年照料護理統一需求評估是指全市建立統一的評估機制，由第三方專業評估機構按照統一的評估標準，對老年人身體狀況進行評估。本市徐匯等部分區已先期進行試點。條例根據試點情況，提出建立全市統一的老年照料護理需求評估制度，對具有照料護理服務需求且符合規定條件的老年人作評估，確定照料護理需求等級，作為其享受相應的照料護理服務的依據；對其中高齡、無子女的老年人予以優先保障，對經濟困難的老年人給予適當補貼。

建立老年長期護理保險制度。老年長期護理保險是在老年人生活無法自理，需要接受照料護理時，通過保險金支付相關費用的險種。本市當前實施的“高齡老人醫療護理保障計劃”等，存在著服務對象覆蓋范圍小、籌資支付水平低等問題。拓寬籌資渠道、緩解失能老年人家庭風險、盡快建立長期護理保險制度，已勢在必行。條例發揮立法引領推動作用，明確要求探索建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度，完善相關籌資、評估、支付、服務、監管等體系，進而從機制上保障老年人長期照料護理需求的落實。

法規實施：全社會協同推進

徒法不足以自行，條例作為本市保障老年人權益的綜合性、基礎性法規，需要各相關部門和全社會的協同推進。代表大會審議中，代表們普遍對條例草案審議通過后如何加大宣傳、貫徹、實施力度提出了很多好的意見：一是建議有關部門認真貫徹落實條例各項規定，在群眾需求與現實差距之間補好短板，及時出臺完善相關配套規范性文件，使法規中的惠民措施切實落到實處，不斷提高人民群眾的獲得感。二是建議加大敬老愛老傳統美德的宣傳力度，增強全社會的責任意識，營造全社會尊重、關心老年人的環境和風尚。三是建議積極發揮市和區縣人大常委會的監督職能，適時開展條例實施情況的執法檢查，督促支持政府、家庭、社會形成合力，共同做好老年人權益保障各項工作，使上海老年人的生活更加美好。