論行政執法與刑事執法銜接——基于效益框架下的審視

魏小偉

(安徽大學 法學院，合肥 230601)

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法學研究

論行政執法與刑事執法銜接
——基于效益框架下的審視

魏小偉

(安徽大學 法學院，合肥 230601)

行政執法與刑事執法各關系主體對執法效益的庸俗化理解，導致執法銜接困難。在執法銜接效益視野下，正視執法關系主體效益需求，以分析執法銜接異化原因為基礎，通過執法效益的正常化、激勵措施的有效化、監督措施的剛性化、刑事法律等制度一體化以實現執法效益正常化與最大化是規范執法銜接核心之所在。

行政執法；刑事執法；效益；激勵

為保證涉嫌犯罪的行政執法案件順利導入刑事司法程序，自21世紀初，相關機關先后出臺了數部行政法規等規范性文件。*國務院2001年7月制定了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院于同年9月制定了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。2004年3月，最高人民檢察院、公安部會同全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室共同出臺《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》。最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部2007年3月27日聯合制定了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。相關規范性文件的頒布，對嚴密“行政執法機關移交涉嫌犯罪案件”法網起到了一定作用，但在實踐中收效甚微：“以罰代刑”現象依舊大量存在。直至2011年2月，國務院法制辦等八部門共同制定了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，2014年10月十八屆四中全會公報提出“健全行政執法和刑事司法銜接機制”，2015年12月食品藥品監管總局等五部門共同制定了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法的通知》，新規范性文件的出臺，體現了國家對“兩法銜接”的高度關注。但在食品藥品、環境污染等領域，上述規范性文件的出臺并未有效解決“有案不移、有案難移、以罰代刑”等老問題。[1]諸多論者從“兩法銜接”的實體、程序、監督等角度進行了細致分析*參見練育強《行政執法與刑事司法銜接困境與出路》，《政治與法律》,2015年第11期，135-148頁；董坤《論行刑銜接中行政執法證據的使用》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》, 2015年第1期，54-62頁。，本文從執法效益這一隱秘視角，揭示各方主體在兩法銜接中的配合及各自主動性問題，并由此展開論述，以期從“執法效益”角度論證“兩法銜接”問題的破解之道。

各類規范性文件的頒布，并未觸及“兩法銜接”問題的核心——執法效益。“效益”有“效率”與“利益”雙層含義。法律效益要求實現整體效益的最大化，要求各法律因素以合力之勢形成一種向心力來實現整體法律效益。執法效益是法律效益的重要組成部分，理應遵循上述規律。但司法實務因對執法效益的庸俗化理解，在效益的異化誘導下，各執法因素以相互排斥的方式形成了一種離心執法模式，大大降低了執法效益。因此，探明緣由，尋求對策，保證執法效益的正常化，乃是立法完善行政執法與刑事執法銜接之根本。

一、行政執法與刑事執法效益的關涉主體及應然關系

(一)行政執法與刑事執法效益中的關涉主體

“效益”一詞是經濟術語，本意是收益與成本之比。法律效益用公式表示為：法律效益=法律收益-法律成本。[2]從宏觀層面看，法律效益可分為外部法律效益*法律的外部效益是指法律本身之外的社會各項收益與成本之比，具體包括法律的經濟效益、政治效益、文化效益、社會效益等。與內部法律效益*法律的內部效益是指法律自身運轉過程中的投入和產出的問題，具體包括立法效益、執法效益、司法效益、訴訟效益、守法效益等。。執法效益是法律內部效益的重要組成部分。法律效益的最大化在于實現經濟效益、政治效益、文化與社會效益。而法律效益的實現離不開具體主體的參與，即法律效益的整體實現有賴于各利益主體效益的具體實現。效益關系相關主體追求的目標體現為經濟效益、社會公平、主體間和諧，即法律總體效益觀與關系主體利益觀具有內容與結構上的同構性，而事物功能的發揮取決于事物的結構與要素。要素的數量、結構層次則對整體功能發揮有著重要的影響。法律效益最大程度的實現必須依靠具體構成要素即各關系主體數量、質量與結構層次的最大優化。行政執法與刑事司法銜接過程中主體要素包括公安機關、行政執法機關與組織、檢察機關、審判機關、犯罪嫌疑人、受害人等。

法律效益觀要求各利益關系主體在行政執法與刑事執法中能統籌兼顧，取長補短，以長遠利益為目標，以便捷高效的方式實現法律正義。在“兩法銜接”中，行政執法機關與銜接程序中參與人對執法效益作用重大。具體而言，第一，行政執法機關。在查處行政違法案件過程中，行政執法機關應秉公執法，對屬于自己查處范圍內的案件應及時公正的處理，對涉嫌犯罪的案件應及時移送公安司法機關。出于執法效率考慮，執法機關還應及時收集涉嫌犯罪的證據，以防止時過境遷造成證據遺失，給公安司法機關處理案件帶來困難。公安司法機關對于行政執法機關移送的案件應及時接收并搜集證據。對于符合立案條件的及時立案，對于不構成犯罪或不符合起訴條件的，應及時通知移送的行政機關。第二，行政處罰對象或犯罪嫌疑人。行政處罰對象或犯罪嫌疑人有接受行政機關或司法機關處罰的義務，但亦有權利維護自己的合法利益。第三，受害人。現有規范性文件并未明確行政違法案件中受害人的法律地位，對其權利的保護處于缺失狀態。刑事案件中受害人雖然有明確的法律地位，并被賦予一定的權利來維護自己的合法利益，但對于行政執法與刑事司法移交過程中的受害人地位，并無明確的法律規定。受害人作為執法銜接過程中的重要主體因素，對執法效益總體發揮具有重要的制約作用。明確受害人法律地位，賦予其正當的合法權利有利于執法銜接效益的最大化。

(二)關涉主體間的應然關系

為實現執法效益最大化，上述主體因素在應然關系上應呈互動趨勢：首先，行政執法機關與刑事執法機關應就案件進行相互移送。在行政執法案件涉及犯罪嫌疑時，行政執法機關應向刑事司法機關移送案件；經過刑事司法機關審查，案件不屬于犯罪案件時，無論是否屬于行政違法案件應及時“返送”相應行政機關作出及時處理。其次，為保證移送的順利進行，應對行政執法機關與刑事司法機關進行雙向監督。檢察機關作為法律監督機關，不但要對行政執法機關移送行為進行監督，還要對公安司法機關的接收、立案、移送等行為進行監督。再次，執行銜接中，違法行為人或犯罪嫌疑人應有進、出兩種程序的順利渠道，以避免“易進難出”“難進難出”情況出現。最后，應保障執法銜接程序中受害人的權利，賦予其相應的救濟權。同時，對不能明確區分為行政違法還是涉嫌犯罪案件的，從維護被害人利益角度，本著刑法謙抑原則，應聽取被害人的意見。

法律是利益得以合理分配的重要保證。作為規范上述主體因素的相關法律及規范性文件，應避免各關系主體利益分配的不均衡，這便要求法律必須以效益最大化為導向，合理分配執法銜接中各關系主體的利益訴求，并兼顧執法效率。

二、 效益驅動下執法銜接異化的表征及誘因

(一)效益驅動下的執法銜接異化之表征

法律的實際執行總與其應然狀態存在差距，有時甚至是“天壤之別”。行政執法與刑事執法的銜接在實務中的運行偏離其應然軌道，趨于異化。一般而言，執法效益是指以較少的執法成本投入換得較大的執法收益，或者既定的執法成本投入獲得較大的執法收益。執法收益既包含著執法機關與司法機關的收益，還包含著其他當事人的收益。在“兩法銜接”實務中，有關主體多以局限的主體、短視的眼光來理解執法收益：

第一，行政執法機關更多地關注罰款和沒收財物，以及本執行機關最終獲得了多少返還利益。*“形成這種‘以罰代刑’的狀況原因是多方面的。從公開的案件處理情況分析看，部門利益中的經濟利益和人際關系是根本性的，前者可以增加本部門的經濟收益，從同財政部門更多地獲得返還罰沒款，后者可以為本部門乃至個人獲得更多的人脈資源。”參見章劍生.違反行政法義務的責任:在行政處罰與刑罰之間——基于《行政處罰法》第7條第2款之規定而展開的分析[J].行政法學研究,2011，(2):20-21.刑事司法機關則從罰金與沒收財產的多少來衡量司法效益的大小。對執法效益的庸俗化理解使得執法效益成為執法部門的具體利益。如此一旦涉及罰款、沒收財產類行政違法案件，即使涉嫌犯罪，行政執法機關在自行處理與移送案件中會以執法利益大小來進行衡量。移送案件后，執法機關不會再有具體利益的實現(罰款按比例返還)，但需要投入收集證據、移送案件等實體、程序的執法成本，有投入但沒有產出的執法行為，執法收益就是負數*為回避相關部門、輿論等對行政執法機關是否履行監管職責的質疑，有些行政執法機關傾向于盡量減少移送司法機關的案件數量。，因此行政執法機關自行處理案件的動力遠大于移送案件。第二，審判機關雖然在涉及罰金或沒收財產的案件中能獲得具體的部門利益，但受司法被動啟動的限制，缺乏接受案件的主動性。第三，檢察機關雖處于法律監督的地位，但在監督過程中，因監督成本的加大，而無收益實現，同樣缺乏足夠動力。第四，對被處罰對象或犯罪嫌疑人而言，避重就輕是人之天性，在行政執法與刑事司法程序中，被處罰對象或犯罪嫌疑人會優先選擇前者，甚至會不惜一切代價阻止案件的移交。第五，被害人缺乏應有的權利，即使有部分權利，但卻屬非制約性權利，不具備參考價值。

(二)效益驅動下的執法銜接異化之誘因

執法效益的庸俗化*執法效益的庸俗化表現為：行政執法部門移送案件易受部門或者地方暫時利益影響，盡可能通過處罰來消化犯罪案件，以罰代刑，出現罰而再犯(犯罪)，犯而再罰，犯罪持續發生，移送案件必然較少；移送案件較多的行政執法部門在行政隸屬上至少垂直到省級機關，因人事與撥款受地方政府影響較少，行政執法的嚴格性、規范性相對較強。其他執法行政部門多因人事、財政等體制問題受制于地方政府，移送案件時考慮因素較多。參見王敏遠、郭華《行政執法與刑事司法銜接問題實證研究》，《國家檢察官學院學報》,2009年第1期，130頁。使得執法銜接天然喪失主動性，同時，相關制度的缺失或乏力，是造成兩法銜接困境的重要誘因。

第一，法律規定的參差不齊。規范行政執法與刑事司法銜接的主要有《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(2001年)、《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(2001年)、《最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》(2004年)、《最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(2006年)、《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》(2011年)、《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法的通知》(2015年)等多個行政法規與規范性文件。上述文件制定主體的多元化說明執法銜接問題已經引起了相關部門的重視，但另一面又反映出規范性文件制定不統一的現實：“政策層面高、法治層級較低，制度剛性不足、權威性還不夠，尤其是可供具體操作和執行的法治層面的依據難尋蹤跡，銜接機制的建立和運行事實上處于無序的狀態”[3]。不僅如此，各主體制定的相關規范性文件仍無法擺脫庸俗化的部門利益影響，通過法律實現公平分配利益的問題沒有得到解決。各規范性文件雖制定了執法銜接需要的程序規定，但這些規定缺乏以執法效益為導向的銜接機制，更多的是對“理想”狀態的一種現象描述，對于如何達到這種狀態這樣的本質問題則予以回避：如何準確界定行政處罰行為與犯罪行為的界限、如何“輕而易舉”“簡單明了”地將繁雜的行政法規、規章及規范性文件與刑事法律規定相銜接，并無操作細則。這也成為執法人員不移交的主客觀原因。行政執法的簡便高效與移送刑事案件的高投入、低產出之間的鮮明對比，成為執法銜接的首要困難。

第二，監督制度乏力。根據相關法律規定，對執法銜接的監督機關主要是檢察機關。但具體的監督手段均缺乏操作性：

首先，監督合法性。檢察機關作為行政執法機關是否移送涉嫌犯罪的監督機關，其合法性存疑。在檢察理論中，檢察機關針對國家機關及其工作人員是否正確實施和執行法律的監督，屬于一般監督，而一般監督易與人大監督、行政監督職能交叉重疊。因此，檢察機關作為我國憲法規定的“法律監督機關”，多關涉訴訟監督，特別是刑事訴訟監督。“在‘兩法’銜接中人民檢察院監督行政執法機關移送涉嫌犯罪的案件也就沒有《憲法》和《人民檢察院組織法》上的依據了，其合法性也就自然成為了不容回避的問題。”[4]在檢察機關發布的相關指導性案例[5]中，該類案件的“要旨”表述是“建立健全行政執法與刑事司法有效銜接的工作機制，善于在辦案中發現各種職務犯罪線索；對于行政執法人員徇私舞弊，不移送有關刑事案件構成犯罪的，應當依法追究刑事責任”。結合該指導性案例，檢察機關是在審查起訴涉嫌非法經營罪案件中，發現了相關行政執法人員不移送涉嫌犯罪的行政處罰案件。也即，檢察機關對“兩法銜接”的監督權能，源于《刑事訴訟法》賦予檢察機關的訴訟監督職權，而非理論上的一般監督。

其次，監督強制力。依據《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第12條規定，各級人民檢察院對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的四種情形，可以提出檢察意見。行政執法機關是否移送涉嫌犯罪案件，是兩法銜接程序啟動的大門。僅憑不具備監督強制力的檢察建議作為是否移送的監督方式，效果自然差強人意。另外，本規定及相關規范性文件，并未明確發出該種檢察建議的具體內設部門。監督措施的軟弱導致監督效益的低下，監督人員的付出沒有相應的收益，甚至監督成本與收益成反比關系，這大大削弱了監督機關與監督人員的積極性。

最后，監督實效。檢察機關對“兩法銜接”移送的監督主要體現為兩個方面：行政執法機關是否向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件的監督；公安機關是否對符合刑事立案標準的移送案件進行立案的監督。這兩方面的監督效果都差強人意：在對前者的監督實踐中，因我國具有行政執法權的行政機關及行政執法數量龐大，其中符合行政執法機關應向公安機關移送的、涉嫌犯罪條件的案件數量也相應巨大。對海量的疑似涉嫌犯罪的行政執法案件進行審查、監督，工作量極其繁重。即使法律賦予檢察機關一般監督職權，檢察機關也難以保證監督效果。針對后者的監督，實質上是刑事訴訟法中檢察機關立案監督的規定。檢察機關的立案監督，主要是通過監督公安機關來實現的，但現行的檢警關系并沒有給予檢察機關充分的監督空間，其監督效果的乏力是長期而復雜的。*因立法規定粗疏、缺失而導致的監督信息有限、監督手段乏力、監督效果差弱等困境，再加上檢察機關自身的績效考評機制和人員短缺等所帶來的種種影響，立案監督的效果更是差強人意。參見季美君、單民《論刑事立案監督的困境與出路》，《法學評論》2013年第2期，148頁。同時，監督立案通知書、違法糾正意見等事后監督方式也違反了“效益時效”原則，執法、監督的同時進行方能發揮監督效益的最大化，過程性監督、事前監督方是檢察監督之上策。

第三，刑事證據、實體法相關規定的不足。刑事處罰作為限制、剝奪利益的一種有效手段，對執法銜接中的違法犯罪行為具有很強的威懾力。徇私舞弊不移交刑事案件罪作為“兩法銜接”中唯一涉及的職務犯罪罪名，是執法監督的重要手段。相比行政處罰，刑事立案、入罪的證據要求以及證明標準更高，因此本罪在司法實務中的適用較為罕見*筆者在中國裁判文書網中檢索：由基層人民法院判決構成“徇私舞弊不移交刑事案件”罪的數量只有26件，在同樣時間段的數據庫基礎上，濫用職權等瀆職犯罪數量遠超過26件。訪問時間：2016年4月20日。，這與可能涉嫌犯罪行政執法案件而不移交的數量形成鮮明對比。從效益角度，本罪剝奪涉嫌犯罪人員利益的可能性遠遠低于涉嫌犯罪人員獲得利益的可能性。這種“利益差”進一步誘使相關人員以“僥幸”心理實施違法犯罪行為。

徇私舞弊不移交刑事案件罪中“徇私舞弊”的動機要件進一步加大了該罪的偵查、證明等難度。該罪要求行為人主觀要件為“徇私”，如相關行政執法人員沒有或無法證明其“徇私”之主觀動機，并不能證明該罪的成立。偵查取證困難的增加，都意味著查處犯罪必定性的減少，懲罰必定性的減少則與不移交刑事案件可能性成反比關系。“如果讓人們看到他們的犯罪可能受寬恕,或者刑罰并不一定是犯罪的必然結果,那么就會煽惑起犯罪不受處罰的幻想。”[6]

第四，激勵機制的“有益”錯位。為調動行政執法機關的積極性，同時為緩解政府財政壓力，行政執法機關一般能從執法行為中獲取實際的物質利益。執法機關在執法過程中出現一種利益最大化傾向，最初的“有益”激勵手段產生錯位，異化為單純利益的獲取。“有些地方政府和執法部門從局部利益出發，打著解決經費不足的旗號，明確給下級執法部門下達罰沒收入指標，并將完成任務的情況作為考核干部的重要內容，導致一些執法部門為完成任務而爭奪案件管轄權。”[7]而此種不合理的行為并沒有得到及時有效的制止，正確合理的行為也沒有得到及時的肯定，使得執法效益的庸俗化理解進一步演化成負面的“激勵效應”。從相關報道看，各類行政機關的罰沒收入與執法經費脫鉤的關系，并未完全理順。為此有人大代表提議“行政執法隊伍工作經費要由各級財政統一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益驅動”[8]。激勵機制的錯位，扭曲了執法主體的執法效益觀，阻礙了整體執法效益的實現。

三、效益性闡發的反思：銜接機制的建構

在一個主體多元、利益多元日趨復雜的多元社會，執法銜接機制的建立與完善，需要在懲罰犯罪的同時，關注各主體間的效益平衡。行政執法與刑事執法雖同屬公法領域，但兩者發揮的執法效益不同，無法相互代替。但單純的某種執法行為又無法實現法治效益的最大化。因為法治是一種整體化的社會狀態、是一個利益平衡、相互牽制的網絡，執法銜接則是網絡形成與制衡的利益節點。如何使執法銜接中各利益主體在制衡中發揮最大作用，實現法治的最大效益，是超越制度設計本身、影響執法銜接的根本性問題。這可以具體化為：如何在效益導向下，最大程度地為執法主體的積極性、創造性發揮提供盡可能大的空間，并保證各主體在利益制衡的關系中，以系統合力的形式實現執法銜接的最大效益化。為此，應然的制度設計應圍繞以下幾個核心層面進行建構。

第一，執法效益的正常化。執法效益的無差別化是實現公平執法的前提，而執法效益的非物質化則是執法效益無差別化的基本保證。未來制度設計應從以下三點著手：首先，舍棄執法利益物質化。高效執法的判斷標準不能量化為物質利益，更不能以比例的形式將罰款、罰金、沒收財產返還給執法單位。應以非物質利益代替物質利益，要求執法機關重視精神利益。以口頭、書面嘉獎、職務晉升的方式來代替量化的物質利益獎勵。通過法律規定，使執法主體無法在解決沖突過程中獲取不當利益。其次，遵循繁簡相當及明確性原則梳理完善相應法律法規規范性文件，為執法主體尋找法律依據、獲取相關證據提供便捷高效的通道，以提高執法效率。最后，鑒于利益的先天誘惑性，應遵循“刑事優先”的原則，將涉嫌犯罪的案件優先移送公安司法機關審查，禁止行政處罰之后再行移送，將移送行為前移，斬斷利益觸角。同時，為保障移送程序“逆流”的順暢，行政執法機關移送涉案行為后，并不停止證據收集等調查活動。如公安機關認定該行為不構成犯罪，再返送至行政執法機關處罰時，能夠保障行政執法機關高效及時地給予處罰。

第二，激勵措施的有效化。行政執法與刑事執法的激勵機制是指國家引導行政機關和司法機關的執法方式和價值觀念,以實現共同的社會秩序控制目標,按預定的標準和程序將執法資源分配給執法主體或社會成員的過程。激勵機制是動力的源泉。執法活動需要執法人員的積極性與創造性，而行政執法與刑事執法的銜接更需多方主體積極主動的行為，方有可能克服因各種原因而產生的銜接縫隙。

在具體的執法行為中，實現個體執法效益的積極性總是大于實現整體社會主義執法效益的積極性。執法主體積極、主動性的具體化是執法銜接活動運行與自我更新的動力所在。“案件移送程序的核心問題是執法人員和司法人員移送案件的積極性，通過目標激勵、示范激勵、榮譽激勵等正向激勵機制，可以實現有效的銜接”。[9]正確有效的激勵措施應保證執法主體在執法時對自我利益與他者利益的統一，而行為的規劃制度則是實現上述目標的有利保障。行為規劃制度要求激勵措施在以下兩個方面展現：事前預防與事后處理。而這兩個方面又各自包含著有利與不利兩個方面。有利因素包含著合理的誘導因素，但誘導因素必須驅除與執法對象的聯系，慎重對待物質誘導因素，以物質利益與執法利益脫鉤為限，重視其他激勵措施。不利方面則以懲罰與教育相結合的方式懲戒違反法律法規的行為，培養執法主體的集體與長遠的執法效益觀念。

比如為保障兩法銜接的運行，相關規范性文件規定了諸如“信息共享機制”“案件咨詢機制”等制度。但現行檢察機關的法律監督權，并不包括已經被廢止的1954年《人民檢察院組織法》中規定的一般監督權，即“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權”。這也意味著，檢察機關行使督促行政執法機關移送涉罪線索的權力缺乏堅實的法律基礎。正如有論者質疑：“三種不同權力(行政執法權、刑事立案偵查權、法律監督權)的屬性具備這種彼此配合協調的可能性嗎？”[10]因此，在銜接實踐中，少有行政機關針對該類“配合協調性”制度設置實施細則和考核辦法。從執法效益角度，執法銜接的主動性受折損。加之，行政執法機關“共享”“咨詢”的案件越多，自己在之前行政監管工作中失職的可能性越大，執法效益更加低下。因此，在三種權力屬性缺乏配合的現實基礎上，從激勵措施有效化角度，在制度設計上加大對“共享”“咨詢”案件的獎懲力度。對于能夠實質性、主動共享、咨詢案件信息的行政執法機關，應盡量消除對其行政監管失職的責難，同時給予嘉獎等非物質性獎勵。

第三，監督手段的剛性化。兩法銜接監督手段的軟弱是執法銜接不能順利進行的重要原因。未來執法銜接的完善，剛化監督手段是必經之路。執法效益視野下監督手段的剛性化表現為監督成本與執法效益成適當比例，監督行為具有轉化為具體結果的實效性。人民檢察院作為法律監督機關是執法銜接監督的首選，但現行“兩法銜接”的檢察監督，實質上是立案監督等訴訟監督制度的翻版或強調。因此，應密切關注兩法銜接監督的特殊性，從執法效益角度細化現有監督制度、增設新的監督措施。

考慮到現行檢察監督一般以建議等弱式監督方式為主，需增加檢察監督成本，但要考慮“邊際效益”的影響。從應然的角度看，法律效益具有靜態性與客觀性。但執法效益的產生具有動態性與主觀性*法律效益具有主觀性特征，主要體現在法律效益實現過程的主觀性。執法過程是把法律從抽象規定過渡到具體案件的過程，在此過程中執法人員對法的內容、立法目的和法的精神的理解，對具體案件事實和證據的分析和認定，都是主觀判斷的過程，是主觀見之于客觀的活動。參見陳為鋼、王延祥《論法律效益與檢察執法》，《政治與法律》，2007年第1期，140頁。。當主觀性效益已經不能受成本投入增加的影響時，盲目地投入成本會降低整體執法效益。具體而言，執法機關與檢察機關對執法監督的成本投入應以不超出本部門工作負荷為準，在成本投入達到極限、仍沒有實現理想的監督效益時，必須考慮監督手段的結果有效性。具體而言，可以對行政執法案件進行若干分類，以分類為標準，采取有針對性的監督措施。鑒于以“量”的不同作為行政違法與犯罪的區分標準模式在我國現階段不會有實質性的改變，應以數額為標準，對行政執法案件進行區分，對于數額較大*數額的大小可以參考“夠罪數額”來確定。的行政執法案件，應在行政執法后，主動移送公安司法機關進行備案審查。而對于數額巨大的行政執法案件，應先行移送公安司法機關審查，在確屬行政違法案件而非犯罪行為后，也應由人民檢察院派出專員全程監督行政執法過程。如果檢察專員在監督過程中發現該案出現新情況涉嫌犯罪的，有權命令執法機關停止行政執法并監督移送公安司法機關。

第四，刑事法律等制度的一體化。為達到執法銜接效益的最大化，上述核心銜接機制的構建必須以刑事法律制度一體化為配套輔助。首先需完善刑法相關罪名。如徇私舞弊不移交刑事案件罪構成要件苛刻，行政違法行為與刑法中相關罪名的對應性欠缺，大量的行政空白罪狀的存在也極大困擾著行政執法機關與刑事司法機關，嚴重影響執法效益的實現。從維護行政執法、刑事司法嚴肅性出發，本著從嚴治吏的精神，亦不能將本罪限制于故意犯罪，對于應當預見、因為疏忽大意而造成的不移交案件宜應以本罪論處。這不但有利于提高行政執法人員的素質，更有利于將本罪作為強有力的監督手段，以刑罰的必定性鏟除違法犯罪人員的“利益差”心理。通過相關罪名的完善，使刑罰與執法銜接中非法獲取利益行為之間產生必然的聯系。

在靜態的刑事法律中完善相關罪名的同時，還需構建適當的法律程序與相關的證據制度，才能實現罪名的動態轉換。與罪名完善相一致,執法銜接程序與相關證據制度也應與實體法處于同樣的位階,以法律的形式予以明確,改變以法規及其他規范性文件規定程序與相關證據的做法,保證法律位階的提高與一致性，使執法銜接不因部門狹隘利益而異化，實現效益統一。證據作為執法銜接中的重要一環，本著有利于執法銜接效益最大化實現的原則，應規范執法銜接中的證據轉化問題，通過法律合理分配司法利益，適當增加證據推定制度，以增加當事人舉證成本，反向減少司法成本，以平衡執法銜接案件中利益不均衡問題。

另外，追訴時效問題對執法銜接案件的處理也有重大影響。首先，追訴時效屬于程序法問題，理應遵循“實體歸實體，程序歸程序”的原則，規定在程序法中，由實體法加以規定的現行做法，有待于未來的立法修改。其次，根據現行法律規定，行政執法機關發現涉嫌犯罪案件，并不屬于追訴時效中斷的情形，這可能會出現因人為原因拖延移送，從而放縱犯罪，使得刑事執法效益歸于零甚至是負數。為此需增加立法成本，制定相應的特殊追訴時效制度，以嚴密刑事法網，完善執法銜接制度。其他如理順檢警關系、賦予被害人在執法銜接中的應有地位，加強對權利保護等相關刑事訴訟程序的完善，對實現執法效益正常化、最大化，促進執法銜接也是必不可少的。

[1]張昊.“有案不移有案難移以罰代刑”現象如何破解[N].法制日報，2014-12-24(4).

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〔責任編輯：馬琳〕

2016-05-19

國家社會科學基金項目“錯案責任追究與司法人員心理危機相關性研究”(15BFX091)；最高人民檢察院檢察理論研究課題項目“職務犯罪指定居所監視居住的運行困境與破解”(GJ2016D25)

魏小偉(1983-)，男，安徽潁上人，講師，博士，安徽大學廉政法治協同創新中心、安徽大學臺灣研究中心研究人員，從事刑事訴訟法與檢察理論研究。

D925.2；D925.3

A

1000-8284(2016)09-0083-07