“三舊”改造與城市更新

◎王瑞民

“三舊”改造與城市更新

◎王瑞民

在我國城市化過程中，城中村與城郊村不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了可支付住房，是天然的流動人口聚居區；也為城市擴張中的失地農民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補了政府低價征地而對其生活造成的困難。但是，作為快速工業化與城市化的產物，城中村普遍存在基礎設施缺乏、消防隱患突出、衛生狀況較差等問題；另一方面，由于缺乏規劃引導，城中村違建現象普遍。例如，深圳8.2億平方米的建筑總量中，有3.9億平方米系“違法建筑”，約占48%。面對不斷緊張的用地矛盾，尤其是土地利用密度已經較大的地區，在新增城市空間資源有限的條件下，通過城中村改造等城市更新活動，有效盤活存量土地，對破解資源瓶頸，提升城市品質，促進空間資源的可持續利用具有重要意義。

然而，由于土地歷史遺留問題數量龐大，類型錯綜復雜，牽涉面廣，與經濟發展、群眾利益等敏感問題交織在一起，城中村改造處理難度非常大。城中村改造涉及到政府、原土地權利人、外來人口甚至開發商等多主體的利益協調與博弈。在改造過程中，首先要解決的就是改造主體與被更新地塊的土地權利配置問題。能否創設一種各相關利益主體多贏的開發模式，使城中村繼續為外來人口提供住房的同時也能實現基礎設施提升和城市功能改善，關系到城中村改造的成敗。

本文在對珠三角三舊改造、土地權利配置中的核心問題進行充分討論以及對不同主體開發模式優劣比較的基礎上，借鑒臺灣“區段征收”的經驗，試圖建立一個合理的談判與利益分享機制，有效協調政府與村集體、村集體與村民以及村民之間、村民與開發商乃至本地農民與外來人口之間的利益，使城市更新與城中村改造可以在利益分享和社會和諧的前提下順利進行，實現土地開發過程中的帕累托改進。同時我們將進一步討論珠三角城市更新對于中國未來改革、尤其是防止房地產進一步泡沫化的重要政策含義。

一、珠三角城市更新中的三舊改造

所謂“三舊”，是指舊廠房、舊村莊、舊城鎮。“三舊改造”是國土資源部給予廣東省的特殊政策。其基本思路是在“三舊”集中的地區，按城鎮或村莊要求做好規劃，將每一宗地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設施等明確規定，進行拆建改造。原則上說，原有土地使用者，既可以自行改造，也可以委托開發商改造，還可以交給政府改造。自行或委托改造的，政府可以返還多達60%的土地出讓金。因此，改造產生的收益多歸原有土地使用者。

“三舊改造”要處理諸多歷史遺留問題，概括起來是“三轉”，即：轉合法、轉性質、轉地類。轉合法指將一部分以往的違章占地轉為合法。這首先要界定現有建設用地合法還是違法。廣東省農村建設用地很多，來源渠道不一，批準權限不同，手續檔案不清，甄別難度很大，又十分繁瑣。為支持“三舊改造”，國土資源部專門下達了用地指標用于處理過去遺留的違章占地，當地政府根據違章情節輕重也規定了處罰辦法。轉性質是指將列入城市規劃區的集體建設用地轉國有，這部分內容主要是補繳部分地價，辦理轉性手續。轉地類是指將一部分原有的工礦企業或公益用地轉為商業、商住等經營性用地，按照原來的辦法，土地使用類型轉換，必須將原有土地交還政府，由政府重新通過“招、拍、掛”程序開發。

為鼓勵自行改造，“三舊改造”政策允許經政府批準新建項目后，以協議轉讓形式，交給原有土地使用者或業主開發。“三舊改造”主要針對的是“城中村”，以及新納入城市規劃區的農村產業和人口相對集聚區，和改造區以外的農村并不發生太多關系，可視為典型的城中村改造和城鄉結合部建設用地存量優化的探索。在一部分城鎮內部，建設用地存量仍然具有很大的挖掘潛力，而“三舊改造”最大的好處是能夠實現多方共贏，而不像征地政策那樣容易造成嚴重的利益失衡。廣東的試點做法的基本原則，是“誰改造誰受益”，充分利用市場手段，動員社會力量積極參與改造，而不是政府包辦。

二、土地權利配置的核心問題

要順利進行三舊改造，實現城市更新，必須解決被更新地段的土地權利配置問題，核心是超越土地所有權和使用權的兩分。在傳統理論中，如果通過私人交易來完成土地資源配置，就被稱為“私有化”；而如果通過國家征收完成土地資源整合，就被稱為“國有化”。通常，解決問題思路局限于“非此即彼”的選擇。但實際上，土地產權制度設計完全可以超越兩分，在特定制度背景下關注具體權利的運作機制及其可交易性與可抵押、可融資措施。

中國的特定制度背景，是城市土地歸國家所有，而農村土地歸集體所有。根據國家有關規定，集體建設用地流轉和抵押有著嚴格的條件。由于轉讓權的缺失，農民無法直接分享城市化帶來的土地增值收益，必然與通過征地制度坐享土地收益的地方政府產生利益沖突。當集體建設用地通過轉讓直接入市非法時，集體土地權利人就無法通過抵押實現有效融資，也就極大地限制了權利人利用土地資產創造收益的能力。這不僅抑制了城市更新與城中村改造的質量，也降低了城市更新與城中村改造的速度。土地權利的配置是不同利益主體相互博弈的結果，但不同利益主體間的博弈，要受到土地相關法律法規的限制。

深圳的城中村基本上都在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，如果按照《土地管理法》的規定，應該都納入征地范圍。但恰恰是傳統的征地與補償方式，無法實現有效的城市更新，才會有廣東省城市更新與三舊改造的相關政策的出臺。這些改革的措施，其本質就是不調整征地制度本身，但調整征地方式，包括制定優惠的補交土地出讓金政策的方式，讓集體建設用地通過一定程序轉為國有，但賦予原土地權利人與開發者一定比例的國有土地開發權利，這樣，就不僅在既有的征地制度框架內完成了對征地模式的突破，也合理地實現了土地收益的全社會分享和公平分配。

我們近年來在深圳多個城中村的調研表明，除極少部分年紀較大的村民外，絕大部分村民并不反對城中村改造后土地變為國有土地。這里的關鍵問題，是土地轉為國有后，土地使用權授予誰進行開發。如果除基礎設施改善和公益事業用地之外，相當部分被轉性后的國有土地使用權能夠授予村集體與原住村民，或者允許村集體與開發商進行合作，而開發商在開發后的物業和住宅中能夠充分保障村集體與村民的利益，那么作為原土地權利人的村集體與原住村民實際上可以大大受益。這是因為，基礎設施改善和公益事業用地提升了村集體與原住村民所留用開發土地的價值，合法征轉的國有土地使用權本身也可以用于抵押融資，為城市更新與城中村改造提供了資本。更重要的是，在合法征轉的國有土地上經過改造或重建的房屋具有大產權，這對村集體和村民無疑是一個巨大利好。因此，村集體和村民并不會反對國有，因為他們最需要的就是獲得自己原有土地部分的合法開發權和相應的收益權。

三、不同主體開發模式的優劣比較

目前，“城中村”改造存在政府主導、村集體自改及開發商與村集體合作三種改造模式。

1.政府主導的開發模式

在政府主導的城中村改造模式中，地方政府作為改造主體和責任人負責改造政策、住宅拆遷補償和村民安置方案制定和實施。政府在制定改造方案后，由財政投資解決村民住宅拆遷補償。在該模式下，地方政府的利益體現在完成拆遷安置后通過招、拍、掛方式出讓剩余地塊獲得土地增值收益。但上述模式下，往往出現部分村民要價過高、拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏，改造難以推進的情況。

2.開發商主導的開發模式

由于城市更新需要大量資金，僅僅依靠政府財力無法完成城市更新的任務，很多更新工程因此長期停滯，政府要加快更新就不得不引入私人資本。在城市更新項目中，政府資本往往是作為誘導，用以吸引大量的私人資本，作為城市更新的主力。但是，私人資本參與城市更新也存在問題，尤其是私人資本投資往往要考慮改造地區潛在的開發價值、工程初期的投資數額、資金回報率和更新工程的地點選擇等因素，這會導致城市更新私人資本目標與政府目標未必一致。

從深圳以及珠三角的情況來看，開發商在三舊改造，包括現有的城市更新項目中，確實普遍存在“挑肥揀瘦”現象，即只選擇最具有商業價值的地段進行開發，而這些地段，往往是區位較好、原有容積率較低的城中村。這樣做的結果，使不少改造價值稍差的村莊，往往因不在核心地段無法實現改造，基礎設施與公共服務無法得到完善，即使進行有限的功能更新和綜合整治也難以進行，大量流動人口居住與生活品質無法得到有效改善。

3.集體自行改造模式

集體自行改造模式以村集體為基礎，通常結合村集體股份制改造，由村集體自行籌資，完成拆遷安置、回遷和商品房建設全部工作。改造完成后村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發。但該模式存在開發者建設過程難以獲取貸款、住宅開發質量不高，基礎設施難以到位，住宅為“小產權房”難以上市，政府也無從抽稅等問題。因此，這種模式只有極少數集體經濟實力雄厚的村莊才能推行。

四、公私合作、各蒙其利，以區段征收創新城市更新模式

“區段征收”模式源于德國，經日、韓采用并在臺灣地區得到廣泛運用。在這種模式下，政府與原土地權利人合作開發土地，政府獲得了城市發展所需的公共設施用地以及相應建設融資，而原土地權利人領回固定比例抵價地，共享城鎮化發展成果，減少了因征地引發的社會矛盾。

1.區段征收的臺灣經驗

臺灣地區所謂的“區段征收”制度，就是地方政府為了降低推進城市化的成本，由政府主導實施的帶有一定的強制性、自償性的土地征收辦法。政府根據當地城市發展計劃，把一定范圍內的土地一次全部予以征收，然后重新加以規劃、整理。其中，40~50%的土地發還給土地所有權人；政府取得50~ 60%的土地，其中用于公共設施建設的土地約占35~ 40%，剩余15~20%的土地則被政府公開標售或出租，其收入用來支付土地開發成本與公共設施建設的費用。

區段征收與一般土地征收的區別，在于一般征收只針對興辦公用事業所必須的土地，是純公益目的，其開發建設資金主要來自政府財政，而區段征收是為區域開發、城市建設等特殊目的。區段內進行公共設施建設所需的資金融資，還可以用加征建筑費的方式分攤在出售土地上。

2.區段征收在大陸的創造性運用思路

深圳和中國其他城市在城中村、城郊村改造的實踐中，已經部分借鑒了上述政策，在我們對佛山市禪城區石灣鎮街道石梁村的調研中，就發現該村成立的東江龍房地產開發有限公司通過補交政府優惠的土地出讓金，將集體建設用地轉為國有，然后實施滾動開發，為村集體和村民獲得大量現金利潤和物業資產。由村集體進行的房地產開發，容積率往往遠低于由開發商主導的改造所需要的容積率，即使如此，在扣除各項稅費之后，村集體自主開發一畝地獲得的利潤仍然相當高。在滾動開發過程中，村集體首先進行的是舊廠房開發，這樣建設成本較低，當商業、房地產獲得理想利潤，對村民進行優厚分紅并取得村民支持和信任后，再進行農民公寓的開發，即建設高層公寓，以拆一補一的方式進行農民宅基地的改造，就能夠比較順利地騰出土地資源，并為未來的開發創造條件。在這個過程中，實現滾動開發帶來的高速更新、村民滿意、集體資產迅速增值目標。

在未來的城市更新與城中村改造過程中，可以進一步借鑒上述政策工具，然后適當結合中國的特有國情，特別是農村土地為集體所有這個特有國情，以土地國有化為前提并要求作為原土地權利人的村集體和村民上繳部分公益事業用地和基礎設施融資用地后，對剩余部分土地確權并進行房地產開發，由此推進土地制度創新，在有效改造基礎設施、全面提升公共服務基礎上，繼續讓“城中村”地段為低收入階層和流動人口提供廉價優質住房，最終建立政府、原土地權利人、外來人口、乃至開發商多方的利益均衡。我們認為，可考慮如下操作模式（如下圖所示）：

首先將城中村集體土地進行國有化。這些土地既已納入城市范圍，將其國有化并無法律障礙，反而有利于產權明晰，并在現行政策法規框架不進行大規模調整的前提下進行賦權開發，可以有效地避免“小產權房”問題。在集體土地國有化的基礎上，政府對被改造地段實行區段征收或類似操作：根據城市統一規劃，政府無償征收一定比例城中村土地，其中部分可作為城中村基礎設施，包括道路、公立學校與醫院，公共綠地與衛生設施等建設用地，剩余部分拍賣獲取出讓金作為基礎設施改造來源（一些土地資源豐富地段甚至可以節余部分土地建設保障性住房）。征收比例視城中村實際情況（人口、密度、地價等）大致確定在30~60%左右。城中村村民保留經區段征收和基礎設施改造后大幅增值的剩余土地，并發放國有土地使用權證，對于少部分地段，在開發商或村集體補交部分因土地用途改善而需要繳納的土地出讓金后，直接開發商品房或商業地產并給予大產權，而對于大部分地段，允許村集體在一定的限定條件下進行出租屋開發，就是說村民或者村集體短期內只能開發出租房，但長期（如10~ 15年后）可以上市交易。村民可自行組織向銀行貸款，或者引入房地產信托資金賦予固定收益率，或聯合其他主體，如房地產開發商甚至是建筑商進行合作開發，以此來解決集體建設用地開發難以獲得貸款問題。

此外，可考慮在改造完成后的城中村建立一些城市公立學校，接受外來人口子女入學，其中學校用地可來自于區段征收的部分抵費地，學校建設費用來自于中央、地方的相關土地稅收，而公立學校包括老師工資與辦公經費之類的運營經費，除了中央地方相關財政轉移支付和一般稅收收入外，也可以考慮部分來自于解決外來人口子女教育問題。

在上述城中村改造的模式下，政府不直接投入基礎設施改造，相反可在改造中抽取相關開發稅費。當然，區段征收政府拿走土地的比例會隨地段區位、地段原來容積率、地段規劃容積率、地段利用用途、乃至整體房地產業景氣等因素不同而有很大變化，所以實際操作方案核算也必因地制宜，隨時、隨勢發生變化。但由于改造基礎是地段增值，所以只要建立合理的談判機制和利益分享平臺，在帕累托改進過程中實現效率改進與社會和諧是完全可行的。

五、珠三角城市更新對于未來中國改革的潛在含義

以區段征收創新城中村改造與城市更新，對于城市化的健康發展尤其是推動農民工市民化具有重要的政策含義。一旦上述開發模式可以在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付水平。地方政府也就無需大規模建設廉租房或公租房，還可以利用免費獲得的部分用地建立公立學校，推動流動人口子女教育問題的解決。十年二十年之后，相當部分外來人口將有購買住房的經濟能力，逐漸從租房者變為住房所有者。這本質上是一種雙軌制、漸進式的土地制度改革方案。之所以要對本地農民所建住房加以產權限制，就是因為目前房地產市場已經存在較為嚴重的泡沫，如果不加開發的限制，村民就一定會傾向于蓋商品房。如是，將不僅仍然解決不了流動人口居住問題，而且還會馬上對現有商品房市場造成巨大沖擊，極端情況下甚至會引發房地產市場的崩盤。而通過雙軌制改革方案，就可以在避免對現有商品房市場造成巨大沖擊的同時，也釋放一個炒作商品房沒有前途的信號，從而對炒房者形成威懾，這樣，中央就可以全面取消目前對城市房地產市場進行的嚴厲房地產調控政策，降低其對商品房市場和經濟增長負面效應。

僅僅采用前述改革措施，仍然很難說服地方政府支持改革。這是因為，在大規模建設工業開發區和招商引資的路徑依賴下，地方政府有很多城市建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還。因此，必須為地方政府增加其他收入來源以促進改革的順利進行。實際上，由于各地殺價招商引資，我國絕大部分地區城市范圍內的工業用地，尤其是工業園區與工業開發區用地效率非常低下，這些土地完全可以進行更集約化利用，并在未來十年左右的過渡期內持續獲取土地出讓收益。其中的一個關鍵措施，就是對工業用地和開發區重整，同時騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫，而且可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發稅收，并用于地方建設融資和巨額存量債務償還。改革關鍵是改變地方政府作為城市單一商住用地供給主體的局面，讓他們從市場化交易中抽取增值稅（也可稱為補交商住用地出讓金），從而切實改變地方政府的激勵模式，扭轉城市商住用地壟斷“招、拍、掛”所帶來的限量少供，房地產泡沫難以緩解的情況。

最關鍵的是，工業用地轉商住用地改革和前面提到的城郊村居民為外來農民工蓋房子的改革措施結合，可以直接消化目前我國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能，并有助于化解地方政府的巨額存量債務；這些措施不僅可以逐步消解城市房地產泡沫，讓城市居民有更多非住房消費，還可促進流動人口實現舉家遷移，讓農村遷移家庭的男性、女性勞動年齡人口都能在城市持續供給勞動力，獲得更高勞動收入，轉換其消費模式；更多農村剩余勞動力釋放還可以抑制城市中、低端勞動力工資的過快上漲；流動人口子女實現城市公立學校就學，配合各省高考入學指標隨就學兒童人數的調整，也可以解決流動人口子女異地就學、升學的問題。因此，上述改革措施可以從多方面增加內需、促進經濟增長與社會和諧，為未來長期建立以財產稅為主體的地方公共財政體系贏得寶貴的轉軌期。

（王瑞民，中國人民大學經濟學院博士研究生/責編張棟）