對完善國土空間開發保護制度的幾點思考——以寧夏回族自治區為例

楊麗艷（中共寧夏回族自治區委員會黨校經管教研部　寧夏銀川　750021）

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對完善國土空間開發保護制度的幾點思考——以寧夏回族自治區為例

楊麗艷（中共寧夏回族自治區委員會黨校經管教研部寧夏銀川750021）

摘要：國土空間是人類生存和發展的家園，國土空間開發保護制度是區域有序協調發展的基本保障。本文結合寧夏的具體情況，在對當前國土空間開發保護制度建設中存在問題分析的基礎上，從立法、制度體系構建和公眾參考等方面提出了加快完善國土空間開發保護制度的對策建議。

關鍵詞：國土空間；制度；寧夏

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.032

國土空間是人類生存和發展的家園，國土空間開發保護制度是區域有序協調發展的基本保障。為了有效保護國土空間，推進美麗中國建設，國家2015年9月出臺了《生態文明體制改革總體方案》，首次提出“建立國土空間開發保護制度。”與此同時，寧夏回族自治區黨委第十一屆七次全會進一步確立了建設美麗寧夏的奮斗目標，提出了實施生態優先發展戰略，要求全區牢固樹立“優美環境是寧夏最大優勢”的重要發展理念。在寧夏的國土空間中，山地、丘陵、風沙地占到了國土總面積的72.8％，尤其是中南部地區，由于人口密度遠高于聯合國規定的干旱半干旱地區的臨界值，導致資源環境承載能力差。在這有限的國土空間中，還要牢牢堅守全區耕地保有量1630萬畝和基本農田保護面積1328萬畝的紅線。因此，推進美麗寧夏建設，既要考慮當前，也要考慮長遠，更要用嚴格的制度保護好我們的國土空間。

一、當前國土空間開發保護制度建設現狀

由于我國國土空間情況復雜，國家一直將優化國土空間開發作為重大問題長期給予了高度關注。尤其是自新中國成立以來，在國家經濟社會發展進程中始終貫穿著規范空間開發秩序的理念，有關國土空間開發保護行為的相關制度可以說是從無到有，這些制度集中體現在國家的相應法律法規和各類相關的規劃中，尤其是自上世紀80年代以來，受到國外有關國土開發與保護的啟示，我國展開了全面的國土規劃和國土整治等工作；1987年，《中華人民共和國土地管理法》正式實施，特別是進入21世紀以來，伴隨著國家區域發展戰略的調整與深入實施，中央相繼批復了一系列區域規劃，并出臺了相應的區域性政策文件，其根本目的就是為了有效規范國土空間開發秩序。其中，最為重要的是2010年12月正式頒布實施的《全國主體功能區規劃》，這是我國國土空間開發保護的最基本的依據。可以說，到目前為止，我國已經基本上形成了層次多級、功能多元、類型多樣的國土空間開發保護制度框架。

目前，我國在國土空間開發與保護方面的制度除去相關法律法規外，主要體現在各類相關的國土空間規劃中，主要包括：主體功能區規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區規劃等等。如果按這些規劃的主體功能來分類，大體上可以將現有的國土空間規劃分為四類：一是立足于界定經濟社會發展總體環境、開發框架和區分功能的基礎性、戰略性的本底型的規劃，其目的是以構筑科學、高效、合理的國家空間發展總體格局，如《全國國土規劃》、《全國主體功能區規劃》等；二是立足于通過培育新的經濟增長極，以促進區域協調發展的區域性綜合型規劃，其目的是為了推進某一特定區域的協調發展，如《京津冀協同發展規劃綱要》、《長江經濟帶發展規劃綱要》等；三是立足于強化資源保護的專項性約束型規劃，其目的是優化區域內戰略性資源配置，如《全國海洋功能區劃》等；四是立足于規范空間資源的開發利用，保障經濟社會發展的精細性管制型規劃，其目的是優化區域內的城鎮布局，如各個層次的城市規劃等。

從寧夏的實際情況來看，目前，除了執行有關國家的國土空間的相關法律法規以外，寧夏目前正在實施的區域性國土空間開發保護制度主要有：《寧夏空間發展戰略規劃》、《寧夏主體功能區規劃》、《寧夏回族自治區土地利用總體規劃》、《寧夏沿黃經濟區發展規劃》、《關于加快推進新型城鎮化的意見》等，尤其值得一提的是2015年出臺的《寧夏空間發展戰略規劃》，已經通過了地方人大立法，按照“把寧夏作為一個城市來經營”的思路，將全區的國土空間整體規劃落到了一張宏偉藍圖上，解決了空間發展中多頭編制、重復編制規劃的問題，這同時也為寧夏未來的國土空間開發保護指明了方向。

二、當前國土空間開發保護制度存在的主要問題

1.法律法規體系還不健全，各類國土空間開發保護制度的地位難以確定

首先，從全國層面來看，目前，在法律層面主要有《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《海域管理法》等部分專項性法律涉及國土空間開發與保護，但目前還沒有一部統一的、健全的國土空間開發保護的總體性的法律法規，雖然國土規劃、主體功能區規劃、各類區域性規劃都客觀存在，但主要的依據還是中央文件，缺乏明確的法理地位，因此，在法律上仍然處于一定的真空狀態。

其次，從地方層面來看，地方除了執行國家的相應的法律法規外，主要是通過地方規劃的方式來對本地區的國土空間進行開發和保護的，應該說，這些規劃對各類空間活動行為具有一定的約束性，但其約束的效果還不明顯。就寧夏而言，雖然目前已經通過地方人大立法的方式實施了《寧夏空間發展戰略規劃》，但這一規劃的實際內容并不是一個單純的國土空間開發與保護的規劃，其重點是空間發展戰略問題的規劃，其對空間開發與保護的作用并不是最主要的內容，尤其是在土地用途管制方面還略顯不足，這需要與其他相關的法律法規進行銜接。

2.行政體制不協調，國土空間開發保護制度難以實施到位

根據目前我國的行政職能分工，不同的行政管理部門對各類國土空間行使不同的開發與保護職責，這就不可避免地會導致在空間開發的重點、開發的思路、開發的主要內容等重大的原則性問題上產生偏差、歧義，甚至會出現矛盾。如在寧夏中南部地區，對于生態移民遷出區國土空間開發保護方面的規定，自治區發改委、國土資源廳、林業廳、農牧廳等職能部門分別從自身行業特點做出了不同的規定，這就使得縣級政府在具體實施與管理中常常陷入困境，耗費了大量的行政成本，但國土空間開發與保護的效果并不顯著。如在耕地的保護中，由于缺乏明確的執法主體，雖然國家明確規定基本農田要占耕地的80％以上，為了完成任務，有些地方的耕地依然上了山，基本農田也上山了，耕地紅線在基層也只是一個數字。

3.國土空間開發保護制度體系還不完善，難以發揮綜合效能

目前，上至國家，下至地方，由于各類國土空間開發與保護制度整體上仍然還處于一種相對封閉的運行狀態，各制度之間相互關系還不夠清晰，在層次、期限等方面還存在著一定的對接障礙。雖然《全國主體功能區規劃》已經出臺，可以說，從國家層面上國土空間開發與保護有了相對明確的基礎性依據，但與其他各類規劃的關系仍然不很明確，尤其是在各個地方，這種情況更

為突出。如在寧夏，由于《寧夏主體功能區規劃》的法律地位明顯低于《寧夏空間發展戰略規劃》，如何處理好這二者之間的關系，以及與《全國主體功能區規劃》之間的關系就成為重點問題。與此同時，由于包括《全國主體功能區規劃》在內的各種規劃執行監督的主體還不夠明確，導致國家和地方的主體功能區規劃難以全面承擔頂層管控、基礎約束的重要職責。尤其是主體功能區規劃是劃定生產、生活和生態空間的基本規劃，如果不能有效執行的話，那么落實土地用途管制就更困難了。

三、加快完善國土空間開發保護制度的對策建議

1.逐步推行國土空間規劃立法，嚴格土地用途管制

主體功能區規劃是具有總體性、戰略性和基礎性的規劃，不論是對國家還是對地方來說，它都是國土空間性規劃的最上位的規劃，也是優化國土空間開發與保護的最有效手段。因此，對于地方來說，應該把國土空間規劃立法工作作為實施主體功能區規劃的重要工作環節，通過人大立法來保障《寧夏主體功能區規劃》的實施，并明確該規劃在國土空間開發保護中的基礎性地位。同時，要逐步修改完善與之相關的制度規范。在具體的實施過程中，要突出土地用途管制，尤其是要在對土地需要量和建設用地進行科學合理測定的基礎上，通過縣、鄉級，甚至村一級的土地利用規劃，設定不同的激勵約束制度，重點突出對限制開發的生態區和禁止開發區的土地用途進行管控。

2.構建分工明確的國土空間開發保護的制度體系

國土空間開發保護法律法規制度體系是多層級的，應該有一個從全國到各級地方的完整的制度體系。結合寧夏的實際來看，要以《寧夏主體功能區規劃》為平臺，以《寧夏空間發展戰略規劃》為核心，統籌、整合各類國土空間開發保護的相關規劃，建立“多規合一”制度，尤其是要明確各縣、鄉在《寧夏主體功能區規劃》中的不同作用，并逐步將主體功能區規劃的主要內容延伸到村一級。將寧夏所有的國土空間開發與保護的規劃統一于《全國主體功能區規劃》和《寧夏主體功能區規劃》之下，重點要在市、縣、鄉（鎮）開展土地、交通、住房、生態、環境等具體實施性的規劃制訂與實施。

3.加快建立國土空間開發保護協調制度

所有各層級的國土空間開發與保護制度必須經過充分協調，有關各方利益基本達成一致后方可實施。因此，要在寧夏乃至全國，重點考慮在明確國家和地方主體功能區上位規劃地位的同時，盡快建立和完善各類國土空間開發與保護制度的協商機制，通過設立專門的協商機構和協商制度，使國土空間開發保護制度真正步入正規化、常態化。

4.努力提高公眾參與國土空間開發保護制度的制訂與執行的積極性

國土空間開發保護在宏觀規劃層面上存在著自上而下和自下而上的兩個信息流。而我們在具體政策制訂時，參與者主要是以政府工作人員和專業技術人員為主，而并不是以主要的利益相關者即廣大民眾為主，這是一種典型的自上而下的政策制定方法，這種方法導致的結果必然是公眾的參與程度低，這樣會不利于政策的貫徹實施。因此，在具體政策的制定中應該充分考慮到廣大民眾的需求。如在國土空間開發保護制度制定的過程中和方案出臺后，要聽取廣大民眾的意見，進行公示，接受全社會的監督。尤其是要提倡當地居民參與到本地區的國土空間開發與保護制度的制定中，這樣才有助于各項制度未來的實施。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院.《生態文明體制改革總體方案》，2015.9.20

[2]劉慧.欠發達地區更要講求發展質量[J].求是.2013.10.16

基金項目：寧夏哲學社會科學規劃年度項目：“寧夏空間發展戰略規劃中的產業布局研究”（項目編號：14NXAYJ01）