PPP撬動變革

李菲

實現公共服務由“政府供給”向政府和社會資本“合作供給”、政府由“管理者”向“監督者、合作者”的轉變，是PPP模式最顯著、也是最為人們關注的亮點。

漫步在山東嘉祥縣九頂山風景區，身邊花香撲鼻，鳥鳴啁啾；遠處山體黛綠，樹木繁茂，山雞、野鴨等野生動物不時出現，游人絡繹不絕，誰能想到昔日的九頂山卻是殘巖斷壁、滿目瘡痍，這就是生態綜合治理PPP項目的功勞。

步入禹城市辛寨中學，過去低矮破舊的平房已不見蹤影，一座座嶄新的教學樓和宿舍樓映入眼簾，這亦得益于禹城市的城鄉教育綜合發展PPP項目。

PPP，一個陌生而又有些熟悉的詞匯，在國務院、各部委以及各省市一系列政策文件的推動之下，成為中國當下最熱門、最火爆的詞匯和話題。那些曾經因資金捉襟見肘所累的公共服務項目，也尋到了一個新的出口。

正如美國民營化大師E·S·薩瓦斯說的那樣，“集體行動的需求并不一定等于政府行動，在政府提供公共物品的終極責任與直接生產這種物品之間，存在著巨大的空間和多種選項”。作為依靠公私合作來開發和管理公共服務項目的一種模式，PPP不僅促進了一次微觀層面的操作方式升級，也撬動了一次宏觀層面的體制機制變革。

1+1>2

目前，中國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，從要素投資驅動轉向創新驅動。在經濟轉型的陣痛期，擺在眼前的是經濟下行壓力加大、投資增速放緩、市場有效需求不足等諸多困難。因此，發揮投資的關鍵作用，特別是增加公共產品和公共服務的基礎設施投資就成為推動經濟增長的重要動力。

與以往不同，新一輪的投資不再照搬以往政府主導投資的傳統模式，而是充分發揮市場的決定性作用。在11月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中也明確提出，“發揮財政資金撬動功能，創新融資方式，帶動更多社會資本參與投資。創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。”

一時之間，PPP的風頭大盛。中央力推，地方熱捧，資本觀望，各路人馬紛紛摩拳擦掌，撬起了一場公共服務變革。

那么，何謂PPP模式？即英文Public Private Partnership的縮寫，Public指公共部門，Private指私營部門，Partnership指伙伴關系。多年來風行于歐美城市基礎設施、公共服務建設，被廣泛地應用于交通、環保、教育、醫療等諸多領域。自上世紀90年代引入中國，小試牛刀，到近兩年政府熱推，PPP模式用幾十年的實踐，在中國的土壤中生根發芽，散發出政府、社會資本“1+1>2”的多贏魅力。

“PPP，對社會資本來說，是一種商業模式；對政府來說，PPP是一種市場機制。”財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平在12月4日舉辦的中國首屆PPP論壇上指出。從某種意義上說，培育新常態下經濟增長新動力，為人民群眾提供更多更優質的公共服務，是當下中國式PPP最現實的意義。

就運作方式而言，實現公共服務由“政府供給”向政府和社會資本“合作供給”、政府由“管理者”向“監督者、合作者”的轉變，是PPP模式最顯著、也是最為人們關注的亮點。在這樣的變革背后，是各種行政壟斷的破除，是公共資源配置市場化，是社會資本的管理效率、技術創新能力的有機利用，也是政府行政職能的有益轉變，更是公共服務的有效提升。

PPP的正確“姿勢”

2015年初，安徽省黃山市一條快速路PPP項目通過公開招投標方式選擇社會資本投資人，招標中報名的社會資本10家，確定中社會資本投資人后，年中開工建設；同樣在安徽省的另一個市政道路項目，項目推介會上幾十家公司踴躍參與，正式招標時卻兩度流標。一邊風生水起，一邊資本圍觀，究其原因，是兩地PPP模式的不同“姿勢”。

從咨詢機構進入到項目最終簽約，黃山市快速路PPP項目只用了三個月的時間。在資格預審階段，政府綜合考察報名方的專業技術管理能力、財務能力、業績、信譽，篩選社會投資方；在確認社會資本投資人后，迅速確認明晰的項目特許經營期、股權安排與收益方式，讓政府與社會投資方達成有效銜接，使項目迅速落地。盡管整個流程涉及到發改委、建委、財政、審計、環保、規劃、國土、城投等十幾個市級部門，卻在政府和社會資本方之間尋找到一個恰當的平衡點。與之相反的是，安徽省的另一個市政道路項目向社會資本方制定了諸多要求，在項目的推介會上卻未予展示，也沒有與社會資本進行進一步溝通，苛刻的條件最終讓社會資本望而卻步，導致了連續兩次的流標。

必須承認，資本的本性是逐利，PPP模式的合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的分歧。尤其在盈利性相對較弱的公共服務投資中引入社會資本，必然要考慮到資本進入后的回報問題。政府必須轉換角色逐步適應這一趨勢，既要保持項目回報率的吸引力，也要考慮到整體回報率不能過高。就像財政部部長樓繼偉說的，PPP模式就是微利，但回報穩定，微利還要吸引資本，一定要認真界定好雙方的權利和責任，實現雙贏。

PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，頂部是政府，中部是項目負責的有關機構，底部是社會資本的參與者。從前期評估中財力和成本收益核算、合作伙伴的考察選擇、項目持續性的預測，到項目運營期、股權的合理安排，再到實際收益率的實時調整，可能參與各方都沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現了社會效益最大化，這正符合公共服務項目的宗旨。

PPP是“婚姻”不是“婚禮”

9月29日，財政部公布了總投資金額6589億元的第二批政府和社會資本合作（PPP）示范項目的通知，所涉及的范圍、推進力度更超以往。而隨著“十三五”規劃建議的提出，PPP的推廣空間也進一步拓寬，民間資本、民營企業有望依法進入更多領域，預示著“公私聯姻”的PPP模式進入了快車道。

值得注意的是，“Partnership”雖置于Public、Private之后，卻扮演著PPP成敗的關鍵角色。如果把PPP比作一場婚姻的話，那么，政府和社會資本分別扮演著婚姻雙方的角色。雙方合作遠不止是一個像婚禮一樣短暫熱鬧簽約儀式，一系列擺正的“姿勢”，而是要像婚姻一樣，在長久的運營期內，遵守“公私聯姻”的契約精神，“公”要講誠信，讓“私”有收益，同樣的“私”也要誠信經營。

“合同是張紙，簽完隨時改”，先將民間資本圈進來，后續運營另作打算，把目光投注在短期實用目的上，實際是對PPP模式的誤讀。一紙“婚約”，對PPP婚姻對雙方都有很強的約束性。大多數的PPP模式運作的項目，由于投資規模大，持續時間長，在這長達10年甚至更長的運營期內，就需要政府部門和項目公司之間制定清楚詳盡的合同關系，特別是對項目公司的運營成本和利潤等要做出明確的約定和控制，“公”、“私”雙方嚴格遵循著“婚約”誓言，方能實現一段平和安定的婚姻。

同時，也必須清楚，一紙婚約并不能夠完全保證這場婚姻的圓滿。婚姻有波折，PPP也伴生著風險。法律變更、審批延誤、市場收益不足、市場需求變化、收費變更等，都可能導致雙方關系的破裂。焦小平指出，“政府和社會資本要公平、平等地進行合作，也要合理地風險分擔，政府負責法律風險，社會資本要負責市場風險。”

心總在遠方，路就在腳下。PPP注定不是一蹴而就的，是一個需要長期探索和創新的路子。PPP模式經營，正在路上。