論蒙古永久中立對“一帶一路”建設的影響

儲殷

蒙古的永久中立有其國家發展的必然性，在蒙古經濟下滑明顯的具體情境下，這種“中立”將會對中國推進“一帶一路”倡議產生怎樣的影響？

2015年10月20日，蒙古國外長普日布蘇倫在記者會上表示，蒙古國成為“永久中立國”，對蒙古國的外交政策，包括與中俄兩個鄰國的外交政策，不會產生影響。這是繼2015年9月，蒙古國總統額勒貝格道爾吉公開表示蒙古將逐步成為“永久中立國”后，蒙古再次就這一問題向外界釋放信息。目前，除了眾所周知的瑞士，奧地利、哥斯達黎加、土庫曼斯坦等國家也先后宣布成為永久中立國，并獲得了國際社會的普遍承認。此次蒙古國宣布謀求“永久中立國”地位，不僅是蒙古自冷戰之后對外政策持續轉型的必然結果，而且也將對中國“一帶一路”倡議下的中蒙俄走廊產生極為深刻的影響。

蒙古謀求“永久中立國”

具有高度政策連貫性

蒙古國自獨立以來，受到蘇聯的影響極深，曾被稱為“蘇聯的第16個加盟共和國”。冷戰時期，蒙古國對蘇聯采取了“一邊倒”的追隨政策，在政治、經濟、軍事安全等方面全面倒向并依附蘇聯。這種“一邊倒”的直接后果一方面造成了蒙古國在內政外交上基本喪失了自主權，成為蘇聯在東北亞的“衛星國”。另一方面，則造成了蒙古高度依附蘇聯，產業結構嚴重失衡、高度依賴外部援助的發展模式。1988年，蒙古對外貿易中，94.3%來自于同經互會國家的貿易，對蘇聯貿易更是占到81.8%。

隨著蘇聯的解體，蒙古國的政治經濟發生了巨大變化，進入轉型期的蒙古社會對于冷戰時期蒙古的內政外交進行了全面的反思。無論是執政黨還是反對派，在對外政策方面都主張完全拋棄過去單方面依靠蘇聯的對外政策，發展全面均衡的對外關系。在這樣的社會共識之下，1994年，《蒙古國對外政策構想》和《蒙古國安全戰略構想》先后出臺。這兩份文件集中反映了蒙古的精英階層對于全面倒向蘇聯時代的深刻反思。同時也標志著蒙古國對外政策調整與轉型的開始。

《蒙古國對外政策構想》重新確立了蒙古國外交的戰略原則、戰略目的和戰略手段。將對外戰略的表述修改為“和平、開放、自主、多支點”。這一文件正式以立法的形式確定了蒙古國冷戰后“多支點外交”的基本外交戰略。所謂多支點外交，指的是蒙古在保持“同俄羅斯與中華人民共和國保持友好關系”這一蒙古國對外政策主要目標的同時，在保持自身獨立和發展的前提下，發展與更多國家和地區的關系。“多支點外交”戰略跳出了傳統的在中國和俄羅斯“選邊站”的思維慣性，轉而試圖構建新的對外政策框架。

對于中國和俄羅斯，蒙古不再采取“一邊倒”，而是開展“等距離外交”。“等距離”指的是蒙古在中俄兩方之間堅持中立的外交政策，不與其中任何一方結盟，亦不與任何一方對抗。在“等距離外交”政策下，蒙古同中俄兩國幾乎同步地開展了一系列合作。1993年，蒙古國與俄羅斯簽署了《友好合作條約》后，第二年中蒙之間就簽訂了類似內容的條約。2000 年，普京訪問蒙古，蒙俄宣布建立睦鄰友好合作關系。2003 年，胡錦濤訪問蒙古，宣布了兩國建立睦鄰互信伙伴關系。2009 年8月，蒙古與俄羅斯建立戰略伙伴關系，2011年中蒙也建立了戰略伙伴關系。蒙古在各個方面都注意中俄兩國之間的平衡，不過分親近或依賴任何一方。在推行“等距離外交”的同時，蒙古同其他大國和地區積極開展合作，這一積極展開合作的策略被稱為“第三鄰國外交”。

2011年，蒙古國大呼拉爾在新版《對外政策構想》中將外交政策最終確定為“愛好和平、開放、獨立、多支點的外交政策”。這意味著蒙古竭力避免在大國之間站隊的危險選擇，而試圖采取更為靈活、平衡的外交戰略。在近幾年中，蒙古國的對外關系基本實現了《對外政策構想》中“多支點”的外交布局，除了與中俄兩國關系緊密發展之外，包括美國、日本、韓國、歐盟、歐安會、北約等國家和國際組織都成為蒙古國重要的“第三鄰國”。現實性和平衡性已經成為蒙古對外關系的鮮明特點。在這種情況下，繼續保持同各方的合理距離，避免過于接近某個伙伴國家而影響對外關系的平衡，采取中立態度甚至構建“永久中立國”地位就成為合乎情理的選擇，因為它讓蒙古既能夠避免卷入大國在區域內的安全博弈，又能夠同時獲得與各個大國發展經濟關系、提振國內經濟的合作機會。

在烏克蘭危機之后，為了確保在中、美、俄、日之間游刃有余，也為了避免由于走近美、日，引起俄羅斯的警惕與干涉，“永久中立”演變為具體情境之下的政策選擇。這是蒙古在俄羅斯與西方關系日益緊張、對抗加劇的現實情境下，為維護國家安全與獨立所做的國家戰略性選擇。蒙古認為永久中立不僅將極大地緩解蒙古的安全困境，而且也將有利于緩解俄羅斯對蒙古近年來日益增加的顧慮，并進而促進東北亞地區的和平、穩定與發展。

蒙古的永久中立對

“一帶一路”建設的積極影響

蒙古的永久中立著意于蒙古將更加側重于以全面開放來推動經濟發展，可能對中國的“一帶一路”倡議帶來積極的影響。一方面，蒙古的永久中立將極大地有助于緩解俄羅斯由于遠東地區地廣人稀而產生的安全焦慮，從而使得俄羅斯有更多的積極性來與中國、蒙古兩國推動中蒙俄走廊的建設。蒙古目前在國內設置了三大自由貿易區：阿勒坦布拉格自由貿易區、扎門烏德自由貿易區以及查干諾爾自由貿易區。其中在地理位置上與俄羅斯的Khiagt港口十分臨近的阿勒坦布拉格自由貿易區，是蒙中、蒙俄貿易的中樞所在。長期以來，該自由貿易區由于俄方在基礎建設聯通、貿易政策溝通上積極性不高，而一直處于不溫不火的狀態。蒙古的永久中立，能夠促使俄羅斯有關方面進一步打開心結，從而以更為主動的姿態來謀求中蒙俄三方的共同發展。

另一方面，蒙古的永久中立將讓蒙古在國家戰略設計中，更加看重經濟因素，從而更加愿意將國家發展戰略與中國的“一帶一路”倡議對接。長期以來，蒙古對中國持有復雜的心態，既希望能夠擁抱中國機遇，又擔心中國對其構成威脅。這種搖擺的心態造成了中蒙關系在安全與發展兩個維度上的緊張。蒙古的永久中立，將極大地緩解蒙古的安全焦慮，從而讓發展成為國家戰略中的重心，這無疑將有利于蒙古與經濟上更為強大的中國建立起密切的聯系。自1999年起，中國就取代俄羅斯成為蒙古國最大的貿易伙伴。在2009年以來的十余年間，中蒙兩國的貿易總額十年累計增長了十倍，中國已經成為蒙古國的最大投資國，最大出口國和第二大進口國。中國在資源、能源、畜牧業等多方面的投資正在成為蒙古發展國家經濟的強勁動力。目前，蒙古的經濟因其產業結構因素，在國際經濟整體下行的情況下，遭遇了巨大困難。2015年1—9月，蒙古國財政收入同比降幅高達6.2%，財政赤字達到2014年同期的5.4倍，進出口總額同比下降超過20%。在這樣的情況下，蒙古急需國外大量的投資資金和基礎設施建設援助，而中國的“一帶一路”倡議已經成為蒙古尋求經濟發展的唯一選擇。中國當前的“一帶一路”倡議在經濟影響力上遠大于安全影響力，因此一個地方越是和平，越是重視發展，中國的相對優勢就越大，“一帶一路”倡議就越容易得到歡迎。

必須指出，中國的“一帶一路”倡議與蒙古國的國家發展戰略具有天然的契合性。2014年，蒙古國提出了“草原之路”計劃，旨在通過修建連接中俄的997公里高速公路、1100公里電氣線路、擴展跨蒙古鐵路、天然氣管道和石油管道等五個項目來為本國帶來更多投資并帶動產業升級。其最主要的內容就是建設公路、鐵路、口岸等基礎設施，而這也是中國在“一帶一路”建設中最為擅長的道路聯通。由于蒙古相比中俄兩國在軍事實力上相對弱小，在蒙古未成為永久中立國之時，蒙古國內部分群體對于道路連通非常敏感，甚至擔心道路暢通會威脅到蒙古的國家安全。在蒙古永久中立之后，這種顧慮顯然將會大幅降低，推進道路連通的阻力也會相應減弱。

蒙古永久中立可能對

“一帶一路”造成的挑戰

蒙古的永久中立，一方面確保了蒙古不會在多方勢力中選擇一方站隊，而威脅其他各方的利益；另一方面也讓各方勢力都喪失了成為蒙古“最”親密伙伴的機會。這種等距離、多支點且敏感度降低的局面，將讓各方在蒙古的競爭變得更加激烈。長期以來，蒙古國圍繞“多支點外交”和“第三鄰國外交”的對外戰略，在保證同中俄兩國關系平穩發展的同時，積極引入第三方力量，同美國、日本、歐盟、韓國等國家和國際組織的關系都獲得了較大的提升。這些中俄兩國之外的“第三鄰國”很有可能會對“一帶一路”的推進造成新的挑戰。

首先，蒙古的永久中立將很可能強化蒙古與美國的聯系。在永久中立政策下，蒙古仍然需要外在安全保障，由于這種外界安全保障必須在某種意義上構成對于中、俄兩大國的制約，因此美國是蒙古高度看重的“第三鄰國”。蒙美兩國自1991年美時任國務卿貝克訪問蒙古并提出“第三鄰國”概念以來，就發展得極為迅速而全面。一方面，在小布什總統訪問美國后，蒙美兩國正式確定了“第三鄰國”外交關系，兩國在政治互信、軍事交流、經貿往來等方面發展迅速。2003年起，蒙古同美國定期舉辦“可汗探索”聯合軍演，2006年開始這一軍演拓展為多國聯合軍演，由美國太平洋艦隊司令部和聯合國支持維和基金聯合主辦。另一方面，美國還在蒙古國的民主化進程中發揮了重要作用。美國從各個方面支持與援助蒙古的民主化，包括為政黨提供資金支持、提供精英培訓計劃為蒙古培養政治人才、提供各類經濟援助等。雖然蒙古不會讓美蒙關系威脅中蒙關系，但是在美國“亞太再平衡”的大背景下，美蒙關系也符合美國在東北亞區域的戰略布局，而這個戰略布局很可能會在某些方面對中國的“一帶一路”造成消極影響。尤其是中蒙俄走廊，連通中國與俄羅斯，在安全上具有極為重要的意義，美國在蒙古的布局不可能不考慮到這一點。

其次，蒙古的永久中立會打消一些域外國家在蒙古投資的顧慮，從而強化相關國家在蒙古的經濟競爭。從目前的情況來看，日本、韓國很有可能會借著蒙古永久中立的機會，加大對蒙古的投資，從而構成對中國“一帶一路”倡議的競爭與對沖。在蒙古目前的經濟發展中，中、日、韓三國的地理優勢讓他們與蒙古國的合作擁有很大便利，也因此三國對蒙古國都高度重視。雖然從對蒙古的投資總量而言，韓、日兩國無法與中國相提并論，但是相比于中國投資70%以上集中于采礦業，韓國和日本目前對蒙古的投資主要集中于貿易與公共服務、輕工業、銀行業、電信業等領域。其中韓國在通訊電信領域具有較高的優勢，而日本在銀行、教育等領域占有相對優勢。這種投資結構相比于中國的投資結構不僅更為均衡，而且也更不易受大宗交易物品價格波動的影響，從而更為安全。

韓國對蒙古的投資，主要集中在規模相對較小的電信、物業、酒店及零售行業。其中，貿易和公共服務是直接投資的主要部門，占其總投資額高達51%的比重，位居第二的輕工業占18%，電信業和銀行業緊隨其后，分別占總量的12%和11%。韓國投資的合資企業如天閱酒店有限責任公司、聯合電信公司和蒙古電信等，是蒙古的主要電信運營商，目前擁有的股權價值自1990年以來創造了超過1100億韓元的經濟效益。此外，在建筑領域，作為1990個韓國投資的合資公司之一的首爾公司，股權價值超過5000萬美元，為該領域的主要參與者。值得一提的是，隨著蒙古城市化的加速，韓國已經開始在房地產與清潔能源、環境治理等方面進行廣泛的投資以尋求進一步增大在蒙古的影響力。2011年8月，蒙古和韓國將雙邊合作關系升級到“全面伙伴關系”。在這種伙伴關系的影響下，兩國同意在發展能源和自然資源方面實行中期行動計劃，通過建立十萬個住宅單位擴大韓國在蒙古的基礎設施和建筑部門的投資，并加強對火力發電，發展可再生能源、綠色燃料和自然資源勘探的技術交流，共同設立造林項目以防止蒙古土地荒漠化。

日本對蒙古的主要投資集中于電信業、銀行業和房地產業。早在1999—2005年期間，日本對蒙古電信行業的投資就超過了5000萬美元。其主要投資企業MobiCom已經成為目前蒙古最大的移動運營商，擁有超過130萬的用戶。除此之外，日本的澤田控股公司已成為投資并控制蒙古國商業部門的最大企業，其在可汗銀行擁有的股份價值超過700萬美元。日本的財務投資者對蒙古首都和金融市場表現出了極大的興趣，蒙古國也在試圖為其提供一個合適的和穩定的投資環境。必須指出的是，除了投資之外，日本也是對蒙古援助最多的國家。在蒙古社會的不同發展階段，日本一直有效調整著對蒙古的援助政策。近年來，更是將援助深入到蒙古的社會底層，并參與促進蒙古宏觀經濟的健康發展，提供制度建設和人才培養方面的援助；為縮小地方與城市的差距，援助地方開發實現可持續發展，提供環境保護；為振興外貿產業，支持基礎設施及政策決策等多方面事務緊密相連。坦率而言，日本已經在爭取蒙古人心方面取得了很大的進展，而這種人心上的親疏，很顯然會成為將來影響“一帶一路”在蒙古落地的重要因素。

總體而言，蒙古的永久中立有其國家發展的必然性，在蒙古經濟下滑明顯的具體情境下，這種“中立”將會對中國推進“一帶一路”倡議產生積極的影響。但是任何事物都有其兩面性，永久中立在穩定蒙古安全局勢的同時，也讓域外美、日等國，在一定程度上放開手腳，加大對蒙古的投入。這一點無疑是蒙古希望看到的，也無疑會對“一帶一路”的推進形成一定的挑戰。

（作者系國際關系學院副教授）

（責任編輯：徐海娜）