我國上下級檢察機關關系檢視與構建

章群

我國上下級檢察機關關系檢視與構建

章群

上下級檢察機關的關系具有特殊性，下級院要堅持上級院的統一領導，上級院也要尊重和保障下級院依法獨立行使職權。目前我國上下級檢察機關的領導關系不夠健全，上級院的領導不夠規范，下級院的獨立地位尚不明確，影響了法律監督職能的充分履行。健全上下級檢察機關的關系，應當優化上級院的領導方式，健全相關義務和責任機制，建立起上級院領導與下級院獨立行使職權相結合的一體化關系模式。

檢察機關；領導關系；檢視

黨的十八屆三中全會提出：“建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，維護人民權益?！币按_保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度”。從而對檢察體制的改革提出了新的要求。健全上下級檢察機關關系是檢察體制建設的一項重要內容。本文擬從我國上下級檢察機關關系的現狀出發，對我國上下級檢察機關關系的特點及存在問題進行研究和探討，并提出若干完善構想。

一、我國上下級檢察機關關系的現狀

從工作規律上講，與行政機關和法院相比較，上下級檢察機關關系具有特殊性。一方面，檢察機關的相互關系體現一體化，上下級檢察機關之間存在著上命下從的領導關系，但是這一上命下從并非絕對，而是要受到合法原則以及檢察官、檢察機關獨立的限制，這與一般行政機關的嚴格的上命下從有所不同。另一方面，下級檢察機關相對于上級檢察機關存在著一定的獨立性，但是檢察一體所具有的統一性、整體性、層級性、協調性等特征，使得下級院的獨立性受限，下級院一定程度要服從上級院領導［1］（P252-256）。這不同于上下級法院之間明確的相互獨立。法院依審級制度進行訴訟活動，各審級之間存在著明確的界限，上下級法院只是審級的不同，不存在隸屬關系。從世界各國的情況來看，受國家政治制度、憲政權力結構、文化和法律傳統等多種因素的影響，不同國家的上下級檢察機關關系設置不盡相同，但是多數國家在檢察一體中確立了下級檢察機關的相對獨立地位。少數國家，比如意大利規定了檢察機關具有與法院相同的獨立性。

我國《憲法》第132條、《人民檢察機關組織法》第10條規定了上下級檢察機關的領導關系。實踐中上級院對下級院的領導事項包括：（1）宏觀事務方面，最高檢就檢察工作如何適用法律作出的司法解釋以及制定的其他法律性文件，地方各級檢察機關和專門檢察機關應當執行。上級院的指示、決定和工作部署，下級院應貫徹執行。下級院制定的業務工作規范應當向上級院備案，上級院發現其錯誤時，可以撤銷或指令改正。（2）具體業務方面，上級院的領導制度主要包括：一是案件調取制度。對下級院管轄的個別社會影響較大、政策性強的案件（主要是針對貪污賄賂等自偵案件），上級院有權調取親自辦理。二是案件交辦制度。上級院可以將自己查辦的案件交由下級院辦理。三是糾正制度。上級院發現下級院的工作確有錯誤時，有權指令下級院糾正，下級院對上級院的決定、指示，必須執行。四是檢查指導制度。上級院指導下級院管轄的重大疑難案件、直接參與部分案件的偵查起訴工作。五是組織協調制度。對跨地區的案件，必要時由有關上級院組織協調偵查、起訴工作。六是請示、報告制度。對重大、疑難、復雜案件，下級院向上級院請示匯報。七是備案制度。下級院應按照備案制度的有關規定，將相關法律文書材料報送上級備案。八是報批制度。下級院變更或撤銷由上級院批準的逮捕措施時，應當報經上級院同意。

上下級檢察機關實行領導原則是在總結歷史經驗教訓的基礎上確立的，符合檢察工作的性質。從實踐來看，領導原則有利于發揮各級檢察機關的整體優勢，保證辦案效率。但是這一領導關系具有一個明顯的特點，即上下級檢察機關的關系體現為絕對的上命下從，下級檢察機關缺乏相對獨立的地位。有觀點認為，《憲法》第131條規定的“人民檢察機關依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，這種獨立是針對每一個檢察機關而言的，也就是說，人民檢察機關依法獨立行使檢察權，是指每一級、每一個都要依法獨立行使檢察權。然而從法律規定和長期的司法實踐來看，上級檢察機關對下級檢察機關的領導是絕對的上命下從，下級檢察機關及其檢察官既無獨立的職權，也沒有拒絕服從上級院違法指令的權利。因而，憲法規定的檢察權獨立行使原則是指檢察權相對于外部的獨立，是一種系統獨立而不是單個檢察機關的獨立。之所以《憲法》以“人民檢察機關”為主體規定檢察權的外部獨立，筆者以為，大概是因為檢察權獨立行使需要通過檢察機關相對于外部獨立才能成為現實。由于在上命下從的關系之中缺乏下級檢察機關和檢察官的獨立地位，嚴格說來我國檢察機關的領導體制并非檢察一體制。檢察一體是現代法治的產物，是檢察權運行的規律性要求。從檢察一體制在日本的產生來看，檢察一體制是在保持檢察官應有的獨立性前提下，兼顧到檢察工作中的分工與合作以提高效率，實際上是以檢察官獨立為前提，對檢察官獨立性的統一。檢察一體的目的是保證恰當行使職權，不是為了限制檢察官應有的獨立屬性。《日本檢察廳法》第4、6條規定，檢察官是“為了國家，對檢察事務，自行決定國家的意思，并對外部具有表示權限的機關”。上級的指揮監督應當和下級的獨立性相協調。上級檢察官應當尊重下級的獨立性，“主要是運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監督權”［2］（P21）。然而，我國長期以來無論是從法制還是實踐來看，上下級檢察機關和檢察官之間都體現為絕對的上命下從，下級檢察機關及檢察官不具有相對獨立的地位。而且，檢察一體制要求檢察權整體對外獨立，而我國檢察權的行使并不統一，各地方檢察機關不僅要接受上級檢察機關的領導，同時也要接受地方黨政的領導。因而，雖然我國上下級檢察機關領導關系與檢察一體存在一些相似的特征，但兩者存在著本質上的區別。

二、我國上下級檢察機關關系存在的現實問題

依照檢察權運行的規律，下級檢察機關和個體檢察官行使職權應當具有一定的獨立性。就檢察機關而言，按照國家權力依法配置和依法行使的原則，上級院對下級院的領導應當按照一定的規范和程序進行。但是目前法制上對上級院領導的方式、范圍、程序等缺乏明確的規范，而且片面強調上級院的領導，相對忽視了下級院的獨立地位，立法上的缺陷以及執法中的偏差導致司法實踐當中產生了一些問題，主要體現在：第一，上級院的領導主要針對下級院的法律業務，而且側重于個案監督，缺乏對下級院工作的一般性的、經常性的監督。實踐中上級院主要是通過當事人申訴、下級院請示的方式來領導、監督下級院，監督的積極性和主動性不足。第二，上級院領導存在著一定的隨意性，有時還會產生權力關系的沖突。比如上級院的指令不少是以口頭方式下達，出了問題難以分清責任。另外，當上級院業務部門與下級院檢察長意見不一致時，就會產生下級院業務部門該服從哪一方的問題。第三，下級院“唯命是聽”，合法不合法一律服從，不僅不符合現代法治的精神，而且使得下級院對工作中出現的問題過于依賴上級院，缺乏研究問題的主動性和積極性，影響了執法能力和執法水平的提高，影響了檢察權的公正高效運行。比如司法實踐中存在上級院拖延審批導致下級院羈押超期的現象，下級院對此無可奈何。

最高人民檢察院于2008年提出推進“檢察工作一體化”建設的要求。檢察工作一體化是在現行體制框架內，“研究檢察工作各要素、檢察系統各組成部分之間的相互聯系，以實現體系內部的和諧與完善，通過檢察內部各要素之間的統一、協調、平衡，實現功能優化”［3］。檢察工作一體化的稱謂與法理上的“檢察一體”術語接近，但二者并不相同，主要體現在：第一，“檢察工作一體化是在現有體制下的機制創新和完善，不涉及體制問題”［4］。檢察一體則要求檢察權對外整體獨立。第二，檢察工作一體化包括檢察業務、人員、保障等全部工作內容。而檢察一體是針對檢察機關的法律事務而言，并不包括檢察行政事務。第三，檢察一體與內部獨立是辯證統一的兩個法理概念，二者存在聯系但并不包容。檢察工作一體化則包括了檢察體制中的分工制約和配合協作等全部問題。檢察工作一體化機制的推行有其現實背景和基礎，在改革不涉及檢察機關外部制度關系的前提下，檢察系統需要集中和統籌有限資源彌補不利的制度環境以實現檢察職能目標。由于未實行人員分類管理以及檢察事務與行政事務的分離，在當時的制度環境下提出包括檢察行政事務在內的檢察工作一體化，比檢察（事務）一體化更符合實際。如同陳國慶同志所說，“亟需利用檢察工作一體化機制來解決一些現實問題，如檢察機關的追訴職能就要求形成合力”［5］。從最高人民檢察院近年來的改革措施看，也有不斷加強上級院領導力度的趨勢。

需要明確的是，推行檢察工作一體化機制，目的是為了保證檢察權的公正高效運行，在這一過程中應當注意上下級檢察機關以及檢察機關內部的合理分工，注意對權力行使的規范制約。然而實踐中，檢察工作一體化的推行主要是加強上級院對下級院的集中領導，較少顧及甚至忽略下級院的獨立性，對領導過程中產生的問題未予重視或重視不夠。檢察工作一體化機制的構建是一個系統工程，應當辯證地看待上下級檢察機關的關系問題，在加大上級院領導力度的同時，應當重視領導權行使的規范化并保證下級院及其檢察官一定的獨立性。片面加強上級院的領導而忽視了下級院及其檢察官的獨立性將不利于權力的行使，極可能出現權力高度集中帶來的腐敗，這反而違背了改革的目標。另外，檢察權是一項復合型權力，不同的檢察職能，比如公訴權和自偵權，對于一體化的要求或是對檢察官和檢察機關獨立性的要求是不同的，而檢察工作一體化的改革對這一問題顯然重視不夠。

三、我國上下級檢察機關關系的完善路徑

2013年黨的十八屆三中全會提出確保依法獨立公正行使檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方檢察機關人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管理制度。這一改革目標有利于減少檢察權的地方化，強化檢察權的整體獨立。2014年黨的十八屆四中全會進一步提出明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制，為檢察權的內部關系改革提出了明確的目標。因而在改革過程中要注重健全上下級檢察機關關系，既要加強上級院的領導，保證檢察權的整體統一，又要尊重下級院的獨立性，保障下級院履行職責。應當依據檢察工作規律和我國實踐需要，優化上級院的領導方式，建立健全相關義務和責任保障機制，建立起上級院領導與下級院獨立行使職權相結合的一體化關系模式。

（一）優化上級院的領導方式

設置上下級檢察機關領導關系就是要通過上級院的領導，引領、監督和幫助下級院及其檢察官充分發揮積極性和主動性，更好地履行法律監督職責，因而上級院的領導不應當事無巨細、面面俱到。在資源有限的情況下，有重點地開展領導工作也有利于上級院高質量地履行好自身職責。具體說來，上級院應當側重于宏觀指導和政策指導，加強案件監督和人員考核培訓等方面的管理，減少對下級院的具體業務活動直接發布行政命令。第一，加強宏觀業務指導。檢察權維護國家法制統一的目標決定了各地檢察機關對方針政策的適用應當有一個大致相同的裁量基準。上級檢察機關對黨的路線、方針、政策和檢察工作全局更為明了，上級院應當從宏觀上、整體上把握工作發展方向，確定檢察工作的基本方針和工作規則。針對犯罪變化的狀況和社會發展的要求，部署一定時期內檢察工作的重點。針對一般性的業務問題，提出指導性意見，幫助下級院更好地貫徹黨的路線、方針、政策，更準確地適用法律。在具體業務方面，對下級院辦理的重大、疑難案件，對在辦理過程中存在困難、需要上級院給予支持和幫助的案件，以及其他重大業務事項，上級院應當加強監督指導。上級院應當注意激發下級院工作的積極性和主動性，鼓勵下級院獨立自主研究和解決本地區檢察工作中遇到的問題，不應當所有問題一律向上級院請示。第二，加強案件管理和監督?？茖W的案件管理和監督制度是辦案公正高效的重要保障。當前我國檢察官隊伍的素質尚不盡人意，執法辦案中不規范的問題較多，上級檢察機關應當加強對下級院辦案工作的質量監督，特別是應當加強對重點執法崗位和執法環節的經常性監督。增強監督的積極性和主動性，提高監督的實效性。第三，加強業務考核和培訓。科學的業務考核制度是加強對檢察官職能活動的監督、防止檢察權濫用的重要途徑。檢察機關的業務考核不同于一般的公務員考核，應當改變目前一般性的工作考評這種形式化的考核方式，在對各項檢察工作實踐調研的基礎上，建立起能夠形成良好工作導向的業務考核制度，并將考核情況作為檢察官任職和晉升的重要依據。鑒于當前基層檢察實踐中仍然存在著以司法決定作為考評標準的狀況，違背了司法活動規律和《檢察人員執法過錯責任追究條例》的要求，上級院有必要加強這方面的指導和監督，促使各項考評制度合理化。同時，上級院還應當根據檢察工作發展的實際需要和檢察隊伍業務素質的實際狀況及時組織力量實施培訓，引導下級院檢察人員工作思維的轉變，提高下級院檢察人員的辦案技能，保證檢察機關的工作能夠與時俱進，不斷滿足黨和人民群眾對司法工作的新期望和新要求。為了保證培訓的實效性，應當將培訓與考核相結合。

（二）規定下級檢察機關及檢察官拒絕執行違法指令的義務

當今各個國家和地區的檢察體制存在差異，但是基于權力依法行使的原則，規定檢察機關和檢察官拒絕執行上級違法指令的義務是普遍的做法。這既意味著檢察機關及檢察官有了獨立的責任承擔，也意味著檢察機關及檢察官的獨立權限有了法制保障。比如，日本檢察官“在檢察事務方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨立機關，而不是唯上司之命是從的行使檢察權”［2］（P17-18）。檢察官是以個人名義對承辦案件負責，“即使根據上級的指示，作出了與自己的信念不同的處理，也不準許以依照上級的命令為理由而逃避應承擔的責任”［6］（P44）。我國臺灣地區法律明確規定，違反法律規定的指令，是違法指令，不具拘束力，下級毋庸遵守。若違法指令構成了《臺灣刑法》第125條的濫權（不）追訴罪，則該指令不但違法，而且“可罰”，受命者不但“不得”遵守，反而有抗命的義務，否則可能與上級構成共犯［7］（P215）。

我國上下級檢察機關之間的關系體現為絕對的上命下從。根據2008年頒布的《人民檢察機關執法辦案內部監督暫行規定》第21條的規定，下級人民檢察機關和下級檢察人員在執法辦案活動中，對上級下達的明顯違反法律規定的命令、指示，應當予以提醒。必要時，可以向上級人民檢察機關或者主管領導反映。但是沒有規定下級檢察機關和檢察官拒絕執行違法指令的義務。應當說，雖然《憲法》規定的檢察機關依法獨立行使職權的原則是針對檢察權整體而言的，單個檢察機關和檢察官的獨立地位不明確，但是無論是上級院及其檢察官下達指令，還是下級院及其檢察官遵從指令為訴訟行為，均應當遵循合法原則。主要理由是：第一，從職責來說，我國檢察機關是通過查辦國家機關工作人員的職務犯罪和對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟等活動實行法律監督，糾正“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象，保障法律的正確實施。檢察機關和檢察官行使檢察權理應貫徹“有法必依、執法必嚴，違法必究”原則。第二，我國檢察官負有維護法制統一的目標，在價值取向上與大陸法系國家法律守護人的身份相同。而且，我國檢察官負有的“忠實執行憲法和法律，全心全意為人民服務”“實事求是”“忠實于事實真相”等義務，比域外檢察官的客觀義務原則更為明確地強調了執法的公正客觀性。第三，與一般行政人員相比，司法官更為強調履行職責的合法性。依據我國2006年實施的《公務員法》第54條之規定，公務員執行公務時，認為上級的決定或命令錯誤，可以要求上級改正或撤銷；上級拒絕改正或撤銷的，公務員應當執行，執行的后果由上級負責；但是公務員執行明顯違法的決定或命令應當承擔相應的責任。然而作為司法主體的下級檢察機關和檢察官卻可以以服從命令為由逃避其司法主體應負的責任，這顯然是不合理的。第四，上級院領導權得以妥當行使，這是領導行為正當性和合理性的基礎。領導權并非漫無邊際的，如果上級院不當干涉下級院的工作，甚至利用領導地位以權謀私，這就違背了領導關系設置的初衷。所以，必須強調領導關系的合法性，強化依法領導和依法服從的責任意識。

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。為了使權力依法行使原則在實踐中切實得以體現，應當在檢察機關組織法中作出規定：上級檢察機關和檢察官下達的指令應當合法；下級檢察機關和檢察官應當拒絕服從違法指令。如果上級檢察機關和檢察官認為自己的指令并不違法，而且是妥當的，上級檢察機關和檢察官可以運用職務收取權或移轉權，親自執行或指令其他檢察官執行。為了保證領導和服從行為有章可循，有據可查，應當健全程序規范特別是應當確立書面要式規則。

（三）健全相關責任機制

無責任即無義務。要促進上下級檢察機關之間形成運轉高效、關系協調、規范有序的統一整體，必須健全相關責任機制。目前我國對檢察官責任追究的規范散亂在多部法律和規定中，除了《檢察官法》《檢察人員紀律處分條例（試行）》《檢察人員執法過錯責任追究條例》《檢察機關黨風廉政建設責任制實施辦法》等法律法規都有關于檢察官責任追究方面的規定。對檢察官的責任追究是由檢察機關監察或政工部門調查、檢察長決定。應當說，對檢察官的責任追究，無論是內容還是手段均與國家公務員《暫行條例》中對公務員的懲戒、黨章對黨員的責任追究基本相同。然而由檢察機關自身負責對檢察官的懲戒難保公平公正。當前，有學者建議加強上級檢察機關的懲戒力度，以確?！吧厦聫摹保?］。也有學者建議在人大設立專門的懲戒機構負責對檢察官違法失職行為的調查處理。筆者認為，懲戒機制的設置，不僅要保證檢察官違法和不當的行為受到相應的追究，同時也要保證檢察官在依法拒絕服從上級違法指令時不會出現不利后果。加強上級檢察機關的懲戒權，并不能消除部門保護主義，還會強化下級院的依附性，不利于保障下級院及其檢察官依法獨立履行職責。為了避免人大借此干涉檢察權獨立，委員會成員不能全部是人大代表。具體地說，可以在中央和省兩級人大設置檢察官懲戒委員會，委員由人大代表、黨政機關人員、社會公眾代表以及部分資深司法官組成，負責檢察官嚴重違紀行為的懲戒。至于一般的違紀行為，則由檢察機關負責懲戒。這種懲戒模式既符合了我國檢察機關的領導體制，又堅持了黨委對檢察工作的監督，同時使得人大監督實質化。

要使得上下級檢察機關遵守依法領導和依法服從的義務，公正高效地履行好自身職責，健全責任追究機制是最基本的要求，除此之外，還應當進一步加強檢察官職位晉升、工資待遇等方面的保障，避免檢察官因履行依法服從的義務得罪上級而導致利益受損。同時也應當看到，健全上下級檢察機關關系作為檢察體制改革的一項基本內容，它與政治改革、行政改革是相互關聯的，僅僅調整上下級檢察機關的關系并不能達到理想的目的。要從根本上健全和完善上下級檢察機關的關系，還需要按照司法規律，合理設定檢察機關與其他機關的職責界限，使檢察機關能夠對外依法獨立行使檢察權。

［1］張智輝.檢察權研究［M］.北京：中國檢察出版社，2007.

［2］法務省刑事局.日本檢察講義［M］.楊磊，等，譯.北京：中國檢察出版社，1990.

［3］周理松，王磊.略論現行體制下的檢察工作一體化［J］.法學評論，2007，（6）.

［4］宋英輝，等.檢察工作一體化的理論基礎與現實需求［J］.人民檢察，2008，（22）.

［5］康均心.檢察工作一體化機制建設的現實困境與理論回應［J］.國家檢察官學院學報，2009，（3）.

［6］伊藤榮樹.日本檢察廳法逐條解釋［M］.徐益初，等，譯.北京：中國檢察出版社，1990.

［7］林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008.

［8］周理松，王磊.略論現行體制下的檢察工作一體化［J］.法學評論，2007，（6）.

［責任編輯：劉烜顯］

章群，河南科技大學法學院講師，河南省知識產權培訓基地研究員，法學博士，河南 洛陽471023

D926.3

A

1004-4434（2016）07-0087-05

河南省哲學社會科學規劃辦項目“司法省級統管改革路徑研究”（2014bfx025）的階段性研究成果