從互聯網數字分配機構管理權移交探析互聯網共治的新格局

杜瀟梟，張　琛

(1.中國互聯網新聞中心，北京 100089；2.清華大學 新聞與傳播學院，北京 100084)

從互聯網數字分配機構管理權移交探析互聯網共治的新格局

杜瀟梟1，張琛2

(1.中國互聯網新聞中心，北京 100089；2.清華大學 新聞與傳播學院，北京 100084)

[摘要]自2014年美國宣布放棄對IANA(互聯網數字分配機構)的管理權以來，移交工作進展緩慢，包括我國在內的各國互聯網治理中都遇到互聯網資源分配不均、機構權屬不明確等問題。在互聯網治理理論和工作權限研究的基礎上，梳理IANA所屬機構ICANN(互聯網名稱與數字地址分配機構)，進一步說明IANA管理權的移交行為既反映出互聯網領域在關鍵資源管控上趨向公平，也反映出新的全球互聯網共治格局已經顯現。由此，在分析以中國為代表的“多邊、民主的政府間合作”模式的基礎上，整體判斷IANA管理權移交中所延伸出的互聯網共治的政府間國際合作開展和國際規則制定這兩大問題。

[關鍵詞]互聯網治理；ICANN權屬；全球互聯網共治

2014年3月，美國政府宣布放棄對IANA(互聯網數字分配機構)的管理權并將其移交給“全球利益攸關體”，以此標志著多方參與、安全可信的全球互聯網共治格局慢慢形成。此前的IANA隸屬于ICANN(互聯網名稱與數字地址分配機構)，雖然美國商務部與ICANN一直是松散的合約關系，但總部設在加利福尼亞州的該機構則受聯邦和所在州法律條文的管轄，另外在此之前美國國會還擁有對重大事項的聽證權。整個網絡空間秩序建立和良好運轉的基礎是關鍵數字資源的分配，無論是分配的公平性，還是標準問題的爭議，都成為各國如何平等享有互聯網資源的爭論焦點。在堅持全球網絡應用平等的背景下，互聯網治理問題成為全球政治、經濟和外交的焦點，進一步研究發現在涉及網絡自由、數字鴻溝等問題上，互聯網治理的問題還停留在理念層面，推動全球網絡有效協作則存在推動緩慢的問題。基于IANA管理權移交時間，我們看到在全球政府、機構和個人廣泛參與的互聯網共治面臨兩個亟待解決的核心問題：第一，互聯網共治所屬的參與主體是誰；第二，互聯網治理的規則是什么。這兩個問題的解決與否直接關系到關鍵資源的保障能否做到公平、公正，以及能否延伸出來更有序的治理秩序。由于全球互聯網治理的理念主要集中在以美國為代表的“多方利益相關者”和以中國為代表的“多邊參與的政府合作”這兩類中，因此實現全球互聯網共治，要先從互聯網治理的定義和工作內容進行研究。

一、互聯網治理的定義及權責分析

(一)互聯網治理的界定

詹姆斯N·羅西瑙作為“新治理理論”的學者，他認為國家主權的減退是當今世界一大潮流，當然，國家在自身領域內仍占主導地位，國家利益、國家之間的沖突、交涉和制度仍規定著政治、軍事和經濟外交方面的事務，但由于運輸和電子技術擴大了多中心世界中不同聯合體的自主權，國家的主導地位不斷削弱，而在跨越邊界的大量多種交易中，國家既不能參與其中也無法施加影響。[1]對“互聯網”和“治理”二者結合的最早且最明確的解釋出現在2004年信息社會世界高峰會議(WSIS)上，該峰會是于2001年12月，由國際電信聯盟倡議，聯合國大會一致通過決議而確定舉辦的。首次舉辦是在2003年12月的瑞士日內瓦，并且制定了《日內瓦行動計劃》，其中明確指出了互聯網治理的界定：“互聯網治理是政府、私營部門和民間社會根據各自的作用制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、標準、規則、決策程序和方案。”[2]

從以上定義可以看出，政府在整個治理工作中扮演重要角色，在隨后的文件說明中也能看到，政府在治理規則和主體分工上都起到推動作用，尤其是在規則和方案實施上，政府行政管理的有效性體現在集中大量資金進行重點設施建設以及出臺權威法律、法規這兩大方面。漢斯·克萊因認為：“存在著某種權威，它有能力制定全球適用的并且以制裁為后盾的英特網使用規則。”后來漢斯·克萊因同其他學者進一步界定互聯網治理，認為互聯網治理是由互聯網協議聯系在一起的網絡擁有者、運營商、開發商以及網民通過集體決策的方式，就網絡技術標準、網絡資源分配、網絡用戶的行為規范，制定政策、規則以及爭端解決程序。[3]國內學術研究中所用的“互聯網治理”一詞來自對“Internet Governance”的翻譯，最早是譯作“網絡治理”，在此翻譯中所使用的“網絡”意指范圍更廣。在公共管理學中，“網絡治理”除了涉及應用通訊技術的軟件和硬件管理外，還用于指向公司內外部利益者共同治理的形式，“網絡治理”強調在更合理的結構制度中實現有效率的廣泛參與，從這些定義看出“網絡”并非指向的是信息技術，而是社會學、管理學范疇的詞語，強調的是人與人、人與社會運行中的關系。但是在數字時代中，“互聯網”一詞除了能準確描述社會、科技、文化發展的技術特征，還能直接傳達“互聯共通”的特性。因此對比分析發現，“互聯網治理”更為準確地描述了現代信息社會管理特征，它更強調的是在網絡空間環境中，涉及網絡安全和信息化方面的治理問題。目前來看，我國的“治理”更為倚重政府力量從上而下推動，如國務院和中央網絡安全和信息化領導小組統一監管互聯網治理相關事項。而以美國為代表的西方國家更強調的是行業協會和企業的自我管理。如跨國企業承擔著互聯網日常的治理工作，直接保障了國家的經濟利益和核心知識產權；政府承擔著網絡空間戰略部署的問題，美國白宮在2011年發布關乎整個國家安全防護的《網絡空間國際戰略》，保證國家在全球的軍事和政治利益。

(二)互聯網治理的職權范圍

互聯網治理的定義要落實到治理的具體工作中，哪些類目組成了治理的主要內容？這些內容是否既能兼顧基礎架構層面又能解決在社會應用層面所遇到的問題？從2005年公布的互聯網管理工作組的報告中研究發現，早在2003年，WSIS日內瓦峰會后聯合國被授權建立40人工作小組，該小組人員結構中包括政界、商界和民間社群等。工作組確定了與互聯網管理有關的公共政策問題，并且還對優先級進行排序。

在互聯網治理工作中，排在優先級別前三位的是根區文件和系統管理、互聯網費用以及互聯網穩定性、安全性和網絡犯罪，這分別反映了當下互聯網治理中亟待解決的三個問題：基礎資源分配不均、發展中國家互聯網普及緩慢和網絡安全多邊機制欠缺，尤其是在由美國政府單方控制的數字關鍵資源方面。排在第一位的根區文件和系統管理，是整個互聯網運行的起點，治理的前提是有資源可治，如果在基礎層面就存在分配不均的問題，將會直接影響網絡安全，也會導致資源劣勢方對優勢方的依賴，并由此產生占有互聯網資源的“馬太效應”。順此邏輯，在所有研究互聯網治理的角度中，最先也是最應該研究的應是這些關鍵資源是什么、由誰監管、怎樣分配這三大問題。具體講，該數字資源管理權所有者ICANN與政府之間的權力關系是如何建立并相互約束的，這才是治理問題最重要的研究對象。ICANN的下屬機構IANA管理權的移交為什么發生，背后反映出全球互聯網共治怎樣的博弈？美國政府角色在資源分配上是退出還是“隱形”的主權延伸？這些都是接下來要闡述的重點。

二、互聯網數字資源管理權的分析

(一)互聯網發展與ICANN的出現

隨著冷戰結束，在綜合實力中美國成為唯一強國，利用互聯網開發優勢，加上最早開展的ARPANET(阿帕網)任務的轉型，使美國在全球的互聯網市場中占據領先地位。從歷史發展脈絡看，早在1988年，美國只有一個骨干網，而且歸國家所有。其他專用網絡與國家科學基金網連接進行信息傳輸，并沒有實現與骨干網絡的連接。后來到了1993年，國家科學基金網在國家科學基金會的管理下引入市場競爭機制，轉為商用骨干網。總體看，從1969年互聯網的誕生到1994年軍用轉商用，互聯網發展初期并未出現治理的需求，在軍事競爭中產生的互聯網，完全由美國政府掌控。隨之而來的商用發展則是治理實踐的動因。1998年互聯網逐漸國際化和商業化，同年ICANN成立，它是一個集技術、學界、商界的代表組成的非營利性國際組織，其地點設在美國的弗吉尼亞州，工作內容是負責全球范圍內互聯網唯一標識符系統及其安全穩定。具體負責管理的內容有，分配IP(互聯網協議)地址、指派協議標識符、gTLD(通用頂級域名)和ccTLD(國家和地區頂級域名)系統的管理以及根服務器系統的管理。其負責的內容主要是互聯網基礎設施層面，并且是關系到互聯網使用主權的大問題。而IANA是ICANN中最關鍵的執行機構，負責管理全球的根服務器文件和根服務器文件系統。IANA的職能可分為三大類：域名、號碼資源和協議參數。2000年，美國國防部將IANA的管轄權交給了由美國商務部所建立的全球網域名稱管理機構ICANN。到2003年時，美國商務部與IANA所屬的ICANN續約時曾表示，ICANN將于2006年脫離美國商務部并獨立管理。但是到了2006年，美國商務部宣稱已與ICANN再續約三年，即在2009年9月30日之前，ICANN仍在美國商務部的管理下。到了2013年，“棱鏡門”事件爆出美國政府秘密監控多國互聯網，引發全球對美國互聯網控制權的爭論。2014年3月，美國的NTIA(國家電信及信息管理局)準備向全球互聯網“利益攸關方”(Multi-stakeholder)移交互聯網數字地址分配的管理權。這是互聯網全球共治的重要步驟，更多的國家和地區加入到全球互聯網管理當中。到了2014年，國會公布的預算提案明確指出，截止2015年9月，停止對NTIA的所有移交工作予以的財政支持。從另一個層面來解讀，如果在2015年9月后，NTIA與ICANN的合約關系繼續維持，那么財政支持才能恢復。而這次的ICANN下屬的IANA管理權移交關乎整個互聯網世界的安全。在已經公布的200頁的IANA移交書中看到，美國商務部要求ICANN總部仍留在加利福尼亞州，這就表明該機構的管理仍將受到州和聯邦法律條文的約束。另外，在這份報告中還特別說明，移交工作仍必須遵循NTIA的標準來進行。與此相對應的問題是，這個負責分配域名和IP地址的國際組織到底是怎樣運行的，為什么IANA管理權移交如此重要。

(二)ICANN的四大關鍵資源

ICANN所管理的資源共包括：IP地址分配、TCP/IP協議、DNS和根服務器。IP地址分配中，IP英文全稱是Internet Protocol addresses，目前通用的IPv4，是系列總量為32字節的十進制數字按每八字節分為一組，以表示任何一臺聯網計算機的唯一地址。TCP/IP是目前通用的互聯網通信協議，它規范了網絡上的所有通信設備，尤其是一個主機與另一個主機之間的數據往來格式以及傳送方式。[4]由于IP地址復雜且難以記憶，因此出現了與每個IP地址相對應且容易記憶的地址方案，這一使用方便的字符型地址就是域名(Domain Name)，是網絡空間的使用地址，主要特征是：一串用點分隔的地址名指向每臺獨立的計算機。它的注冊由專門的注冊商來代理用戶的申請。如百度的網址：www.baidu.com，“baidu”是域名的主體，“com”是域名的前綴，表明這是國際域名，而“www.”是網絡名。

根服務器的功能是用來管理互聯網的主目錄，ICANN管理了全部的根服務器。從現有分布來看，13個根服務器，10臺位于美國(其中包括1個主根和9個輔根)，其他3臺放置在英國、瑞典和日本。全球目前唯一的主根服務器在美國弗吉尼亞州，主根服務器是權威域名的服務器，掌握著國際頂級域名的所有授權細節。如中國的“.com”“.net”等國際頂級域名的解析，便是由國外的域名服務器提供解析，而這就造成對國外根服務器的依賴問題。這也是世界互聯網治理中爭論的焦點，因為一旦誰控制了根服務器，誰就控制了整個互聯網。從“國際互聯網工作機制”來看，互聯網接入的申請由各個國家的相應組織向ICANN提出，如中國的CNNIC，便是中國信息社會重要的基礎設施建設者、運行者和管理者，負責我國域名注冊和域名根服務器的管理。從其管理資源看，雖然ICANN為獨立的非營利性組織，但基礎構建是互聯網聯通世界的前提，這次管理權限的移交將影響著全球互聯網共治的發展變局。

三、從IANA管理權移交到全球互聯網共治

從對互聯網治理的概念、工作權限界定，到具體資源管理機構ICANN的分析，關鍵基礎資源的權責歸屬成為全球互聯網治理的重點，而IANA管理權能否完成移交，將影響全球互聯網共治的格局。互聯網體系包括基礎架構層面、數據存儲和身份識別層還有互聯網產業應用層，每個層面都包括商業利益鏈、相關者聯合體、政府規制這三項內容。尤其是在基礎架構層面，直接決定著網絡主權和經濟安全兩大問題。因此，2014年3月后為了使管理權順利移交，IANA管理權移交協調小組(ICG)成立，同時還有移交設計組(CWG)，在整個過程中，專家意見及匯總工作交予CWG，然后提交給ICG，由其結合ICANN可信度機制設計方案提交最終的職能移交方案。截止目前，是否有必要設立一個外部合約機構(或信托機構)及多方利益攸關者的成員組成和監管制度設計等問題仍未解決，移交后的管轄權歸屬問題也引發了外交領域的爭論。在以治理方面凸顯的焦點和困境作為切入點分析后可以發現，全球互聯網共治所面臨的核心問題分為兩大類：一是政府間國際組織的合作；二是國際規則的構建。

(一)政府間國際組織的合作

“互聯網治理包括技術標準、資源分配、公共政策三大層面，涵蓋根文件系統管理、互聯網安全穩定、域名分配等多項政策議題，所有這些層面或議題都涉及如何看待國家在互聯網治理中的角色問題。”[5]互聯網打破了地緣對于國家間交往的限制，由此產生了政府主權與互聯網使用自由之間的矛盾。“政府管轄是地域性的，但互聯網卻不為邊界所限制，二者的沖突將制約國家的活動空間，已經被貿易自由化等沖擊的政府的主權將進一步弱化。”[6]矛盾的解決最終是由政府間國際組織機構負責，管理權能否順利移交則是互聯網管理機構轉型的重要一步。

在ICANN第50次大會上，中國代表在全球共治的基礎上提出“平等開放、多方參與、安全可信及合作共贏”的原則。“多方參與”是全球互聯網共治的內核，從全球范圍看，大部分發展中國家還需依靠政府決策和推動才能實現基礎設施、資源配置等方面的建設，尤其是在跨部門、跨區域的互聯網普及問題上，政府提供了互聯網建設的可能性。在總的理念趨勢下，第二屆世界互聯網大會繼續強調了“政府發揮統籌引領的作用”。在這一時期的全球互聯網共治中，美國的奧巴馬政府在國際互聯網治理中堅持“去政府化”，鼓勵社會組織、私人團體等組成的互聯網社群進行互聯網關鍵資源管理。但是，互聯網公共政策中的很多問題需要政府的參與，尤其是通過政府間的合作來實現互聯網治理的體系化。

在分析互聯網關鍵資源管理權屬分配問題時發現，作為全球互聯網共治的核心——ICANN，在1999年其組織機構中的政府咨詢委員會的成員數量僅有49名，到了2004年已經達到99名。但政府咨詢委員會在ICANN中的地位并不高。在互聯網數字管理權移交開始后，ICANN的管理社群小組工作方案中明確表達反對政府權力介入的主張，特別強調在私人部門主導下進行多方管理。但是歐盟、南美等國家在WSIS中卻認為，國家在互聯網管理中起到重要作用，尤其是跨國間合作對于實現網絡主權，保障網絡安全起到至關重要作用。具體到怎樣解決國際政府間在互聯網治理的合作問題，英吉·考爾及其在聯合國發展計劃委員會的同事指出，國家間不均衡和國家與非國家行為體之間的不均衡不容易被察覺，因為在很多情況下不僅僅是數量問題，不管所有政黨在談判桌上是否都有一席之地，主要問題還是(代表權的)質量，即“各種利益攸關者如何被代表”[7]。但是應該看到，為了實現大多數發展中國家在“數字鴻溝”環境中獲得平等機會，“全球利益攸關方”應在聯合國內部建立互聯網治理協調小組，在互聯網協調小組內部單獨設置一個監督委員會，來防止該協調小組完全淪為國家力量的工具。

(二)國際規則的構建

全球互聯網共治遵循的也是全球治理的邏輯，所謂的全球治理指的是通過具有約束力的國際規制(Regimes)解決全球性的沖突和問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。[8]目前的國際規制主要集中于網絡戰爭和網絡犯罪這兩大類。網絡空間的特殊性決定了該領域也與傳統意義上的戰爭有著相似之處，網絡攻擊、網絡安全事件頻發。攻擊和防御構成網絡戰的兩大要素，關系跨國、跨區域間的政治、經濟和文化交流能否順利展開。當然，目前網絡戰爭的表述仍側重軍事層面，恐怖勢力在全球的威脅使各國都在不斷提高網絡防御和加強網絡監管。主權國家在網絡戰方面既要保障計算機基礎設施的安全，還要在危機發生之前做到提前預警。恐怖勢力的跨國集結，也促使各國在網絡戰略部署上采取更加合作和開放的態度。

面對網絡沖突，不僅是指被動防御，更是指主動干擾敵對力量的入侵。因此，怎樣讓這些行為在合理、合法的框架下實行，成為圍繞網絡行為準則展開討論的動力機制。在國際社會還沒有取得共識的情況下，非國家組織往往會制定出規則指南，為全球互聯網共治提供可供參考的標準。由北約卓越合作網絡防御中心(NATO CCD COE)邀請國際專家組(International Group of Experts)編纂，2013年3月由英國劍橋大學出版社出版，被稱為“第一部網絡戰爭規范法典”的《塔林手冊》(Tallinn Manual)，成為網絡戰爭國際法研究的新熱點。[9]該手冊的公布體現出國際法對于網絡治理方面的適用性，尤其是在網絡戰爭方面。在堅持“國家主權”的基礎上，對“使用武力”“網絡封鎖”等維護網絡安全行為進行了說明。如《塔林手冊》規則11認同《聯合國憲章》的禁止使用武力原則。關于“使用武力”的程度問題，其判斷標準為根據網絡攻擊的“規模”和“影響”的程度，該手冊對Severity(嚴重性)、Directness(直接性)、Invasiveness(侵入性)等關乎網絡安全的方面進行了具體說明。盡管真正意義上網絡戰沒有爆發，但《塔林手冊》在網絡戰的行動規模和影響上進行了法律界限的說明，為全球互聯網共治中的沖突事件提供了法理依據，在保障網絡安全方面體現出國際法的基本立場和規則。

在網絡犯罪方面的法律規則上，2001年，由歐洲委員會的26個聯盟成員以及美國、日本等多國簽署了《網絡犯罪公約》，除引言外，包括“術語使用”“國家層面上的措施”“國際合作”“最后條款”四章，其中，第二章“國家層面上的措施”是《公約》的核心所在，分為“刑事實體法”、“刑事程序法”與“管轄權”三個部分。[10]此公約的頒布直接對打擊跨國間的“網絡犯罪”進行了明確的說明。但是，在實際應用中還沒有更為成熟的法律體系予以保障。《公約》簽訂10年后，在倫敦網絡空間國際會議上，來自全球的700多名代表又再次對現有的規則體系產生了質疑。在互聯網技術使用和普及程度發生變化的當下，根據自身利益提出不同的主張。在規則制定權方面，一些國家認為應當在現有的體系下，對《聯合國憲章》、國際法等進行調整，堅持此主張的國家尋求更多的是維護自己的規則制定權。與之相對，有些國家主張重新制定網絡治理規則，他們認為2001年的《網絡犯罪公約》已經很難適應互聯網世界的新變化，從國家網絡實力、犯罪行為升級、量刑標準不一等問題看，在網絡犯罪方面僅是進行結構調整性的修改，很難實現執法和監督的有效性。綜合這些觀點，《公約》目前還是在歐盟的利益框架下，而全球互聯網共治中所面對的網絡犯罪行為卻呈現出跨國家、跨區域的特性。在全世界對互聯網治理的關注發生轉變時，中國的目光不再只看現有的法律和公約，而是通過信息社會世界高峰論壇、全球互聯網治理論壇、世界互聯網大會等渠道推動全球立法方面的調整。在全球共治的時代，IANA管理權移交是否順利將成為全球共治體系的基礎。

結語

后冷戰時代，全球和區域治理機制已變得極其脆弱，具有代表性的機構，如聯合國、歐盟與北約，都遭到了削弱。面對各種全球挑戰，國家領袖、國際機制或者國家集團都沒有提出正式或長遠的宣言。[11]這種困境也同樣體現在互聯網治理上，盡管在理論和規則上都在引起討論，但是在實踐行為上卻推動緩慢。文中從IANA管理權的移交展開論述，正是因為出現全球互聯網共治的可能性，使組織機構和國家都非常關注互聯網在社會中的分配問題。問題的解決追溯至網絡空間用戶和資源的分布，由于全球用戶結構正經歷從發達國家向發展中國家擴散的過程，其結果必然帶來互聯網先占國與后起國家在如何治理問題上產生分歧。全球共治說明一個事實，即無論國家所處的互聯網發展階段如何，地區、國家和國際互聯網市場已經成為一個整體，沒有政府間合作，沒有國際規則機制，互聯網治理將很難達到最佳狀態，充滿活力的互聯網市場將會是發展、停滯還是倒退都將會處于未知的恐慌之中。

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〔責任編輯：王巍〕

[收稿日期]2015-09-14

[作者簡介]杜瀟梟(1977-)，女，河北昌黎人，編輯，碩士，從事新聞學研究。

[中圖分類號]G203

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0201-05