政府數據開放：歷史、價值與路徑

譚海波，張　楠

徐志倉

政府數據開放：歷史、價值與路徑

譚海波，張楠

［摘要］政府數據開放與西方國家的“信息自由”運動、開源軟件的技術變革以及大數據時代的現實需要有著密不可分的關系。大數據時代背景下政府數據的規模和價值呈現大幅度增長，開放政府數據有利于提升政府治理水平、促進經濟增長和激發社會創新。當前，我國政府數據開放尚處于探索和起步階段，主要面臨著政策不配套、意識不到位、管理能力不足、數據質量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙，需要從完善法律法規、加強組織管理、構建網絡平臺、倡導社會參與以及注重文化建設等方面加以科學規劃、有序推進。

［關鍵詞］政府數據開放；歷史脈絡；價值；路徑

大數據時代已成為當今世界的重要發展趨勢。如何利用政府不斷膨脹的數據資源創造經濟和社會價值成為世界各國共同關心的課題。繼美國奧巴馬政府在2009年推出全球首個政府數據開放平臺Data.gov之后，加拿大、英國、澳大利亞、韓國等國家都先后制定和實施了政府開放數據計劃，全球政府數據開放呈現快速發展的態勢[1]。在我國，2015年8月國務院出臺的《促進大數據發展行動綱要》也將推進政府數據開放納入建設數據強國的重點任務。在地方層面，自2012年6月上海市政府數據服務網（www.datashanghai.gov.cn）率先上線后，北京、武漢、廣州、寧波、貴州、佛山等地都在積極開展政府數據開放平臺的建設。如何把握政府數據開放的歷史脈絡，厘清政府數據開放的內涵和價值，科學規劃和有序推進政府數據開放是新時期我國政府面臨的重要議題。

一、政府數據開放的歷史溯源

政府數據開放是20世紀90年代中后期西方國家政府改革和信息技術發展相互作用、共同催生的產物。它的產生和發展與西方國家 “信息自由”運動倡導的開放政府理念、開源軟件的技術變革以及大數據時代的現實需要有著密不可分的關系，體現了社會進步思潮、信息技術力量及市場需求對西方政府管理理念的沖擊及其回應。

（一）萌芽：從信息自由到信息公開

二戰以后的“信息自由”運動，是由美國號稱“第四股力量”的新聞界輿論精英發起的。他們認為，缺乏新聞自由正是一些專制國家能夠發動戰爭的原因，人民有權知道政府的運作情況。1945年，美聯社執行主編庫珀率先提出了知情權（Right to know）的概念。1948年，美國報紙編輯大會（ASNE）成立了“世界信息自由委員會”的分支機構，負責動員和游說政府盡快制定有關信息公開的法律。1953年，美國哥倫比亞大學的新聞學教授克勞斯出版了《人民的知情權》一書，正是該書為美國整個信息自由運動指明了方向、奠定了框架[2]（P17-19）。此后，在美國議員、新聞界人士、學者、律師等多方人士長期的共同推動下，最終促成了美國1967年《信息自由法》和1976年《陽光政府法》的相繼出臺。這股思潮著眼于推動政府信息公開，保障公民的知情權，從而提高政府透明度和治理能力。受“信息自由”運動的影響，截至2006年，全世界已經有60多個國家制定和實施了類似的《信息自由法》。

（二）起步：從軟件開源到數據開放

20世紀90年代，隨著互聯網信息技術的普及，新興技術精英要求打破傳統“專有軟件”（Proprietary Software）的商業模式，采取公開原始代碼的方式進行遠程、協作編程。1998年2月，主張開放原始代碼和軟件自由的技術精英們齊聚硅谷，將這種發布代碼、其他程序員可以自由修改的做法命名為“開源”（Open Source）。1999年，Web2.0之父蒂姆·奧萊利出版了全世界第一本開源文集——《開源革命之聲》。此后，“開源”成為廣為人知的概念并在軟件行業得到普遍采納。而當開放代碼成為現實時，新一代的創新者，又將眼光投向了作為軟件重要組成部分的數據，尤其是政府部門掌握的公共數據[2]（P190）。2007年12月，29名開放公共數據的推動者齊聚加州，制定發布了開放公共數據的8條標準和原則，即數據必須是完整的、原始的、及時的、可讀取的、機器可處理的、無歧視的、非專有的、無須授權的[3]。從這8大原則可以看出，數據開放運動沿襲了軟件開源運動的很多訴求，如通用非專有、機器可處理、獲取無歧視等。

（三）發展：從平臺建設到數據確權

近年來，隨著Web2.0、物聯網、云計算等新一代信息技術的廣泛應用，政府數據的規模和價值得到了大幅提升。2009年，美國奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并提出要遵循透明、參與和協同原則發布更多政府數據，使公眾了解更多政府信息，促進公共對話[4]。2009年5月，美國data.gov網站正式上線，成為全球首個政府數據開放平臺。隨后加拿大、英國、澳大利亞等先后建立了數據開放平臺。2010年1月，英國政府數據開放網站data. gov.uk正式上線。2010年5月，卡梅倫領導的聯合政府提出“數據權”（Right to Data）的概念，承諾要在全社會普及“數據權”。2011年，英國勞工關系部、商業部又宣布了一個旨在落實、推動數據權的新項目：“我的數據”（My Data）。該項目認為即便是由商業機構出資收集的數據，但如果記錄的是公民個人的信息，公民就應該有權查看、使用[1]。

二、政府數據開放的內涵和價值

概括來說，政府數據開放是指在保護國家安全、個人隱私和商業機密的前提下，政府利用集成的網絡平臺，主動向公眾提供無需特別授權、可被機器讀取、能夠再次開發利用的原始公共數據，以提升政府治理水平、促進經濟發展、創造社會價值的公共服務活動。相比政府信息公開而言，政府數據開放側重于數據層面的開放，旨在確保社會利用政府數據的權利，以促進數據經濟、社會價值的實現[5]。它是政府信息公開在大數據時代的發展和深化。

（一）促進政府改革，提升治理水平

政府數據開放不僅可以讓公眾獲得更多有關政府運作的信息，增加公眾參與公共事務的程度，提高政府的透明度和公信力，還可以促進學者、專家對政策制定的基礎依據、合理性、社會后果等做出更深入、全面的分析和判斷，提出更為科學、可行的政策建議。此外，政府數據開放意味著政府角色從原來的生產者、直接供應方轉變為“原料”提供者、服務監督方，不僅可以節省行政成本，還可以提高數據資源的利用效率，更好滿足公眾的個性化需求。聯合國2014年電子政務調查報告指出：政府數據開放為政府改革提供了一種新途徑，有利于在政府、企業和公眾之間架起一道橋梁，實現資源的高效利用與公共服務的有效供給[6]。

（二）釋放數據紅利，促進經濟增長

數據的價值在于利用，數據的開放是數據利用的前提和基礎。在大數據時代，政府開放其保有的數據供社會增值開發和創新應用，可以推動大數據相關產業的迅速發展，擴大信息消費需求，催生新模式、新業態、新產品，從而實現經濟增長。據統計，數據資源增值性應用每年可為美國的醫療服務業節省3000億美元，為制造業在產品開發、組裝等環節節省50%的成本，為全球個人位置數據服務提供商貢獻1000億美元[7]。比如，美國在1983年將原本用于軍事的衛星定位系統GPS向公眾開放使用，使得汽車導航、物流、通訊、精準農業耕作等方面都得到了快速的發展，同時創造了約300萬的就業崗位[8]（P200）。據估算，通過數據開放，美國2013年在政府管理、醫療服務、零售業、制造業、位置服務、社交網絡、電子商務七個重點領域所產生的直接和間接價值已經達到了2萬億美元[9]。

（三）激發民間智慧，推動社會創新

“數據不會被它所激發的思想和創新消耗，相反，它可以為創新提供無窮的燃料。”[2]（P186）政府數據開放意味著數據在社會的自由流動、知識向大眾的自由流動，通過數據的分享、利用和開發，可以吸引社會各界人士參與公共事務的治理，激發民間智慧和社會活力，從而帶來更多的大眾創新、社會創新。比如，美國交通部開放了全美航班數據，有民間程序員利用這些數據開發出航班延誤時間的分析系統，任何人都可以通過它查詢全國各次航班的延誤率及機場等候時間，為用戶出行節省了時間，創造了良好的社會效益。再如，在美國政府數據開放后，美國出現了一款名為RAIDS Online的APP應用，該應用通過對政府開放的數據進行分析，告知公眾在哪些區域容易出現盜竊、搶劫等犯罪現象，公眾根據這些信息可以提前做好預防或者減少在這些區域的活動，從而明顯降低了犯罪率，增加了社會的安全性。

三、推進我國政府數據開放的路徑展望

總體而言，我國政府數據開放步伐較為落后。在由萬維網基金會所發布的開放數據晴雨表（2014）中，我國排名第46位（共86）[10]。已建成的政府數據開放平臺存在著數據集數量少、可機讀比例低、數據更新不及時等諸多問題。政府數據開放面臨著政策不配套、意識不到位、管理能力不足、數據質量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙[10][11]，亟需加強頂層設計、科學規劃、有序推進。

（一）完善法律法規，加強立法保護

1.制定更明確、更有針對性的法律法規，加強對國家信息安全、個人隱私、商業機密的保護。近幾年來，我國明顯強化了對互聯網信息及隱私等的立法保護。并于2012年底及2014年3月分別通過了《關于加強網絡信息保護的決定》和新版的《消費者權益保護法》兩項法案。但這兩部法律并沒有針對大數據背景下信息安全和隱私泄露風險的新特點做出適應性調整。因此，應該繼續完善法律法規，適時出臺專門的《數據安全法》和《隱私權保護法》，加強對數據收集主體、使用主體的行為規范，明確國家信息安全、商業機密的范圍以及個人隱私保護的權利，防止對數據的侵權使用，讓開放數據與隱私、國家安全等敏感性議題之間能夠取得平衡。

2.進一步修訂和完善現有的《政府信息公開條例》。2008年，我國出臺了《政府信息公開條例》，該條例的實施促進了我國政府信息公開工作的深入開展，但并不能適應大數據背景下政府數據開放的新形勢和新要求。政府應考慮對《政府信息公開條例》進行修訂和完善，厘清政府信息公開與政府數據開放的關聯和差異，明確政府數據開放的目標、原則、范圍、程序、保障制度等，對數據開放中出現的特殊情況制定免責條款，給予一定的制度容錯和救濟，對數據開放的授權協議制定相應定責條款，明確保證用戶數據訪問、獲取、利用的權利和義務。在保障國家安全、個人隱私和商業機密的前提下，最大程度地推動政府數據向社會免費、自由開放。

（二）加強組織管理，開展試點工作

1.健全政府數據開放的領導體制。強有力的領導機構是推進政府數據開放的重要保障。為此，要把政府數據開放工作納入我國政府工作的重要職責范圍，建立政府首席信息官制度，明確賦予主管部門指導、協調、監督數據開放工作的職權[12]。由主管部門負責制定數據開放工作的戰略規劃，統籌其他業務部門的數據采集、審查、發布及反饋工作，協調各行業部門、區域數據開放工作的行動，并完善跨部門協作的工作流程和獎懲制度，加強上下級政府和各業務部門之間的協調和配合，對各部門、各地區的數據集開放數量、數據開放工具數量、應用上線數量、公眾使用頻次等進行定期考核和評估，并向社會公開評估結果，推進數據開放工作的系統化和常態化。

2.積極開展政府數據開放的試點工作。當前，上海、北京、廣州、武漢、貴州等十來個城市和地區正在開展政府數據開放的實踐活動，但這些地方的實踐還停留在自發探索的階段，并沒有上升到國家試點的層面。為此，應當在總結先行啟動地區的經驗，確定區域、行業試點范圍和數據開放的重點領域。比如，優先考慮選擇先行地區、經濟發達地區和社會關注度高的行業進行試點，優先選擇氣象、交通、物價、旅游、統計、衛生等部門所掌握的民生類數據進行開放。在此基礎上，制定全國性的規劃或指導意見，明確政府數據開放的路線圖和行動方案，以數據開放目錄為突破口，建立政府數據開放的責任清單制度，加快推動全國范圍內的政府數據開放。

（三）制訂相關標準，加強平臺建設

1.大力推動政府開放數據標準的制訂工作。目前，各地在推進政府數據開放工作時遇到的一大難題就是沒有標準可依。各地、各部門都在制定自己的數據格式和技術標準，持續下去必然會造成系統分割，形成新的數據孤島，給政府數據開放工作增加障礙。美國在推動政府數據開放的實踐中，要求data.gov網站上的所有信息都要符合聯邦信息處理標準199號文件的規定，提交數據資源的相關政府部門要按照NIST的文件指引進行操作，通過建立一套完整的元數據分類體系為網站中的數據資源提供集成的管理功能。因此，要充分借鑒國外經驗，由國家組織專業力量研究制訂《政府數據開放工作標準》，形成數據開放范圍、數據開放成熟度模型、數據開放目錄標準、分類標準規范、數據脫敏標準等一系列工作標準，積極推動政府數據開放的科學性、統一性和規范性。

2.加快推進國家和地方政府數據開放平臺的建設。我國《促進大數據發展行動綱要》中明確提出，2018年底前，建成國家政府數據統一開放平臺。目前，我國僅開通了“中國政府公開信息整合服務平臺（govinfo.nlc.gov.cn）”，主要用于發布各種會議信息及政府公報，仍屬政府信息公開范疇。因此，可以考慮改造和完善原有信息公開平臺，通過更改網絡域名，擴充開放內容和豐富界面功能等方式完成功能迭代、轉型升級。此外，要逐步規范和完善地方政府數據開放平臺的建設。進一步提升平臺的數據開放性與可機讀比例，設計友好易用的平臺界面，提高數據質量和利用效率。比如，可以嘗試借助數據標簽（Tagging）、語義網等智能關聯工具，使用戶更為方便地查找、下載和分析數據；充分利用Web2.0技術，注重政府與用戶的互動，及時捕捉和洞悉用戶的數據需求；引入基于位置的服務，主動推送相關數據，提升用戶的使用體驗等。

（四）降低社會門檻，鼓勵創新應用

1.降低公眾獲取和利用政府數據的門檻。政府應形成一種開放性的思維模式，信息不僅要在部門間進行流動，還應構造種種制度與機制促進信息在政府與社會間流動[13]。與政府信息公開所涉及的數據查詢不同，政府數據開放往往涉及到規模巨大、格式不一的數據集。為此，需要政府為公眾便捷、高效利用數據創造有利的條件。首先，在數據獲取上，應當是免會員注冊、無需授權和無償的，只要登錄政府數據的門戶網站就可以自由、免費的下載、分享和利用。其次，政府應當在政府開放平臺上提供常用的數據處理、分析軟件和應用工具，從而降低公眾利用政府數據資源的難度。此外，還可以適當鼓勵信息服務企業利用政府數據開展相應的增值服務，創造出更有效的分析工具供大眾用戶使用，滿足不同層次用戶的個性化需求，更好地幫助公眾從政府數據開放中獲益。

2.鼓勵社會公眾利用政府數據開展創新應用。與政府信息公開的簡單查詢不同，政府數據開放是一項復雜的數據處理工程，很多應用是關于App應用程序和服務系統的開發，這些應用是一種智力投入和技術創新，需要投入一定的開發成本，并會承擔相應的風險。為此，政府應當創造良好的環境和條件，給予充分的政策和資金支持。比如，2012年5月，英國政府注資10萬英鎊，創建了世界首個“開放式數據研究所”（ODI），為英國公共部門、學術機構的創新提供“孵化環境”[8]（P204）。在此基礎上，政府應主動規劃有助于提高公共服務水平的創新應用，采取相應的激勵措施，通過招標購買、上線運營補貼、創意獎勵、技能競賽等形式吸引社會力量參與數據的開發和創新應用。

（五）強化宣傳教育，注重文化建設

1.強化政府部門工作人員的數據開放意識。長期以來，受傳統封閉式行政文化和部門本位主義的影響，一些政府部門工作人員往往將數據視為本部門的私有財產和權力來源，認為開放數據將會損害部門利益和權力地位。還有一些政府部門工作人員對開放數據可能帶來的風險存在顧慮，抱有“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的消極想法，造成不少政府部門積極性普遍不高，推進難度大。為此，各地方政府領導人要提高對政府數據開放的認識，加大對政府數據開放工作的重視和支持力度，在政府內部樹立起開放政府數據的正確觀念，增強政府數據開放的責任意識和工作能力，從而形成推進政府數據開放的良好氛圍。

2.在社會層面倡導建設開放共贏的數據文化。與西方國家相比，我國國民數據意識淡薄由來已久，甚至可以說是國民性的一部分。中國近現代著名的思想家胡適就對中國人“凡事差不多，凡事只講大致如此”的習慣和作風深感憂慮。著名歷史學家黃仁宇先生則認為，中國落后的根源之一即是缺乏以數據為基礎的精確管理，國人對數據的漠視，源于一種文化上的缺欠[2]（P325）。因此，政府數據開放單純的依靠政策和技術的手段加以推動，難以獲得持久和深厚的社會動力。為此，需要在全社會層面培養理性、精確的科學精神，倡導透明公開、開放共贏的數據文化，培育積極參與、勇于創新的公民意識，進而構建起健康、可持續的政府數據開放生態系統。

［參考文獻］

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［責任編輯：索原］

現代農業發展中的土地股份合作模式——以安徽省肥西縣新民土地股份合作社為例

徐志倉

［摘要］土地制度改革是深化農業改革的核心內容，如何在堅持家庭承包經營的基礎上，在土地改革中達到落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，成為亟待解決的現實課題，土地股份合作在實踐中創新并越來越受到重視和關注。文章以我國首家通過工商注冊的安徽肥西新民土地股份合作社為例，從現代農業發展的視角分析其內部制度安排對現代農業發展的促進，同時結合實踐就土地股份合作模式的推廣所需條件與環境展開分析。

［關鍵詞］現代農業；土地股份合作；土地制度改革；產業

隨著我國農業改革的深入，改革開始步入深水區，農業發展亟需在一些體制與機制方面有創新舉措，以更好地適應現代農業發展的需要，而土地制度改革作為農業深化改革的核心，在當前的農業改革中更是備受關注，土地股份合作制作為農業經營體制創新的重要方面，在各地都得到高度重視。據不完全統計，目前全國已有17個省（區、市）進行了農村土地股份制改革試點。安徽作為我國農村改革的發源地，國家眾多“三農”改革措施的先行先試區，在農地制度改革方面更是積極探索。自2013年起，安徽省就在廬江縣等20個縣、區開展農村綜合改革示范試點工作，其中土地使用權交易就是作為改革試點的重要內容，土地股份合作模式作為土地改革的一種具體實現形式，其在推進區域現代農業發展中起到哪些作用？我們以肥西縣新民土地股份合作社為例來進行分析。

一、新民土地股份合作社發展基本情況

如果單純地說到土地股份合作制，這并不是一個新事物，早在20世紀家庭聯產承包責任制大面積推進之時，在我國的珠三角和長三角地區就已經有部分集體經濟組織進行了土地股份合作制嘗試，但這些土地股份合作社均只得到農業部門認可的“農戶戶口”性質，并非現代意義上的股份合作制，只是傳統農業轉型期在經營體制上的探索創新，由于其經營主體沒有得到工商部門認可，其在與現代產業發展對接中，先天的不足使得其一些功能也就難以得到發揮，現代土地股份合作模式需要在外延經營功能上進一步探索創新。在現實中也因為既有的農地制度架構對生產經營制約，而使得制度創新成為必然趨勢，土地股份合作社其制度基礎在于土地股份合作制，農民將土地作價入股，其實質就在于將農民的承包經營權價值化。從制度變遷要求看，這種變革是有效的，農村用地制度改革的演進規律遵循內生交易費用遞減原則，而農地合作共有所有權與封閉治理必然導致較高的內生交易費用，解決這一矛盾的辦法是走向股份制[1]。

在農村制度改革方面，人們知道較多的是安徽省鳳陽小崗村，較少人知道肥西小井村。其實在我國最早推行包產到戶的地方正是肥西小井，1980 年5月31日，鄧小平在中央發表《關于農村政策問題》重要講話時還特別提到：“農村政策放寬之后，一些適宜搞包產到戶的地方，搞起了包產到戶，效果很好，變化很大。安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶，增產幅度很大。”[2](P315)2014年12月，肥西縣在土地改革中再現創新之舉，其下轄官亭鎮新民社區在前期成立的土地流轉合作社基礎上，上升成立安徽省首家土地股份合作社——新民土地股份合作社，并在合肥市政府的多方協調下通過了工商注冊，從而成為全國第一家具有“商業戶口”的土地股份合作社。

二、土地股份合作模式對現代農業發展的難題破解分析

在傳統農業向現代農業轉型的進程中，農業經營體制的創新是重點，經營體制的創新也是解決現代農業發展中系列問題的關鍵。對此，華中師范大學中國農村研究院通過長期實地調研認為，土地股份合作社在實踐中可破解集體經濟運行過程中面臨的三大難題，即破解土地效益難以發揮的難題；破解土地流轉下土地的“失聯”難題；破解集體組織缺乏經濟基礎的問題[3]。針對土地股份合作制在實踐中到底解決了現代農業發展的哪些問題？結合現代農業發展的實際需求，通過我們對新民土地合作社的實地調研，進而了解其作用體現在以下幾方面：

（一）對農業產業發展難題的破解

產業空心化是現代農業發展中亟待解決的問題，在當前現代農業發展中，產業發展困境是普遍存在的。我們在安徽省多個現代農示范園區的調研中都發現，在農業產業塑造中存在這樣的幾種困境，首先是層次低。對于現代農業所需要進行的產業結構調整，還只是局限于原有范圍內的小調整，即從大眾農業調整為小眾農業，從糧食作物轉向經濟作物，不具有大范圍推廣價值；其次是產業鏈短和對接不暢。在現代農業示范區內，所謂的農業深加工項目不僅數量少而且也與前端對接不暢，農戶與產業化主體分隔狀態較為突出；再次就是新型農業經營主體不穩定。我們在現代農業示范區的調研就發現，工商資本在進入現代農業時，往往也只是將自身的產業鏈部分也就是利潤鏈的低端放置于示范區，對示范園區的貢獻度極其有限，主體的穩定狀態較差。

新民合作社所在新民社區的產業空心化更為突出，在2012年農地整治之前，由于地處丘陵，地塊小、基礎設施差、種植成本高，社區50%以上的旱地都處在撂荒狀態。而通過整治和土地股份合作社對外和產業資本對接，10400畝耕地全部得到高效利用，對于農戶來說不僅實現了從農業領域獲得穩定性收益，更是實現本區域農業產業的深化發展。

（二）破解了農業領域的就業難題

從我們對安徽多個現代農業示范區的調研來看，示范區的新型農業經營主體，雖然在一定程度上改變了農業生產方式，但就其對農戶就業貢獻方面來看還是有限的。我們調研中發現，眾多現代農業經營主體反映存在用工難，使得其招到的工人普遍是婦女和老人。但深入調查發現這只是一種表象，因為在對農戶調研中，多數的青壯年勞動力也愿意在本地就業，但這些農業企業因為產業的深化不足，導致一方面其利潤率有限，使得其用工能夠付出的人工報酬較低，達不到青壯年勞動力的期望值要求；另一方面是他們產業的低端化使得其用工更多是一種臨時性和季節性的，不具有長期的穩定性，進而使得其難以與農戶就業需求形成良好對接，對穩定就業貢獻有限。而通過土地股份合作，農業產業能夠得到深化，新民土地股份合作社就通過前期的制度確定，來為農戶融入農業產業鏈打開突破口，這對促進就業的穩定，降低就業的波動性，加速推進區域新型城鎮化建設內涵發展都是必要的[4]。

（三）破解了分配方面的難題

在經典經濟學理論中，關于生產與分配的關系是這樣，生產是起決定性的，生產方式決定分配方式。生產方式在經濟活動凝結為一系列具有層次性的經濟制度，其中體現社會經濟關系的是社會基本制度，它在制度體系中起決定性；體現組織經濟關系的是具體的經濟體制和運行機制，是從屬于基本制度，是基本制度的具體實現形式[5]（P2）。而就分配制度的層次性來說有分配方式和其具體實現形式。在農業領域，分配方式取決于生產方式，按勞分配的主體沒有變，但現代農業的推進發展，農業投資主體的多元化和資本來源的廣化，農業領域分配方式也呈現多元化；而在分配方式的實現形式上，由于當前農業經營體制與機制創新是其深化改革的重要內容，這就要求對農戶分配方式的實現形式不能再簡單地拘泥于“租金+工資”，從反作用角度說，分配方式實現形式的不合適也會對經營體制創新形成阻礙。在實踐中，當前農業產業化中所出現的對接難，與分配實現形式的簡單化也有極大關系。新民土地股份合作社通過土地股份合作，并沒有改變土地的屬性，但對土地的經營方式有新的變化，進而在分配實現形式也增加了經營分紅和企業公共投資等方面，對于農戶和經營者而言，這種變化并不是零和博弈結果，而是來自于農業經營方式變革下的增量收益。

（四）解決現代農業投資建設的難題

推進現代農業發展，加大農業領域的投資也是非常關鍵的。從現有的一些示范區來看，基礎設施投資往往是依靠政府資金，經營主體的投資往往受到制約，原因既有農業經營主體缺錢投，也有不敢投。缺錢是農業領域的融資渠道少，不敢投是農業領域的交易成本高且交易主體的穩定性差。而新民土地股份合作模式在這兩方面都有所突破，土地股份合作短期內多采用的是內股外租以及聯合經營方式，新型農業經營交易主體減少，農戶成為經營主體的內在因素，交易成本降低，穩定性更高；其次是通過工商注冊的土地股份合作，可變農業領域內經營中以前較為單純化的農業資源為經營資產，經營管理上將外部的企業規范化管理引入到管理中，使得經營管理與財務更加符合社會融資渠道的外部要求，可以破解融資上的困境，進而解決其在現代農業發展中的資本投入問題[6]。

三、推進土地股份合作模式的條件分析

土地股份合作模式是農業經營領域的一種體制創新，其內在的制度安排能夠與現代農業發展實現較好的對接，但土地股份合作模式的推進實施是需要一定外在環境作為保障，綜合各地土地股份合作發展情況以及新民合作社的實踐，其條件有下面幾方面：

（一）集體經濟組織需要得到重構和強化

從新民土地股份合作社的經營模式看，其當前所采取的是“內股外租”，且在很短的時間內就完成了招租的過程，也有土地股份合作模式采取“股份自營”，無論是哪種模式，其都強調了集體經濟組織的重要性。例如在租的過程中，無論是外部經營實體還是內部農戶，在土地流轉等交易中，都更愿意有村集體經濟組織參與其中，外部農業主體期望是減少交易主體降低交易成本，農戶是期望通過集體經濟組織的保障來降低交易后續收益風險，這在新民土地股份合作社初期運營中得到充分體現；而從經營層次來說，也是土地股份合作制對村集體經濟組織的內在要求，土地股份并不是對我國既有土地制度的否定，它還是屬于集體經濟組織內部的一種產權制度安排，加強農村集體經濟組織的建設是推進此項制度完善的一部分。在實踐中也確實如此，我國較早實施土地股份合作的地區，多數是在農村集體經濟組織較為健全的區域，例如廣東南海就是依托強勢集體經濟組織的非農化市場經營，而實現土地資產的良好增值，有效化解農村工業化中“農”與“工”經營中的矛盾。從現有的村集體組織實際情況看，家庭聯產承包制下長期的重分輕統，農村集體經濟組織是被邊緣化和弱化，經濟功能沒有得到有效發揮。當前推進土地股份合作就必須依據經營體制變革的需要對農村集體經濟組織進行重構，尤其是要突出其在經濟方面的職能。

（二）農地整治是推進土地股份合作的助動力

土地股份合作制在推進農耕地有效流轉以及規模化經營方面都是非常受到工商資本歡迎的，但這種受歡迎的模式并不是在每個地方都能夠行得通。我們在新民土地股份合作社調研中得知，同區域內雖然也有其他土地股份合作社，但多數還只是一種形式上的，只能稱得上是捆綁式的流轉,還談不上股份合作化經營，土地股份合作作為發展現代農業的手段在幾個層面都需要農地整治這個助動力。從主體經營層面上看，這種整治具有必然性，因為無論是股份合作社自身經營還是工商資本經營，其模式與農戶家庭經營都是有本質區別的。小地塊能夠與家庭生產要素形成匹配，但難以與工商資本經營要求形成對接，農地整治就是要突破它們對接中的障礙。另外，從現代農業發展的角度看，這種整治也是必然要求，土地整治屬于農業基礎設施的改造，是提升農業生產力的投資，農業在經過提升生產者積極性、技術改進、要素增加等幾個階段的邊際效應遞減后，急需有新的動力來承接推動農業發展，基礎設施改進是當前農業的現實需要。從外圍發展經驗看，臺灣現代農業的發展，二次土改的切入點就是農地重劃，進而將停滯的臺灣農業提升到一個新的發展平臺之上。

（三）土地股份合作下的農業經營必須有深度突破

土地股份合作制在經營上的創新是突出“統營”，分散農戶能否形成統的效果，收益的穩定增長就是關鍵節點。如果將傳統農業看成是側重于種養環節的“生產型農業”，那么現代農業是更加強調后續經營環節的“生產經營型農業”，農業產業化深度不足是當前現代農業發展的普遍窘境，即使在現代農業示范園區也是如此，而原因就在于產業化的高端環節與初始環節對接不暢，產業化經營主體與一般農戶生產主體之間存在交易困境，產業化的經營主體不能夠對普通合作農戶形成相對較為穩定的利益輸送，進而造成農戶對產業化主體認同程度下降，合作難以步入良性循環。在新民土地股份合作中，所引入的經營實體經營轉變也主要是在種養結構的調整上，多位業內人士擔心這種調整不能夠從根本上化解風險，甚至有可能加劇經營風險，而對于風險承受能力極低的小農戶而言，只可同甘難以共苦是他們特性，一旦經營不暢而導致土地利用效率下降，外部經營實體不能支撐農戶穩定收益保障時，土地股份合作制下農戶穩定收益增長訴求就會轉化為集體經濟組織的負擔。

（四）區域經濟結構中非農經濟必須有較高程度的發展

從現有土地股份合作制運行看，所集中的農地到底用來做什么？什么樣的經營才能支撐起土地股份合作內在要求的穩定收益？是必須要思考的問題。如果單純進行大宗糧油產品的生產，是很難實現高收益的。據2015年8月份《半月談》調查報道，當前的很多規模化種植，由于產量變化并不大，而各種管理成本卻在急劇攀升，導致實際效益并不高，一些種植規模過大所獲得高收益多是“虛假利潤”，利潤并不是來自種植業本身，而是來自政府的補貼或獎勵[7]。從我們對新民等幾個土地股份合作企業的經營情況調查來看，直接從事大宗糧油產品生產的極少。在新民合作社10400畝流轉土地的經營中，苗木生產和生態園林就占了8246畝，物流用地1200畝，蔬菜等495畝。而專家對最早推行土地股份合作的廣東南海調查后也認為，南海模式適應外資大舉進入、工業化發展迅速的地區的農村城市化發展的需要，所以很快就能顯現出很好的效果，但并非適用于所有地區的農村[8]。綜合多方面情況來看，在非農經濟發展較好的區域，推進土地股份合作更易成功。

四、基于現代農業發展要求的土地股份合作模式下幾個關系的處理

土地股份合作制從屬性上來說，是屬于農業經營體制與機制的范疇，是農業經濟發展的手段，應圍繞一定目的而展開。而就當前農業經濟的現實來說，目的就是推進現代農業的發展，在該目的下，土地股份合作模式的順利推進需要處理好幾個關系：

（一）土地股份合作制下政府層級目標差異的處理

從傳統農業轉向現代農業，各級政府在這個問題上認知是一致的，土地股份合作制作為發展現代農業的一種手段和相對有效的一種制度安排，這在當前也逐步得到各級政府的認可。但就圍繞何種目標而充分利用這一手段上，中央政府和地方政府卻有較大的差異。從中央政府的層面上來說，農業是經濟發展基礎，糧食安全更是國家戰略保障，土地股份合作制下的產業發展也不能夠偏離這一主線；而從地方政府的目標來說，提升農戶收入和地方經濟整體實力是主導目標，在土地股份合作制下，產業結構調整的內部成本降低，進而使得其經營上是更加趨向于經濟效益高的非農或非糧領域。我們在多個省級現代農業示范園區調研中發現，規模化流轉耕地用于糧油等大宗農產品生產的不足20%，浙江某糧食大縣大規模耕地流轉后的糧食種植實際面積不到國家規定的一半。這種情況在小范圍內可能具有效益，大范圍推進不僅呈現規模效應急劇遞減，也與國家戰略相悖。處理好兩個目標的關系，更有利于農業的健康持續發展。

（二）土地股份合作制下的產業選擇上需要處理好創新與繼承的關系

產業結構調整是發展現代農業的必然舉措，究竟如何調整？即使避開國家戰略要求層面，單就產業發展的角度來看，當前多數經營者對農業產業結構調整創新理解也是處在一個淺層次上。從調查結果看，產業結構調整上呈現“三非”，即非現產業、非農產業、非糧產業，且在土地股份合作制下這種調整取向更為明顯。這種調整取向給農業經營上所帶來的風險程度非常高，因為土地的非農化使用是國家嚴控的，極易遭遇政策上的風險；而非糧化下的小眾農產品受制于總量需求是相對穩定的，在區域內作為小眾經營時可能會有一定的效益，成為大眾經營時必然表現為市場價格上的巨幅波動，市場風險高，經營者獲取穩定的收益難。所以，對于產業結構調整，還需要處理好產業繼承與創新的關系。對于土地股份合作制下的農戶，在農業經濟發展的不同階段，訴求的側重點不同，一味地追求所謂創新，伴隨的往往也是更高的風險，這并不符合農戶的風險承受能力，我們需要在現有的產業繼承上進行深化，將經營風險與收益調整在一個合理的均衡點。

（三）農業經營主體之間的產業對接關系處理

現代農業作為一種有別于傳統農業的新型生產方式，其在生產經營的過程中是更加強調主體之間的有效對接，在土地股份合作制下，代替農戶與外部經營主體對接的是合作組織，因為交易主體的減少降低了外部交易成本，這符合制度安排變遷的內在要求，是有利于與外部經營主體的對接。但我們在對新民土地股份合作社運行的調研中又發現了新的問題，那就是在農業產業鏈中，組合模式從“公司+合作組織+農戶”變成了“公司+（合作組織+農戶）”，生產經營全部由公司來完成，農戶和合作經濟組織實際上變成了非經營實體，尤其是經過工商注冊的合作經濟組織，如果不從事實際經營，其與當前眾多松散合作組織就沒有區別，如果經營，其作為實體如何實現與公司的對接？獲取經營收益和消化自身運營成本就成為新問題。除此之外，當前農業經營中各外部經營主體所強調多是自身的企業經營而不是區域內的產業鏈化經營，導致經營主體之間的關聯度不強，短期內從他們單個的主體看效益還不錯，但對區域農業經濟提升發展作用較為有限，在推進現代農業發展中，土地股份合作制應該要充分發揮自身的制度優勢，強化各經營主體之間的產業對接，將區域農業經營主體的點狀發展上升到網絡發展，推進區域內的農業經濟發展邁上新臺階。

（四）農業經營主體與農戶關系的處理

發展現代農業的目標之一就是要促進農戶的收入增加。就經營主體對農戶收入貢獻上，當前多是過于側重租金和工資兩方面，較少關注在經營上對農戶的帶動和收入增長促進，在與農戶關系處理上較為單純的將雙方看成是老板和打工仔的關系，用完全工業化發展階段的思維來處理農業經營上的問題，這是不合適的，原因有三點：一是農戶是農業經濟發展的主體之一，是農地的主人；二是國家的現代農業發展不是要消滅農戶，而是要促進其轉變發展；三是農業不同于工業，其生產經營的很多方面難以完全標準化衡量，需要從業者一種自覺。如果兩類主體關系處理沒有的理順，農戶在現代農業發展中就會呈現被邊緣化，更談不上發展，成為純粹的打工者，這也就偏離了現代農業的本質內涵要求，這在我們土地股份合作區域更容易發生，也是我們在推進土地股份合作化經營發展中需要避免的。

[1]劉承禮.農地股份合作制的過渡性質：一種基于內生交易費用理論的評說與前瞻[J].農業經濟問題，2003，（11）.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]董平.土地股份合作社是一個好辦法[N].經濟參考報，2014-12-04.

[4]馬凌，韓紀琴.江蘇產業升級與農民工就業轉型的協調發展狀況分析[J].華東經濟管理，2015，（5）.

[5]周新城.中國特色社會主義經濟制度論[M].北京：中國經濟出版社，2008.

[6]常子豪，方俊森，欒敬東.農業生產經營主體投資行為的實證分析——以安徽省5個區縣為例[J].華東經濟管理，2014，（7）.

[7]周勉，張志龍.利潤全靠補貼獎勵 農業規模化種大戶植成陷阱[J].半月談，2015，（16）.

[8]馬健.南海模式：創新與困局[J].農村工作通訊，2008，（17）.

［責任編輯：劉烜顯］

［作者簡介］譚海波，清華大學公共管理學院博士后，副教授；張楠，清華大學公共管理學院副教授，碩士生導師，北京100084 徐志倉，巢湖學院經濟與管理學院副教授，博士，安徽巢湖 238000

［中圖分類號］D67 F301.3

［文獻標識碼］A A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0031-05 1004-4434(2016)06-0054-05

［基金項目］安徽省高校人文社科重點項目“基于主體功能區視角的環巢湖區域經濟發展研究”（SK2014A326）；合肥市2015年度社科規劃課題“合肥市現代農業示范區建設效果及其影響研究”的階段性成果之一 國家社科規劃一般項目（16BGL155）；國家自然科學基金面上項目（71473143）；教育部人文社科青年基金項目（13YJC810016）和中國博士后基金一等資助項目（2015M580115）