少數民族高層次骨干人才培養計劃十年：成效、問題與建議

田曉偉，侯佛鋼

少數民族高層次骨干人才培養計劃十年：成效、問題與建議

田曉偉，侯佛鋼

少數民族高層次骨干人才計劃實施十年以來，為民族地區培養了大量的高層次人才，對促進民族地區經濟社會發展、加強各民族間的交往交流交融、維護民族團結穩定發揮了重要作用。少數民族高層次骨干人才培養計劃實施十年后，在招生、培養和后期服務管理等環節上出現了諸多問題，影響了政策實施效果，阻礙政策發揮作用。該計劃政策的改革需要進一步改進相關措施，細化實施意見，促進政策與國家和民族地區的發展相適應。

少數民族高層次骨干人才計劃；政策變遷；管理與服務

為適應民族地區經濟社會發展的需求，加快少數民族碩士、博士高層次骨干人才的培養，教育部、發改委和國家民委等五部委于2005年聯合提出實施少數民族高層次骨干人才計劃（以下簡稱“少民骨干計劃”）。少民骨干計劃依托國內高水平大學和研究機構，采取定向培養定向就業的方式，面向中西部民族地區需要采用計劃指標單列的特殊措施進行招生培養［1］。該計劃堅持民族因素與區域因素相結合，堅持普惠政策與特殊措施相結合，力圖通過政策實施切實補充和優化民族地區的人力資本狀況。十年以來，少民骨干計劃已經為少數民族地區培養了數以萬計的碩士及以上層次的高素質人才，有效地改善了民族地區人力資本供給總量和層次結構，提高了高層次人才的比例和服務民族地區的能力，促進了民族地區經濟社會的發展。

一、少民骨干計劃實施的主要成效

人才是加快少數民族地區經濟發展的關鍵性因素。人才特別是高層次人才的缺乏，是制約少數民族地區發展的瓶頸，是造成少數民族地區和內地特別是中東部地區差距拉大的主要原因。自2006年開始，在教育部和國家各部委的大力支持下，民族地區積極實施“少民骨干計劃”，通過各級各部門的鼎力協作與扎實推進，政策實施取得了顯著成效。

（一）為民族地區的經濟社會發展提供了人才智力支撐

受歷史、自然和經濟發展水平等因素的制約，民族地區教育發展相對滯后，高等教育資源尤其是優質高等教育資源相對缺乏。加之人才流失現象嚴重，導致民族地區的人才特別是高層次、高技術人才匱乏。民族地區要想實現真正的發展，人才引進只是輔助手段，人力資本可持續供給的關鍵還在于民族地區自身。少民骨干計劃著眼于民族地區自有人力資本基礎，是一項有效的育人、留人、用人政策。近年來，隨著該項計劃的穩步推進，少數民族地區學生獲得了更多享受優質高等教育資源的機會，改善了民族地區高層次人才缺乏的局面。十年來，該項計劃為民族地區培養了數以萬計回得來、進得去、留得住、用得上的高層次人才，極大地豐富了民族地區的人力資本，逐步改善了民族地區的人才結構，“基本上實現了在教育、科技、農業、經濟、醫學、文化藝術、公共管理等專業領域的全面覆蓋”［2］，進而增加了民族地區自我補給的能力。人才是助力民族地區經濟發展的核心動力，一大批具有較高科學人文素質和創新能力的少數民族高層次骨干人才為推動民族地區經濟社會跨越式發展、確保民族地區如期同步全面建成小康社會提供了強有力的智力支撐。

（二）加強了各民族間的交往交流交融

少民骨干計劃的生源來自不同的民族地區，涵蓋了全部55個少數民族，在文化傳統、生活習慣、宗教信仰等方面都呈現出較大差異。在少民骨干培養過程中，尤其是在基礎培訓階段，不同少數民族學生通過跨文化交流，相互了解，相互學習，認識到了不同民族文化的價值，并將傳承本民族文化與積極學習其他民族優秀文化相結合，促進了各民族文化之間的交流和學習，加強了各民族間的交往交融。此外，筆者在調研中還發現，一些在民族地區地方院校工作過的少民骨干學生，在學習過程中通過自己的努力，宣傳了學校，宣傳了民族地區，并把中東部地區不同民族的優秀人才吸引到民族地區。少民骨干計劃政策的實施不僅成為少數民族人才提升自我的學習過程，更重要的是通過該項計劃讓更多高層次人才回流到民族地區，在有效推動了民族地區教育發展的同時，對加強各民族間交往交流交融，促進民族地區經濟社會發展起到了非常重要的作用。

（三）維護了民族地區的團結穩定

我國的少數民族大都聚居在西部欠發達地區和邊疆地區，在全國136個邊境縣（旗、市、市轄區）中，有民族自治地方107個，我國西部邊境地區與14個國家接壤，戰略位置極其重要。近年來，國際敵對勢力和境內民族分裂主義勢力在西部邊疆地區利用民族、宗教等問題做文章，蓄意制造民族矛盾。從2006年到2015年，十年間少民骨干計劃為民族地區培養了一大批堅定地擁護黨的領導和社會主義制度，認同中國特色社會主義道路，堅定地維護民族團結和國家統一，具有較高政治覺悟的各類高層次專業人才。在校期間，少民骨干計劃培養單位通過開展民族團結專題教育、開設黨的民族理論與政策課程等多種形式，教育學生熱愛社會主義祖國，增強了他們的國家意識，使他們樹立了漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也相互離不開的價值觀、民族觀、世界觀。畢業后，少民骨干學生回到生源地，他們中的大多數已成為各個行業的中層干部、業務骨干，通過自身的言行，發揮中心人物的作用，積極引導民族地區同胞樹立正確的民族觀、國家觀、文化觀和集體主義價值觀，有效抵制了國外反動分裂勢力利用民族問題、政治問題“分裂、西化”的圖謀，在黨的領導下促進了民族地區的穩定團結。

二、少民骨干計劃實施中存在的問題

十年來，少民骨干計劃政策較為穩定，調整相對較少，其中部分內容已經顯現出政策功能老化的跡象，迫切需要通過優化調整增強政策實施動力。這一點從近兩年來少民骨干計劃報考人數減少和違約人數增多的情況可見一斑。以就業問題為例，近年來有為數眾多的少民骨干畢業生不愿回到西部地區就業，違約現象較為突出，導致了國家政策期望的未能完全實現［3］。違約對于畢業生個人而言是理性考量的結果，但卻反映了少民骨干計劃政策設計與執行中存在有待改進之處。因此，全面深入地總結少民骨干計劃實施十年來的問題，科學系統地提出少民骨干計劃未來改革的建議，成為賦予這項政策以全新生命力的關鍵。筆者通過對少民骨干計劃實施的多個地區進行深度調研，發現少民骨干計劃在推進實施過程中既存在政策設計的不足，也存在由于環境變化導致的適應癥問題。這些問題阻礙了少民骨干計劃政策作用的發揮，但是也從另外一方面為政策改進指出了方向。

（一）解讀性政策宣傳不夠全面

少民骨干計劃政策已經實施十年，但是政策宣傳卻始終停留在常規宣傳階段，對政策的解讀性宣傳仍舊不到位。這導致很多符合條件的少數民族考生不了解少民骨干計劃政策，以致錯過報考機會，或者盲目報考盲目選擇，為違約埋下種子。筆者在調研過程中發現，很多少數民族本科畢業生對少民骨干計劃的知曉不夠全面，對政策目標、政策內容和相關規定不甚了解，甚至有很多學生根本沒有聽說少民骨干計劃政策。因為對政策中的內容和規定知之甚少，考生報考中存在很多盲目行為，更缺乏對報考少民骨干計劃的整體規劃。解讀性宣傳是一種超出政策文本的更加全面和深入的宣傳，是對政策文本表述之外理念、旨歸、價值和意義等的解讀。解讀性宣傳是常規宣傳之外的宣傳方式，需要教育行政部門、培養單位、用人單位和考生等主體從價值和意義高度對政策進行宣傳。然而，對政策宣傳不夠導致主體如培養單位、導師等對政策的理解不到位，而基于政策理解的利益考量和權責分割使少民骨干計劃在執行過程中問題不斷。在調研中，我們發現甚至有個別地方把少民骨干計劃畢業生當作委培生，對很多政策概念和內容理解有偏差，還有地方教育行政部門對少民骨干計劃工作重要性認識不到位，重視程度不夠。

（二）招生計劃核定下達缺少部門間協調

少民骨干招生計劃的核定下達屬于教育行政部門的權責范圍，但是招生數量和結構的確定卻是骨干計劃執行中牽一發而動全身的關鍵，關涉到民族、經濟、文化和社會保障等方方面面。少民骨干計劃招生數量和結構基本是由教育部統一劃撥，這便于從全局角度統籌把握資源配置。盡管也有其他業務部門下達的招生計劃，但是總體上招生計劃的核定與下達處于高度集中的狀態。政策規定，要根據少數民族地區經濟社會發展和產業調整結構對人才的實際需求，重點向理工類及應用型專業傾斜，招生比例不低于招生總數的50%。這樣的粗線條表述對招生地區和培養單位來講缺乏具體指導性，對學科專業的要求也僅是種軟約束，沒有硬性要求。在缺少部門間溝通協調的情況下，少民骨干計劃報考的數量和專業結構很難與所在地區經濟社會發展需要形成協調關系。在調研過程中筆者發現，大量的少民骨干計劃畢業生在畢業后不同程度存在就業困難問題，并且往往就業后的職業與專業相關性不大。這一方面減少了少民骨干計劃的吸引力，另一方面也造成了教育資源浪費。導致此類問題的原因除了整體的就業環境變化外，在核定下達招生計劃時缺少教育行政部門、經濟部門、人力資源與社會保障、培養單位等部門之間協調是重要原因。

（三）對基礎強化培訓的態度分化明顯

強化培訓作為少民骨干計劃特有的培養環節，是針對骨干生錄取要求和培養過程的普惠性與特殊性相結合的體現。盡管教育部在2014年提出達到錄取院校確定的普通計劃復試分數線及復試錄取要求的考生，可免除一年基礎強化培訓直接進入研究生階段學習，然而，相關部門和考生對基礎強化培訓的認識仍舊存在著差別。承擔強化培養任務的高校總體較為重視強化培訓工作，很多高校在培訓階段為學生提供了較好的學習和生活條件，配備了優質師資，組織開展了類型豐富、內容精彩的各種活動。但是仍有部分高校對強化培訓工作重視不夠，缺乏科學設計與管理，少民骨干學生在這個過程中所獲不多。對于少民骨干計劃的學生而言，對強化培訓的作用在認識上也存在分化。基礎較好的同學覺得強化培訓增加了他們的學習周期和教育成本，其作用對后期培養也非常有限。基礎較差的同學則認為強化培訓有助于他們學習和鞏固知識基礎，對研究生階段的學習幫助很大。同時，大部分學生認為強化培訓階段加強了各少數民族同學之間的交往、交流和交融，增進了了解，建立了友誼。通過調研發現，很多少民骨干學生在強化培訓階段都建立了信息群，并在培訓結束后一直保持聯系，促進了民族間、考生間的溝通交流。因此，對強化培訓的不同態度就形成了兩種觀點和兩類做法，這種分化在骨干學生群體中表現較為明顯，也成為影響他們報考和學習的重要因素。

（四）培養階段缺乏政策跟進

少民骨干計劃學生在結束強化培訓后進入研究生階段的學習與研究，而少民骨干計劃政策中較少涉及培養階段的相關內容，對培養階段的管理缺乏必要的跟進。顯然，這種在培養階段的政策跟進面臨著兩難的境地：一方面，少民骨干生希望獲得平常的學習與研究生活，希望自己的成績得到平等的認同，并不希望在學習和研究中被視作特殊群體對待；另一方面，正是缺乏培養階段的跟進政策，導致很多骨干生在培養階段出現思想波動、觀念轉變，這不僅影響了培養質量，更是為之后的違約埋下種子。因為缺少強化培訓階段統一的管理模式，培養單位缺乏有效的管理手段，培養階段的少民骨干學生日漸游離于少民骨干身份之外。

（五）后期服務與管理存在漏洞

少民骨干計劃畢業生在畢業后面臨著重大的選擇問題，除了像普通畢業生一樣需要直面巨大的就業壓力，他們當中一部分人還可能存在著是否重新擇業和違約問題。從最近兩年多個自治地方的情況來看，就業、擇業和違約問題越來越尖銳。以就業問題為例，回到原所在省的畢業生并沒有因為特殊的少民骨干身份而享受特殊的就業政策。更有甚者，個別用人單位還存在對少民骨干計劃畢業生的歧視，這些單位認為少民骨干計劃的學生入學門檻低，生源質量差，在招聘時提出不招收少民骨干計劃畢業生。這不僅影響了少民骨干計劃政策的權威性，影響政策實施效果，更加傷害了畢業生感情，降低了政策吸引力。對于畢業生后期的服務與管理主要問題在于少民骨干畢業生的就業服務和履約管理。現有的教育服務和管理體系中都沒有對這部分內容進行細化，由此也導致了少民骨干畢業生就業壓力大和違約管理混亂等問題。特別是履約管理問題，由于培養單位沒有按照相關要求寄送畢業生的就業協議、學位證、畢業證和人事檔案。沒有這些文書和證件，很多少民骨干畢業生無法參加招聘會，無法報名應聘，也無法簽約。而培養單位不寄送畢業生的相關文書和證件，生源所在省的管理部門無法掌握畢業生動向，更缺少必要的約束和管理手段，大量少民骨干畢業生從計劃中流失，并沒有回到所在單位和所在地區。此外，各個地區在對違約認定上存在偏差，對兩條核心標準即“回原單位工作”和“回所在省份”把握不統一，這也造成了管理困難。有些地方嚴格按照這兩條標準執行，在就業時沒有滿足任何一條即被視為違約。有些地方管理相對寬松，把因為本地區缺少專業需求而轉到其他民族地區的就業行為不看作是違約，對這部分學生異地就業特別是到其他民族地區就業的行為予以放寬限制。因為缺少明確具體的政策與規定，履約和違約管理存在混亂，部分少民骨干畢業生沒有按照政策規定回到原籍省份工作，違背了政策設計初衷，讓少民骨干計劃的政策效用大打折扣。

三、少民骨干計劃政策變遷的建議

“隨著時間的推移，政策必然發生變遷。要么因為對以前的決定進行漸進的調整，要么因為重大的方向變化，昨天對意圖的闡釋可能與今天的不同。在政策執行過程中所獲得的經驗也可能反饋到決策過程中來。”［4］（P7）少民骨干計劃走到今天，政策實施的經驗亟需通過總結促進政策優化，實施中存在的問題也需要通過政策變遷加以應對。

（一）通過加強宣傳促進政策的全面深入理解

通過調研發現，少民骨干計劃潛在的報考對象對政策內容了解有限，甚至在很多考生眼中，少民骨干計劃被簡化為“低分錄取”“不收學費”和“回原籍工作”等特征，而對為何選擇、如何選擇和如何為選擇負責等問題卻知之甚少，也更缺乏思考。未來少民骨干計劃應當從幾方面加強政策宣傳：第一，強化政策目標宣傳。讓政策執行部門和考生更多了解并理解少民骨干計劃政策設計的初衷，了解該政策對于促進民族地區經濟社會發展的重大意義，了解骨干計劃具體政策內容設定的緣由和目的。一方面讓考生具備充足的信息，進行充分的思考，從而最終決定是否報考少民骨干計劃，確定自己的目標專業和目標學校；另一方面讓政策執行部門充分認識少民骨干計劃的重大戰略意義，扎實推進政策實施。第二，強化政策內容宣傳。要把政策中對報考資格、培養過程、畢業回籍、履約管理等方面的相關規定向廣大考生詳盡宣傳，讓考生了解自己的權利與義務，便于教育行政部門和培養單位管理，也有助于考生自我約束。第三，增加少民骨干優秀畢業生事跡宣傳。通過增加少民骨干畢業生建功立業、干事創業的事跡宣傳，激勵和鼓舞更多優秀學生報考少民骨干計劃，讓更多骨干計劃畢業生真正投身民族地區的發展事業。

（二）通過加強統籌協調促進招生計劃科學合理

在以教育部為主體的招生計劃核定與下達過程中，缺乏多個部門之間的統籌協調，導致少民骨干計劃的地區和專業分布不能適應民族地區經濟社會發展需要。這導致少民骨干計劃畢業生就業難度加大，而民族地區經濟社會發展急需的人力資源結構性供給不足的狀況卻得不到改善。要解決這一問題，需要圍繞民族地區經濟社會發展需要，科學合理地確定招生規模和結構。這需要民族地方教育行政部門協同組織人事部門和人力資源與社會保障部門，根據區域內人才需求狀況確定少民骨干需求計劃，并由各民族地方教育行政部門匯總到教育部，教育部最終統籌確定招生計劃。

（三）通過理順權責關系實現對骨干人才全過程服務

少民骨干計劃學生在招生、考試、培養和后期服務管理等方面存在著脫節問題。教育行政部門在考生錄取后便失去了對骨干生的信息掌握和服務，強化培訓過后培訓單位也無法跟進處于培養階段的學生，培養單位在畢業生畢業后不能及時向生源所在省教育主管部門寄送相關證書和檔案也導致大量的骨干人才處于脫管狀態。這種環節與過程的分割和脫節造成了少民骨干計劃管理中的混亂。各民族地區的民教與高教管理部門對畢業生信息掌握不全，無法對這些畢業生提供必要的就業與后期服務。同時，對教育行政部門而言，這種管理脫節也讓履約行為失去保護，讓違約行為失去約束。要理順管理關系就必須做到管理環節之間相互銜接，政策實施的不同環節在接續時應有業務關系交待，要嚴格執行相關要求，對上下環節負責，保障政策實施的連貫性。要理順管理關系就必須做到管理主體權責明確，工作環節的相互銜接同樣要明確權責關系的銜接，教育行政部門、培養單位和用人單位之間要各自明確在骨干計劃政策中的位置、權力和責任，在加強管理的同時為骨干人才提供更為細致和全面的服務。

（四）通過系統推進實現政策內容優化

少民骨干計劃政策內容近兩年來惟一重大的調整在于收費政策的變動。2013年，少民骨干計劃提出從2014年開始收取學費，國家不再承擔培養階段的費用。這一變動的影響無疑是非常巨大的，因為報考少民骨干計劃的考生多來自民族地區，很多考生家庭經濟情況根本無法負擔高昂學費，實行收費政策無疑關閉了這部分考生參與少民骨干計劃的大門。此外，實行收費政策后，強化培訓、貧困學生資助、畢業生履約與違約等問題也面臨著變數，然而新的改進政策卻遲遲沒有推進下去，導致地區教育行政部門、培養單位和學生存在諸多疑惑，觸發了政策波動。防止出現較大政策波動的做法是系統漸進地調整政策內容，必須從政策整體思考調整問題，招生、培養和就業等環節的政策要整體推進。以收費政策為例，在明確少民骨干學生需要交納費用后，要考慮是否對報考資格進一步放寬，要考慮在培養階段采取更多的獎助勤貸等資助措施幫助學生完成學業，也要考慮在履約問題上是否不再嚴格限制回原單位和所在省。

（五）通過管理與服務促進骨干人才發揮價值

到基層去創新創業是這個時代向青年一代發出的呼喚。少民骨干計劃畢業生也自當響應這樣的時代召喚，通過創新創業投身民族地區經濟社會發展事業。由于就業理念存在問題，很多少民骨干畢業生回到所在省和所在單位后，把就業與工作目標定位在城市的政府機關和事業單位等，認為只有進入更高一層的機關和事業單位才能實現自身目標和價值。一部分少民骨干畢業生把投身基層、到民營企業工作和個人創業視為“高層低用”，認為經過少民骨干計劃培養后就應當到機關和事業單位工作。加之缺乏必要的就業指導與服務，很多骨干畢業生在畢業后無法正常就業，造成了人力資源的浪費。要解決這一問題，需要政府部門加強后期就業指導與服務，引導少民骨干畢業生到基層創新創業，豐富畢業生就業類型。首先，在用人單位和畢業生之間搭建信息平臺。通過短信、微信和網絡客戶端，讓少民骨干畢業生可以及時了解相關就業信息，及時根據信息調整就業方向與策略。其次，為畢業生就業提供服務。由于少民骨干計劃就業的特殊政策要求，畢業生相關文書和證件都由教育行政部門統一管理。這種統一管理給畢業生就業帶來了不便，特別是在用人單位提出驗看畢業證書和就業協議書時，少民骨干畢業生無法提供原件甚至是復印件。教育行政部門應當加強服務意識，為畢業生提供更為便利的條件促進他們就業。第三，促進政策原則性與靈活性的結合。由于實施少民骨干計劃的地區存在較大差異，在政策標準的把握和使用中必然需要適度根據實地情況靈活權變，例如在違約認定和違約金額度上可以考慮交由地方教育行政部門根據各自情況處理［5］。但是，對影響少民骨干計劃政策穩定性和政策目標實現程度的各種問題要嚴格要求，按照統一標準對待和處理。

［1］曹能秀，王凌.試論以教育促進民族文化傳承的方法［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2010，（2）.

［2］徐頑強，朱喆，等.“少數民族高層次骨干人才培養計劃”實施中的問題與對策［J］.貴州社會科學，2012，（5）.

［3］朱志勇，向思.鳳凰為何不還巢？——少數民族高層次骨干人才計劃畢業生違約個案研究［J］.清華大學教育研究，2013，（1）.

［4］米切爾·黒堯.現代國家的政策過程［M］.趙成根，譯.北京：中國青年出版社，2004.

［5］鄧紅，毛玉鳳.少數民族高等教育人才培養的現狀及對策探討——基于對“少數民族高層骨干計劃”的研究［J］.民族高等教育研究，2013，（5）.

［責任編輯：陳梅云］

田曉偉，西南大學教育學部副教授，重慶400715；侯佛鋼，西南大學教育學部博士研究生，重慶 400715

G961

A

1004-4434（2016）07-0168-05

教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區項目“主體功能區規劃下的西南民族地區教育結構調整研究”（12XJC880007）