立法引領 重墨譜新篇

林龍

加強縣鄉人大工作，落實好設區的市行使立法權，這是人大工作和民主法治建設史上具有里程碑意義的兩件大事。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在立法引領改革的背景下，在地方立法權擴容的形勢下，如何進一步提高立法質量，確保立出來的法“管用、好用”，切實解決社會實際問題，成為了代表們熱議的話題。

如何認真抓好中央和省委文件精神的落實，務實推進基層國家權力機關建設。堅持干著監督而不是看著監督，發揮縣鄉人大組織整架機器作用而不是把機器拆成零件使用。會議期間，代表們進行了認真思索和討論。

立法補足短板，“有特色、可操作”

“人大不是二線而是一線，不僅要上一線，還要上火線。特別是立法工作，要切實發揮人大的主導作用”。在審議省人大常委會工作報告時，許多代表將目光不約而同地聚焦在人大立法上。

“地方立法權，十多年前，在溫州的全國人大代表就開始了呼吁”。浙江玉海律師事務所主任馮蔣華代表表示，作為上位法的全國性法律和省級地方性法規都相對比較原則，規制的內容往往具有框架性，每個地區，社會經濟發展方式和程度不同，特別是地方歷史、人文、社情等存在差異，需要符合地方特性、針對地方實際、具有“地方味道”的法律。

“立法工作也要堅持問題導向”。寧波代表團審議省人大常委會工作報告時，省人大法制委員會主任委員丁祖年代表表示，立法要建立“劃線制度”，哪些是要解決的問題，哪些是沒有實質性內容而只是簡單抄搬上位法的，要列舉清楚，以解決問題為導向，要抓住實際問題來進行制度設計，提出解決的方案。

“為使立法更接地氣，有針對性地解決實際問題，省人大常委會自2014年開始探索嘗試省人大代表分專業、有重點地參與立法工作機制。”丁祖年介紹，近些年來，省人大常委會通過向全省8萬多名各級人大代表發短信和利用代表履職平臺渠道，動員他們參加“查找不適應全面深化改革要求的法律法規條文”等主題活動，得到了各級代表的積極響應。

2015年，立法法的修改，讓呼吁多年的“市級立法”落地。從2015年9月起，浙江全部十一個設區的市人民代表大會及其常務委員會都可以制定地方性法規。目前，省內多個設區的市已開始著手立法準備，積極地承接好這一來之不易的權力。

“市人大常委會對此高度重視，認真謀劃，圍繞立法制度建設、立法選項確定、法規草案調研、立法能力建設等方面，有條不紊地推進行使地方立法權的各項工作。”據麗水市人大常委會主任虞紅鳴代表介紹，該市人大立法第一單花落市容環境管理。

“在前期大規模立法培訓的基礎上，成立了立法起草小組，通過深入調研、問題梳理以及與麗水學院專家的合作，力爭使出臺的法律‘不抵觸、有特色和可操作’。”虞紅鳴說。

新手上路，難免經驗不足。立法是一項復雜的工作，需要很高的專業技術水平。從實踐看，地方人大缺乏立法的能工巧匠，也缺乏立法的經驗技術，因此，如何補好地方立法領域的“短板”，成了代表們關注的焦點問題。

“考慮到地級市的立法人才現狀、人大及其常委會人員結構法制觀念等因素，如果一開始對地方立法活動不進行規范，有可能導致在地方立法中出現‘紅頭文件法制化’、‘地方保護法制化’等現象，偏離立法法修改的初衷，最后變成通過‘走程序’讓‘政府規章’成為了‘地方性法規’。”浙江大公律師事務所李旺榮代表對目前地方立法存在的問題表達了自己的憂慮，同時也開出了“藥方”。

“律師具有敏銳的專業觀察能力，可以最快地將社會、公眾對法律的需求轉化為法律規范，是天然的立法民間智庫。”李旺榮建議，立法機構要充分發揮律師以及律協的作用，建立與律協的長效征詢機制，將律師作為法律專家參與地方立法制度化、常態化、規范化。

“省人大應盡快制訂《法律專家參與地方立法工作規則》，讓律師規范有序地參與地方立法的全過程，為地方人大及其常委會行使立法權當好參謀助手。”李旺榮建議。

“強化人大自身立法力量是一方面，同時也可以借助外力，實現多元化立法格局。”溫州市人大常委會副主任李步鳴的這一建議和浙江嘉瑞成律師事務所主任瞿韶軍代表不謀而合。

“應當支持有條件的地方，成立第三方的立法研究院，通過政府購買的方式，委托第三方就立法項目進行調研評估和起草立法條例等，可以彌補體制內立法力量不足的問題。”瞿韶軍強調，“第三方”參與地方立法的中立地位，能有效回應地方立法過程中的“公權私用”和“部門利益法制化”的問題，以外力優勢規避部門強勢利益對地方立法的負面影響。

“應當進行立法后評估，以了解和掌握地方法規實施以來的總體執行情況、適應性，以及是否需要修改。評估工作由法規監管部門和委托第三方各自獨立分別進行評估，更能客觀中立地反映執行情況。”瞿韶軍說。

監督直擊問題，“出新招、出實招”

人大監督如何出實效，這雖是個老生常談的話題，卻需要各地人大不斷探索實踐，以新做法、新成效，給出新回答。

“省人大去年一年的工作，真正體現了‘一線狀態’和‘一線作為’。”與會代表為省人大常委會“高時效、高密度、高成效”的工作“點贊”。

據悉，2015年以來，省人大常委會強化“五水共治”決策落實監督，并對食品安全、飲用水源保護開展專項跟蹤督查，上下聯動開展防治大氣污染專項工作監督，牢牢盯緊“錢袋子”……每一項事關發展大局的工作中，人大監督不缺位，有力地助推了中心工作。

“人大監督要找準著力點，要出新招、出實招。”云和縣人大常委會主任馬國華代表表示，人大要圍繞中心，找準自身的定位和目標任務，“要清楚人大以什么角色來推動工作的落實”。

“當家做主，就要摸清家底。”馬國華直言，云和縣財政實力有限，要建設投資的工程和項目都需要錢，而僅靠“吃飯財政”無法滿足建設發展的需要。

為了摸清政府家底，2014年，云和縣人大開展對政府存量資金的特定問題調查，有力改變了傳統的資金使用和管理做法，形成了以項目定資金的良好氛圍。張德江委員長對此作出重要批示。全國人大財經委、預算工委組成聯合調研組赴云和就該縣采取特定問題調查這一監督形式的開展情況進行調研。

“2014年我們是在找‘錢’，2015年則是在找‘物’。”據馬國華介紹，2015年云和縣人大又對國有固定資產開展特定問題調查，共查找到9100多畝土地、房屋等資產近48個億元。

“政以財為基，財以政為本。”李步鳴代表也認為，人大對財政預算監督，是牽住了“牛鼻子”，“錢用不好，當地經濟社會建設和發展就不能順利”。對此，他建議要建立預算修正案制度，恢復預算口頭報告制度以及制定預算監督審查條例等，要以一整套的制度設計推動預算審查的有效運行。

2015年6月，《全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》下發后，如何貫徹落實文件精神，如何盤活鄉鎮人大這盤棋，各地人大不斷探索實踐。

“中央文件下發后，現在鄉鎮人大工作氛圍是空前的好，前所未有。”新昌縣人大常委會主任求子平代表深切感受到鄉鎮人大的發展機遇。

“不僅是黨委更加重視，機構配置更加規范，更為重要的是鄉鎮人大的地位得到了提高，鄉鎮人大主席和工作人員的干事勁頭也更足了。”求子平介紹，新昌縣儒岙鎮在2015年就開始實施一年兩次人代會。年初的人代會，鄉鎮拿出6個實事工程項目，由代表們票決5項；年中的人代會則對5個項目的實施情況進行審議。2016年，這項工作將在新昌縣所有鄉鎮全面鋪開。

“鄉鎮人代會怎么開，代表怎么審議，如何保證會議質量……”作為縣鄉人大工作綜合試點單位，溫嶺市人大注重“制度導向”，以規范制度來激發鄉鎮人大的活力。

據溫嶺市人大常委會主任張學明代表介紹，溫嶺市人大出臺決定，規定鎮人代會每年一般舉行兩次，例會會期不少于1天，并對年初、年中人代會的議程、內容、程序、主席團組成及列席人員等作出規范。

現實中，與縣級以上人大的人員、機構和職能等“整套裝備”相比，鄉鎮人大卻只有一些零星的“家當”。“鄉鎮人大要發揮作用，必須營造‘有人辦事、有人管事’的工作格局。”張學明告訴記者，目前，溫嶺市在各鎮設立人大辦公室，實現了各鎮人大有專職主席、1—2名專職副主席、專門的人大辦公室、專職工作人員的“四個專”目標。

“人大制度要與時俱進，理念和思維必須更新，從而更好地適應形勢發展需要，推動工作破題創新。”張學明表示，“人大工作者的綜合素質和能力提高必須常抓不懈。據他介紹，近年來溫嶺市人大十分注重對人大干部的培訓學習，每年通過理論學習和研討會的方式，對鄉鎮人大主席進行充電，對工作情況一一點評，查找不足和短板，明確目標和使命。

“責任田分配好了，關鍵是要去做。特別是面對新情況和新問題，必須要出‘新招’。”張學明直言，形勢在變，問題在變，人大工作不能一成不變，要在原來的基礎上探索、創新，多積累基層經驗。

代表主動履職，“動起來、沉下去”

《省人大常委會工作報告》指出：要不斷改進代表議案建議辦理工作，以此作為支持和保障代表依法履職、充分發揮代表作用的法定環節，組織代表就議案建議分類辦理、重點督辦、全程公開、科學評估等機制，切實解決重答復、輕溝通，重解釋、輕解決等問題。

“去年一年，代表活動空前活躍。”“比往年任何一年都要忙，都要密集，代表壓力也更大。但也真正感受到了人大代表地位和作用的提高，成效明顯。”在審議省人大常委會報告時，代表們紛紛表示，省人大2015年開展的“人大代表監督已治理的河”、“查找基層群眾辦事審批難事項”、“走訪核查困難戶”等一系列代表主題活動，真正“把代表動員起來”了。同時也涌現出了一大批“最美代表”，代表聲音得到唱響，代表故事廣泛傳播。

“我的履職經驗，用三個詞總結，就是為民代言、用心發言和真誠建言。”2016年1月23日下午，李颯代表站到了省人民大會堂的發言席，以一口標準的普通話，分享了她作為人大代表的履職心得。而在此之前，省人大常委會剛剛表彰了一批優秀議案建議。2015年的955條議案、建議中，有兩條議案和16條建議被評為優秀。

“代表發言時需要獨立思考，決不能人云亦云，這就是用心發言。”李颯表示，要真誠建言，嚴格監督，坦率地提出自己的意見、建議，支持政府改進工作。

“我們不發聲，誰發聲。”李旺榮代表表示，作為一名基層代表，工作中較容易聽到群眾的呼聲，這是履職的源泉和動力。

“人大代表提建議前一定要深入基層——‘沉下去’、‘接地氣’，實地了解群眾的意愿和要求，只有這樣，才能撰寫出著皮著肉的建議。”李旺榮同時表示，光是“接地氣”還不行，還需“有底氣”。

“要想提高議政水平，必須熟悉并準確掌握法律、法規和政策功底，通過不斷學習來豐富自身的文化內涵，只有這樣才能在為民排憂解難時做到游刃有余、得心應手。”李旺榮說。

“要發揮好代表作用，要實現兩方面的互動。一是自身素質要高，要深入調查研究，功夫下到位。另一方面，是要接受選民監督。”張學明建議要建立和推廣代表向選民述職制度。代表做了哪些，做得怎么樣，為什么這樣做，向選民報告；同時接受選民詢問，并現場進行測評。

“不僅要把代表動員起來，也要讓廣大人民參與到監督工作中來。”紹興市柯橋區人大常委會主任吳曉代表介紹，當地人大以開展“人大代表監督已治理的河”主題活動為契機，引導人大代表深入各選區，動員廣大人民監督身邊的河流，并通過微信平臺、公開電話等途徑及時收集、梳理和上報相關情況。“特別是微信群，有圖有真相，時間、地點也非常明確。”

近些年來，省人大常委會相繼建立健全了議案建議辦理“一把手”責任制，完善議案建議的提出、分辦、交辦機制以及建議辦理“回頭看”機制，有力地推動了一大批議案建立的“落地”。但與此同時，建議“回娘家”現象還普遍存在，“重答復、輕溝通，重解釋、輕解決”的頑疾，一時間還無法徹底根除。

“建議辦理情況的面談會效果很好，應該推廣。”張煒代表表示，“書面答復總有一些應付和形式主義，而通過面談、面商的形式能第一時間進行溝通。哪些是滿意的，哪些需要進一步加強工作，都可以現場提出和答復。”

“畢竟代表寫一個議案、建議是花了不少心思的，如果不被重視，提了白提，自然會傷了代表的心。”李旺榮代表直言，“從我與其他代表會議交流的情況看，有些承辦單位對代表建議的答復隨意性、形式性還比較普遍。”

他舉例稱，紹興的一位人大代表提了《關于要求提高井下工退休待遇的建議》，承辦單位第一次電話答復他時，告知這個問題近期不可能解決，這位代表電話中明確表示對答復不滿意。過了一段時間承辦單位給了個書面答復，告知將此類問題已列入省人社廳社保計劃中。但到底有沒有列入計劃，如果已列入，這個計劃能否真正得到實施沒有了下文。

“像類似這種為應付代表的建議而草率所作的答復。”李旺榮建議，省人大常委會可組織代表，每年選擇三四件重點建議與代表一起聯合督辦，并對辦理結果進行調研，按照答復的規范程度、辦結率、滿意率、落實率等項內容做出綜合評價。 攝影 蔡榮章

代表語錄

孫哲君代表：省人大要加快打擊“逃廢債”、規范互聯網、生態補償等重點領域的立法，促進環境保護和實體經濟的發展。要通過引入中介、專家評審、公民參與等方式，加強對設區的市立法工作的指導。

徐良平代表：省人大要關注食品安全、城市綜合治理等熱點難點問題，堅持從社會治理的共性短板上找準立法點，避免立法部門化；要關注政府改革中放權與放責的問題，避免放虛權、推實責，放了權、不負責。

裘麗萍代表：建議加大政府購買專業社會工作服務的力度，將相關經費列入政府財政預算并逐年增加；優化政府購買服務的評估機制，加強評估的整體規劃，適當引入同行評估，創新評估方式方法。

郭文標代表：針對海上交通安全管理處于真空地帶的現實問題，建議省人大將海上交通安全管理納入立法工作計劃，減少海上漁船的安全事故發生。

余河通代表：要科學確定監督議題，全省人大聯動監督的議題、內容和范圍不宜太寬泛；盡早明確省人代會召開時間，便于基層統籌安排。

洪永躍代表：建議省人大更加重視“十三五”規劃各專項規劃監督，全程參與規劃制定、中期評估和期末評估。二是省人大繼續強化對“五水共治”的監督，督促省政府制定五年治水專項規劃。

許嵐代表：當前我省實體經濟下行壓力很大，建議省人大能聚焦制造業，推動發展實體經濟。在全省進行合理規劃布局，避免各地市同質化布局引起的產能浪費。實現轉型升級，從制造大省到制造強省再到質量強省。

袁紅代表：省人大常委會聚焦問題、持續監督是一大工作亮點。今年要繼續咬住幾項民生工作開展監督，比如全面放開“二孩”政策對醫院、學校的沖擊，促進醫療衛生資源城鄉均衡分布等。