環(huán)境群體性事件治理過程中政府環(huán)境責(zé)任分析

劉　剛，李德剛

(哈爾濱學(xué)院 政法學(xué)院，哈爾濱 150086)

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政治學(xué)研究

環(huán)境群體性事件治理過程中政府環(huán)境責(zé)任分析

劉剛，李德剛

(哈爾濱學(xué)院 政法學(xué)院，哈爾濱 150086)

近年來，環(huán)境群體性事件高發(fā)頻發(fā)，破壞力巨大，社會影響深遠。引起該類事件的原因可能是多方面的，其中政府負有明確的環(huán)境責(zé)任，這是政治合法性、憲法義務(wù)以及公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。但是，由于管理理念滯后、“效率優(yōu)先”考核方式的誤導(dǎo)，乃至追責(zé)體制不健全等原因，當(dāng)前政府在環(huán)境群體性事件的治理中存有缺失現(xiàn)象。為此，我們需要從維護社會和諧、促進社會發(fā)展的視角出發(fā)，努力探討行之有效的治理措施，鼓勵公民積極參與，調(diào)整官員考核方式，強化政府環(huán)境問責(zé)力度，進而促進環(huán)境群體性事件的有效治理。

環(huán)境；群體性事件；政府責(zé)任

近年來，諸如四川什邡事件、江蘇啟東事件、浙江寧波PX事件等連番出現(xiàn)，它們都是因為環(huán)境問題引發(fā)的，稱之為環(huán)境群體性事件。這種事件嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定，政府為治理其付出了巨大努力，設(shè)置了環(huán)境管理機構(gòu)，制定了相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善環(huán)境建設(shè)程序，努力做好危機預(yù)警，注意與當(dāng)事民眾的溝通。盡管取得了一定成效，但環(huán)境群體性事件依然頻繁發(fā)生，這其中既有經(jīng)濟發(fā)展給環(huán)境的壓力過大的因素，又有企業(yè)惡意排污的因素，但政府環(huán)境責(zé)任履行不夠的問題尤其值得關(guān)注，“問題看似在企業(yè)，實則在政府”[1]116。因此，治理環(huán)境群體性事件，有必要探討政府在其中的環(huán)境責(zé)任問題。

一、政府環(huán)境責(zé)任的理論依據(jù)

環(huán)境群體性事件之所以爆發(fā)，是因為環(huán)境問題，有的問題甚至日積月累，到了民眾不能忍受的地步。對此，政府有著不可移易的環(huán)境責(zé)任。從理論上對于這個問題進行剖析，可以為進一步探討提供依據(jù)。學(xué)者蔡守秋認為，政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)在于環(huán)境法治、公共需求、環(huán)境權(quán)和“善治”等[2]；張建偉教授在其著作《政府環(huán)境責(zé)任論》中也從環(huán)境法治、政府職責(zé)本位、環(huán)境基本權(quán)利等方面探討了政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)。這些觀點盡管有一定道理，但一方面稱其為理論依據(jù)而不是理論基礎(chǔ)似乎更為妥帖，另一方面各個依據(jù)之間似乎缺少比較明確的邏輯關(guān)系。因此，本文作者認為政府環(huán)境責(zé)任的理論依據(jù)可以從以下三個方面進行探討。

1.政治合法性理論。政治合法性是政治學(xué)領(lǐng)域的一個重要概念，其在此意指政府權(quán)力的取得和行使得到了民眾的同意，即認同。盧梭的人民主權(quán)觀認為，只有人民才享有至高無上、不可分割的主權(quán)，政府只有取得了人民的這種授權(quán)，征得人民同意和認同，即符合公意，才是合法的，任何私意或眾意都不具有合法性。人民需要提高生活水平，政府就有責(zé)任努力發(fā)展生產(chǎn)力，增加經(jīng)濟總量，并搞好分配；人民需要穩(wěn)定和秩序，政府就有責(zé)任捋順制度設(shè)置，嚴格執(zhí)法。同樣，人民普遍需要清潔、生態(tài)的生活環(huán)境，政府也應(yīng)該努力為之，為民眾留下碧水藍天。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護發(fā)生矛盾時，政府的職責(zé)不是想當(dāng)然地替人民作主，而是請人民作主。同時，作為公共物品，脆弱的生態(tài)環(huán)境容易遭受公地悲劇和破壞，政府這時候有責(zé)任采取懲罰性措施，消除生態(tài)隱患。“如果一個政府導(dǎo)致威脅生活的狀況，或者它要求一個市民放棄使用為了存活必須具備的食物、空氣、水、藥品或者任何東西，那么，用霍布斯的話說：他享有違抗的自由。”[3]環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，既表明特定區(qū)域內(nèi)的民眾對現(xiàn)實存在的環(huán)境破壞、污染以及可能對他們的侵害已經(jīng)忍無可忍，也表明民眾對政府環(huán)境責(zé)任缺失的不滿，合法性危機可能就存在于這種不滿中。對此，政府需要積極回應(yīng)，切實履行其環(huán)境責(zé)任，取得民眾認同。

2.憲法義務(wù)。政府負有環(huán)境責(zé)任的合法性要求需要通過憲法給予明確。憲法是國家的根本大法，是政府行政、履行責(zé)任的最根本的依據(jù)。憲法需要規(guī)定公民的權(quán)利與義務(wù)，也應(yīng)該明確規(guī)定政府的權(quán)力范圍和應(yīng)盡的職責(zé)。作為公民賴以生存與發(fā)展的環(huán)境，憲法應(yīng)該加以明確規(guī)定政府的保護義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，“目前有41個國家或地區(qū)的憲法規(guī)定了個人享有的清潔、健康的環(huán)境的一般性權(quán)利，有62個國家或地區(qū)中憲法中規(guī)定把保護和改善環(huán)境作為國家的目標(biāo)或義務(wù)”[4]。作為負責(zé)任的社會主義大國，中國也沒有例外，在《憲法》第26條中規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”在當(dāng)代中國，依法治國、依法行政的理念深入人心。要依法治國，首先就要依憲治國，實行憲政。憲法在國家的法律體系中具有最高的法階位次，任何其他法律不能與其相抵觸。政府環(huán)境責(zé)任在憲法中得以明確規(guī)定，既契合了政府的政治合法性要求，又明確了政府對該項責(zé)任的不可推卻性，政府在代表人民利益進行治國理政的過程中必須認真履行。

3.公民環(huán)境權(quán)理論。憲法僅是原則性地規(guī)定了政府負有環(huán)境責(zé)任，但作為受益主體，公民要求政府的這種責(zé)任必須是具體的，可操作性的，能夠切實保障他們的環(huán)境權(quán)。所謂公民環(huán)境權(quán)，簡單地說，就是公民對特定環(huán)境資源享有的各種法定權(quán)利，包括諸如環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請求權(quán)等。1970年，國際社會科學(xué)評議會發(fā)表了《東京宣言》，明確提出公民環(huán)境權(quán)的要求，建議“把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權(quán)利和……自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來”。當(dāng)前，因環(huán)境問題的日益嚴峻，環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利的理念已得到許多國家的認同。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)公約，對于公民環(huán)境權(quán)，政府有保護和實現(xiàn)的責(zé)任。這一方面要求政府積極行動，進行必要的環(huán)境保護和環(huán)境治理，嚴厲懲處環(huán)境違法行為，有效防止公地悲劇上演，保證公民能夠在一定質(zhì)量水平的環(huán)境中生存、繁衍；另一方面政府要承擔(dān)因為沒有切實履行環(huán)境責(zé)任所帶來的不利后果，防止在環(huán)境保護方面的庸政、懶政、怠政現(xiàn)象的出現(xiàn)。公民環(huán)境權(quán)的切實保障，既是政府合法性和憲法義務(wù)的具體體現(xiàn)，又是政府環(huán)境責(zé)任的又一個依據(jù)。

二、環(huán)境群體性事件折射的政府環(huán)境責(zé)任缺失現(xiàn)象分析

從當(dāng)前頻繁發(fā)生的環(huán)境群體性事件來看，它的源起、爆發(fā)和處理一般涉及三個方面的主體，即政府、企業(yè)、民眾。當(dāng)特定企業(yè)給周邊環(huán)境帶來重大傷害，經(jīng)過多次預(yù)警無效并處理無果時，民眾與企業(yè)之間爆發(fā)沖突，引起環(huán)境群體性事件。從理論上講，此時政府應(yīng)該明確立場，站在民眾一邊，履行憲法規(guī)定的政府環(huán)境義務(wù)，依法行政，科學(xué)處理事件，既保護公民的環(huán)境權(quán)利，又積攢自身的合法性。但現(xiàn)實中某些環(huán)境群體性事件不僅難以處理，甚至政府也牽涉其中，清晰地反映出政府的環(huán)境責(zé)任存在缺失問題。長此以往，造成此種印象，“當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)益受到嚴重侵害，請求政府對此加以處理時，我國政府卻往往偏袒污染者，反而對受害人進行打擊壓制”[5]。政府這種環(huán)境責(zé)任缺失問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政府的管理理念滯后。黨的十八大報告指出，要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。盡管服務(wù)型政府是大勢所趨，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和“小政府、大社會”治理格局的需要，但是各地政府事實上依然存在濃厚的計劃經(jīng)濟時期的色彩，政治、經(jīng)濟、社會、文化乃至環(huán)境保護，它們處處伸手，總感到不放心，總認為只要政府不伸手，事情就無法得到完滿解決。它們善于“安排”民眾，習(xí)慣“為民作主”，不自覺地將“管理”變成了“管制、控制”。在這種思維慣性下，政府往往應(yīng)然地將管理視為一種權(quán)利，而不是責(zé)任和義務(wù)，忽視了權(quán)利與義務(wù)的對等原則。而且，在這種管理理念的作祟下，它們往往容易淡化公民參與，輕視其重要性。本來，公民參與既是社會主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求，又是規(guī)避政府決策失誤的有效手段。但正是由于這種漠視，或出于對政府權(quán)威的本能維護，使得原本有著較長預(yù)警時間、可以有比較充分的治理時間的環(huán)境問題日積月累，最終爆發(fā)成為環(huán)境群體性事件。甚至在特定事件爆發(fā)后，有的地方政府還感到不可理喻，認為政府的所作所為完全是在執(zhí)政為民，是為了地方發(fā)展，期間有點小小的瑕疵、造成小范圍的環(huán)境傷害在所難免，但畢竟瑕不掩瑜，民眾完全不應(yīng)該動機過強、反映過度。這種理念如果不轉(zhuǎn)變，隨著經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的壓力愈益加大和部分企業(yè)的環(huán)境行為不足，環(huán)境群體性事件將有繼續(xù)蔓延的可能性。

2.“效率優(yōu)先”考核思路使然。經(jīng)歷過社會主義市場經(jīng)濟如火如荼發(fā)展的人可能都會對“效率優(yōu)先、兼顧公平”這個口號耳熟能詳。它曾激發(fā)了廣大經(jīng)濟人士無限的發(fā)展熱情，事實上也成為各級地方政府官員的考核要件，“唯GDP”論流行一時。“將政府各個層面負責(zé)人的政績、收入、升遷直接與經(jīng)濟指標(biāo)掛鉤，GDP高則政績突出，飛黃騰達；GDP低則無所作為，仕途暗淡。”[1]121“效率優(yōu)先”反映了國家急于發(fā)展經(jīng)濟、提升綜合國力的心情，也在一定時間內(nèi)起到了應(yīng)有的刺激作用，但它畢竟具有特殊性，一旦離開經(jīng)濟領(lǐng)域，會帶來很多問題，如兩極分化、收入分配不公平、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等。為此，新世紀新階段，中共中央及時調(diào)整了這一口號，先提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”，接著提出“初次分配和再分配都要注重公平”，并于十八屆三中全會上提出“劃定生態(tài)紅線”的要求。但是，“效率優(yōu)先”考核思路在有些地方政府已經(jīng)形成慣性，“唯GDP”論長興不衰。之所以如此，一方面，GDP增長是首要政績，而政績與官員的仕途密切相關(guān)；另一方面，它比較容易操作，只要上馬幾個企業(yè)項目，不僅GDP的增長立竿見影，而且連當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)問題也解決了，政府得到利稅，民眾得到工資，彼此滿意。當(dāng)這些企業(yè)項目對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成重大傷害、民眾遭受重大損失時，面對民眾的維權(quán)行動，出于利益和前途的考量，這些政府不由自主地將屁股“坐偏”了，因為“那些造成環(huán)境污染的企業(yè)、項目往往是經(jīng)濟增長、利稅可觀、能為當(dāng)?shù)卣儭聿省凝堫^企業(yè)，因而也得到了當(dāng)?shù)卣拇罅ΡＷo甚至不顧民眾身心健康而強行‘上馬’”[6]。由此，“政府作為制度化解決群體利益受損的公器性質(zhì)產(chǎn)生了異化，淪為某些利益團體的私器，喪失了作為調(diào)節(jié)社會矛盾的‘仲裁者’角色”[6]，從而為環(huán)境群體性事件的爆發(fā)埋下伏筆。

3.環(huán)境問責(zé)機制不健全。依法治國要求政府必須依法行政，建立責(zé)任政府，這既因應(yīng)憲法義務(wù)，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，又是執(zhí)政為民的反映。環(huán)境群體性事件高發(fā)頻發(fā)，社會影響很大，必須建立必要的環(huán)境問責(zé)機制，并不折不扣地執(zhí)行。“政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)機制是實現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的保障。”[7]但是，當(dāng)前的政府環(huán)境問責(zé)機制并不健全。一方面，問責(zé)僅僅追究的是政府消極責(zé)任。政府的環(huán)境責(zé)任既包括積極責(zé)任，要求政府為保障民眾擁有清潔環(huán)保的生態(tài)環(huán)境而積極努力，又包括消極責(zé)任，對政府的不作為或過失造成的重大環(huán)境傷害追究責(zé)任。但實際上，政府如果沒有完成本應(yīng)該完成的環(huán)境任務(wù)，往往沒有相關(guān)的責(zé)任追究伴隨，而只有在問題出現(xiàn)，造成重大損失，在社會輿論壓力之下，政府的倒追責(zé)任程序才會被迫啟動，缺少明顯的主動性。并且，責(zé)任追究的結(jié)果往往就是責(zé)任人被行政降級，而時間不長該責(zé)任人很可能又悄然復(fù)出，難以讓責(zé)任人有切膚之痛，也難以給其他行政官員有太多震懾。另一方面，被問責(zé)的往往是行政責(zé)任，且擔(dān)責(zé)官員多為行政副手，而真正擁有環(huán)境決策權(quán)、負有環(huán)境政治責(zé)任的地方黨政一把手往往置身事外，這難免會弱化環(huán)境問責(zé)的力度。

三、提升環(huán)境群體性事件治理中的政府環(huán)境責(zé)任措施

生活水平提高和生態(tài)環(huán)境糟糕的現(xiàn)實，以及民眾對環(huán)境公共產(chǎn)品的需求旺盛，使得民眾日益關(guān)注周邊的環(huán)境問題。在這種狀態(tài)下，民眾的環(huán)境訴求如果得不到及時回應(yīng)，就有可能導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的爆發(fā)。事件一旦發(fā)生，環(huán)境主體各方可能都不是贏家，政府更是被動，不僅給人以環(huán)境行政不作為的印象，還容易導(dǎo)致民眾政治認同的流失。為此，必須探討必要措施，提升政府在該類事件中的環(huán)境責(zé)任。

1.鼓勵公民參與。建設(shè)社會主義民主政治既是中國特色社會主義的重要特征之一，又是中國共產(chǎn)黨矢志不渝的追求。該目標(biāo)的實現(xiàn)，需要民眾積極有效的參與。公民參與的領(lǐng)域涉及方方面面，但“環(huán)境保護中的公眾參與是指在環(huán)境保護領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益”[8]。在環(huán)境領(lǐng)域，一旦公民能夠有效參與，諸如評議環(huán)境項目能否上馬、環(huán)境決策是否科學(xué)，等等，就能較大程度上避免決策失誤，降低環(huán)境群體性事件爆發(fā)的風(fēng)險。但是，“合法、充分、有序的民主政治參與必須要有充分、合理的政治參與渠道作為支撐，否則，言路不通，訴求得不到實現(xiàn)，就會出現(xiàn)問題”[9]。這就需要改變過去的管理思路，變“管制”為“引導(dǎo)、服務(wù)”，鼓勵民眾參與，為民眾“搭臺”，讓民眾“唱主角”。為此，一方面，政府要努力為民眾構(gòu)建寬闊的參與渠道，豐富參與方式。民主不僅要有必要的廣度，更要有必要的深度。只有廣度沒有深度，表面上熱熱鬧鬧，卻解決不了實際問題；只有深度沒有廣度，小范圍決策，勢必影響決策的科學(xué)性、可行性。除了傳統(tǒng)的人大、政協(xié)、信訪、報紙等渠道外，政府應(yīng)適應(yīng)當(dāng)前自媒體時代的發(fā)展，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，傾聽民眾的呼聲，回應(yīng)民眾的環(huán)境訴求。另一方面，政府應(yīng)積極推動環(huán)境信息公開。知情權(quán)是表達權(quán)的保障，沒有必要的信息知情，就沒有有效的公民表達，環(huán)境信息公開是民眾在環(huán)境領(lǐng)域民主參與的前提。政府應(yīng)該通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等方式，定期或不定期地向民眾公開相關(guān)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)，而且信息要全面、具體，不能有所揀選，更不能諱莫如深。人民是國家主人，政府與人民之間是委托-代理關(guān)系，重大環(huán)境問題放手讓民眾參與，不僅有利于社會穩(wěn)定，體現(xiàn)執(zhí)政為民，政府更是得到了政治認同這一衍生物。

2.強化環(huán)境問責(zé)力度。當(dāng)前國內(nèi)重大環(huán)境事故持續(xù)不斷、環(huán)境群體性事件頻繁發(fā)生，一定程度上跟各地政府行政不作為、亂作為有關(guān)。這反映出以往的政府環(huán)境問責(zé)體制存在不足，為此，必須對其進行強化，提升問責(zé)力度。一方面，要確立政府在環(huán)境保護方面的目標(biāo)責(zé)任，明確特定時間內(nèi)的具體任務(wù)，不僅要追究事后的消極責(zé)任，而且更要注意落實政府的積極環(huán)境責(zé)任，防止行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生，因為政府負有為民眾提供清潔安全的生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，該履行的不去履行，該做好的不去做好，懶政怠政盛行，勢必影響政府的環(huán)境管理效率。另一方面，對于重大環(huán)境問題，要終生問責(zé)、嚴厲追責(zé)。不僅要追究責(zé)任人的行政責(zé)任，也要追究其政治責(zé)任；不僅要追究分管領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人也不能獨善其身。而且，要強化政府對企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。以往，政府對企業(yè)的環(huán)境違法行為過于寬容，懲罰力度過于疲軟，致使“任何理性的經(jīng)濟人經(jīng)過簡單的博弈分析，都會作出寧愿交罰款而不選擇治理污染的抉擇”[1]120。這種狀況要切實改變，不僅要責(zé)令問題企業(yè)恢復(fù)環(huán)境原狀、賠償環(huán)境損失，而且要提高罰款額度，讓其銘記違法成本要遠遠高于守法成本。

3.調(diào)整考核方式。在治理環(huán)境群體性事件方面，強化政府的環(huán)境問責(zé)力度可能是有效手段，但它是外在的。政府的工作千頭萬緒，但都要通過其內(nèi)部的人員去落實。根治環(huán)境群體性事件，防止重大污染現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)鍵是政府官員從內(nèi)心想去做，外因只有通過內(nèi)因才能發(fā)揮作用。如何調(diào)動他們的環(huán)境工作積極性？這要從官員的需求出發(fā)來分析。政府官員也是正常的人，有著經(jīng)濟人的理性，也在追求自身的利益最大化，升遷、收入是他們的興趣點所在。由于政府的考核跟他們的未來前途息息相關(guān)，政府怎么考核，他們必然會怎么去做。以往政府官員“對投資者的污染行為睜一只眼，閉一只眼，而對民眾的呼聲則置之不顧”[10]，是因為政府對他的考核重點不在環(huán)境，而且投資者對他的政績有幫助。因此，調(diào)動政府官員努力治理環(huán)境群體性事件的積極性，關(guān)鍵是能與其自身利益掛鉤。這就需要政府調(diào)整考核方式，轉(zhuǎn)變“唯GDP”的考核模式為經(jīng)濟成效與環(huán)境保護并行，在實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的基礎(chǔ)上考核經(jīng)濟發(fā)展成效，如果環(huán)境出現(xiàn)問題，實行一票否決。對此，中共十八屆三中全會講得非常明確：要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”[11]。只有考核方式與政府官員的利益結(jié)合起來，官員的環(huán)境工作積極性調(diào)動起來，他們才會密切關(guān)注環(huán)境問題，才會對環(huán)境群體性事件爆發(fā)前的民眾維權(quán)行為作出及時回應(yīng)，也才會在民眾與企業(yè)的環(huán)境沖突中“身子坐直”“屁股坐正”，最終遏止環(huán)境群體性事件的頻發(fā)狀態(tài)。

總之，在當(dāng)前我國，因環(huán)境問題而起的群體性事件頻繁發(fā)生，社會影響甚大，已經(jīng)引起社會各方高度關(guān)注。無論從政治合法性的獲取、憲法義務(wù)，還是從保障公民環(huán)境權(quán)的角度去看，政府都對這種現(xiàn)象和問題有著明確的環(huán)境責(zé)任。但是，從政府的角度來看，其管理理念滯后、服務(wù)意識不足、考核思路轉(zhuǎn)型不夠及問責(zé)體制不健全等缺陷都在制約著政府環(huán)境責(zé)任的落實。當(dāng)前，民眾環(huán)境意識的覺醒和環(huán)境訴求的增多促使政府必須改善治理模式，正視問題的嚴重性，努力減少乃至消除環(huán)境群體性事件現(xiàn)象。

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〔責(zé)任編輯：余明全程石磊〕

2016-05-10

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦重點項目“公民政治參與與群體性事件的治理”(12A002)

劉剛(1974-)，女，黑龍江佳木斯人，副教授，碩士，從事政治社會學(xué)研究。

D922.684

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1000-8284(2016)09-0062-04