加拿大公共政策領域的協商民主實踐

◎羅苗 陳文

加拿大公共政策領域的協商民主實踐

◎羅苗 陳文

加拿大是一個社會分化程度比較高的多元社會，政府推行的是“多元文化主義”（multiculturalism）政策，鼓勵每一個民族保留并且與其它民族分享自己的傳統文化。在這樣一個多元文化的移民國家，如何將公眾的利益訴求控制在一定的范圍之內理性調節，是一個值得深思的問題。

一、加拿大公共政策領域協商民主參與主體和參與形式概述

加拿大公共政策領域的協商民主參與主體比較多樣，包括聯邦、省、地區政府之間的協商主體、原著居民以及各個民族的利益相關者。在實踐中，加政府強調淡化政府的行政領導色彩，加強公眾的參與力度，協商對話的主導角色一般不會選擇政府或者與利益直接相關者。

為了提高協商的參與效能，引導公眾積極表達和交流自己的觀點，政府有時會將協商對話的運作交給第三方來運行——在加拿大存在一些專門為政府、社區和企業等制定協商對話策略的第三方機構。如“觀點學習”（viewpoint learning）就是一家典型的第三方機構。它成立于1999年，業務范圍跨越私人企業和公共部門，經營使命就在于為公民之間各類利益相關者“制定有洞察力的協商對話”，尋找協商利益共識。它研發的協商民主對話策略包括如下五個層次：第一，戰略層面的協商對話（Strategic Dialogue），主要側重對外來的不確定性的風險因素等問題進行協商討論；第二，選擇層面的對話，對話討論深度遠遠超過一般的民意調查和焦點小組；第三，利益相關者之間的協商對話，旨在追求一種新型的公民與領導人之間的關系；第四，社區層面的協商對話，旨在在社區居民之間培養一種解決問題的互助能力；第五，互聯網層面的協商對話，旨在充分利用互聯網資源尋找公民之間的利益共識。這些不同層次的對話，使具有不同程度協商參與能力的公眾都能參與其中，不僅提高了公眾參與協商民主的效能，而且有助于政府實現通過協商民主尋找政策源頭的目標。

從宏觀上看，加拿大公共政策領域的協商民主參與形式可以分為五個層級：1.通知和教育（Inform and Educate）；2.收集信息（Gather Information）；3.討論（Discuss）；4.參與（Engage）；5.成為合作伙伴（Partner）。具體見圖一。

圖一 加拿大公共政策領域協商參與的五個層級

這五個層級并不是五個獨立的部分，而是共同構成一個完整的整體。第一個層級是一個單向政治溝通，政府扮演一個臨時主導角色，作為溝通信息的發送源頭，將一切公眾需要的信息公開。政府不是簡單地向各個協商對話主體描述性地介紹一項政策，而是向各個協商主體解釋相關政策、程序和活動的進程，保證各個協商主體都能理解決策信息，最終能做出一項有意義的決定；第二個層級也是一個單向政治溝通，但溝通信息的發送源頭是公眾，由公眾盡情陳述自己的想法、建議和愿望，政府的主要工作是聽取和收集信息；第三個層級是一個雙向溝通。政府與公眾開始進行充分地討論對話，同時開始涉及一些復雜問題的協商討論，并且制定出相應的公共政策；第四個層級是雙方在基于各項溝通達成的公共政策的共識基礎之上初步展開政策實踐；第五個層級是最高水平的協商參與，協商的各項主體能夠就各自討論的問題解決方案達成合作伙伴，將公共政策的問題解決方案長期推崇下去。

二、加拿大公共政策領域協商民主實踐特征

加拿大公共政策領域的協商民主發展到今天已日趨成熟，其協商民主的實踐特征可以歸納如下。

1.由第三方主持人引導協商對話參與者積極表達觀點。

加拿大公共政策領域的協商民主實踐一般會引入第三方，且第三方主持人通常不從政府公職人員或者將要參與協商議事的公眾中產生，而由獨立的第三方產生。主持人在公共政策的協商對話中扮演著一個關鍵的引導角色，他必須在協商對話中保持中立態度。例如圓桌會議，由10到20人參加，然后再加上一名主持人，它要求每一個人對協商討論的問題感興趣或了解部分，在討論中，沒有一個人是會議的領導者。依據協商討論問題的復雜性，會議持續的時間不等。

會議進入正式流程后，主持人進行全程指導。他必須非常了解討論的問題，必須告知與會者整個會議流程和將要討論的問題的關鍵點，指出本次會議的共識需求；他不能獨立設計和操作議題，不能輕易表達自己的觀點，也不能影響公眾的觀點表達，而是要始終保持客觀中立，積極引導公眾表達自己的觀點立場，幫助公眾提升協商民主參與效能；討論中，他還要做好正式記錄者的工作。他需要一張白板紙來記錄與會者的每一個意見、決定以及做出每一個決定采用的標準等重要事項，幫助與會者弄清自己的想法和意見，最終建立一個小組共識。會議結束后，主持人要依據會議協商討論的結果寫一份會議報告，再傳送給每一個與會者進行核查，最終確定行動方向，核查完之后，再制作一份會議協商討論的文檔——這份文檔必須總結出協商討論的核心問題、即將要采取的共識行動、支持與反對該行動的理由，以及附帶的意見和建議等。

2.進行多樣反復信息溝通，為達成共識形成決策消除溝通障礙。

加拿大公共政策領域的協商對話強調要有充分的信息交流與溝通，盡量避免信息不對稱造成溝通障礙，影響共識和決策的達成。例如，德爾菲會議（Delphi Process），這是由一群專家就某一個問題的發展趨勢進行討論、尋求共識的一場協商會議，要求與會者之間進行深度的協商討論。在進入會議的深層次協商討論階段后，它將使用多種溝通方式，如面對面溝通和書面溝通等，進行持續的溝通。在面對面溝通中，每一位與會者都要充分陳述自己的觀點和口頭評價，之后，一個持續的遠程討論過程開始跟進：每周使用一次電話會議，每兩周使用一次郵件溝通，以保證協商討論的問題在與會者的頭腦中一直保持新鮮的記憶。這樣連續地使用多種方式進行溝通，目的就是力求避免因信息共享不完全而導致溝通不暢、進而對形成共識和決策造成不利的影響。

3.協商對話結束后重視對協商做出的政策的跟蹤與反饋。

加拿大公共政策領域的協商對話是一個持續過程，協商對話結束之后并不意味著討論的終結，而是另一個過程的開始，即對通過協商所產生的政策的執行進行跟蹤反饋，并與協商結果進行對比，同時做出相應的實踐報告。例如，公開聽證會和研討會（Public Hearing and Seminars），就是一個典型的重視會后跟蹤與反饋的協商對話會議。公開聽證會和研討會依據會議協商討論問題的復雜性，可以召開正式會議，也可以召開非正式會議。在會議進行中，每一名與會者或者與會組織都要針對全體與會成員做一個觀點演講，然后和專門的小組成員進行協商討論（這其中有可能會用到圓桌會議）。公開聽證會和研討會在協商對話結束之后，要求對會議協商討論最終形成的實施情況定期做一份書面反饋報告。

三、加拿大公共政策領域協商民主實踐啟示

從歷史經驗與現實發展來看，中國與加拿大等西方國家的協商民主雖然擁有不同的生成邏輯和發展脈絡，但筆者以為，我們仍然可以從加拿大公共政策領域的協商民主實踐中獲得一些啟示。

1.賦予協商參與者更多的平等機會，增強公眾對協商民主的信任感和參與積極性。

協商民主強調平等，包括參與者以平等的身份參加、自主自由地發表意見，并對協商結果產生同等影響效果等。“穩定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數人的積極參與為前提的。”（陳家剛，《協商民主與當代中國政治》，2009年。）要促進公眾有序參與協商對話，就需要增強公眾對協商對話的平等性和信任感。加拿大在公共政策領域協商民主實踐中淡化政府行政色彩、引入第三方的做法，有利于賦予公共政策的利益相關者更多的均等參與機會，為實現協商民主過程中的平等提供了前提。

為此，政府需要賦予參與主體更多的程序上和實質上的平等機會，增強公眾對政府的理解與信任，提防因社會資源分配權的精英化而導致的參與機會不均等，警惕因經濟差異性而導致政治表達話語權的不均等等問題的出現。尤其是在基層協商民主實踐中，更應該進一步疏導各種利益群體的政治與經濟利益的訴求與表達，提升公眾參與協商民主的積極性。

2.協商對話分層級進行，引導公眾有序參與協商民主實踐。

“參與是協商民主的重要過程”，沒有公眾的參與，尤其是“缺乏相關政策對象的參與，協商民主就無法重啟討論過程”。因而，協商民主必須引導公眾尤其是利益相關者有序有效參與其中。但是根據美國學者謝里·阿恩斯坦的“公眾參與階梯理論”，公眾參與程度并不能一概而論，不同的公眾參與程度不同。要增強協商效果，在協商過程中，必須根據實際情況確定不同等級的協商參與。應該說，加拿大公共政策領域的協商參與分為五個基本層級，安排協商民主對話分層級進行，引導公眾有序參與協商民主實踐，體現了對公眾參與能力的尊重，事實證明取得了良好的效果，對如何推進社會主義協商民主廣泛多層發展具有借鑒意義。尤其是在我們的基層實踐中，更需要考慮不同的公眾所具有的不同的協商對話參與期望和參與能力，進而設置相應的對話層級，以引導各類利益群體分階段分類別地有序表達各自的利益訴求，避免使協商民主實踐朝簡單化與形式化的方向發展。

3.引入第三方介入協商對話操作，提升公眾的協商民主參與效能。

政策參與效能是公民的一種政治行動能力。所謂公民的參與效能，就是公民在參與政策過程時，源于政策參與能力（輸入）而形成的政策參與成效（輸出）。協商民主是公眾對公共政策過程的參與。公民要想有效參與其中，就需要不斷提高公共政策參與效能。加拿大公共政策領域的協商民主實踐引入第三方介入協商對話操作，既能夠相對公正地引導各類參與主體充分表達自己的意見建議，又能夠比較專業地處理協商會議中及會議討論之后的各類難題，非常有助于提升公眾的協商民主參與效能。

在當前中國，尤其是在基層，公眾的協商參與能力較弱，參與層面較低，參與無序性和分散性比較明顯，這使得協商民主的成效深受負面影響，因此，引入第三方機構可以成為一個很好的選擇。政府可以選擇性地嘗試著將一些問題交給有能力和有資格的第三方機構來處理，自己只“掌舵”而不“劃槳”。這樣，不僅能節省不少行政成本，更重要的是，還將有助于提升公眾的參與效能，實現協商民主的價值。

4.重視協商決策的跟蹤與反饋，提升公眾參與協商的滿意度。

形成一項共識性決策并不意味著協商民主就達到了終點，后續對于協商民主實踐的反饋環節才剛開始。因為對協商討論的共識性政策所執行的跟蹤與反饋，是對公眾參與協商行動的一種積極肯定。如果公眾獲得了協商討論的反饋結果，并將其與自己的初始期望做比較，會形成一種對于協商對話滿意程度的判斷，進而影響到自己對協商民主的再參與。

社會主義協商民主建設是一項多層次、寬領域的探索。政府在實踐中重視協商決策的跟蹤與反饋，對于推進社會主義協商民主建設具有重要的實踐與理論意義。尤其是基層政府，作為某些公共政策的直接執行層面，探索建立協商民主決策的跟蹤與反饋程序和制度，將有助于激勵公眾積極參與協商民主，進而為政府科學民主決策不斷尋找到新的政策源頭。同時，鑒于公眾對于協商民主的認知還處于初級階段，公眾參與協商民主的政治心理尚處于構建階段，政府還應該把握協商民主實踐探索初期的政策反饋與公眾對于協商民主實踐的政治情感與態度。

（羅苗，深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生；陳文，深圳大學當代中國政治研究所、社會管理創新研究所副所長，中共中央編譯局博士后。本文為國家社科基金項目“社區治理轉型研究：自治與管治的調適和銜接”<項目編號：12CZZ049>、廣東省人文社科重點研究基地項目“城市基層社會管理體制創新研究”<項目編號：11JDXM74003>、廣東省高校特色創新類項目“國際大都市建設與城市治理創新研究”的階段性成果/責編劉玉霞）