國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新路探討

張　芳，張思敏

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

·闖出老工業(yè)基地振興發(fā)展新路專題·

國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新路探討

張芳，張思敏

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,農(nóng)業(yè)屬于第一產(chǎn)業(yè)，林業(yè)是我國農(nóng)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展的一個(gè)環(huán)節(jié),在我國市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入新常態(tài)，國有林區(qū)面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢與變化，其轉(zhuǎn)型之路取得一定成就但也存在森工企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清、資金和金融壓力巨大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不理想、基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足國有林區(qū)發(fā)展需要等問題。國有林區(qū)在未來的發(fā)展中，應(yīng)該從逐步實(shí)行“政企分開”管理體制改革、加強(qiáng)資金和金融投入力度、發(fā)展非木產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供全方位政策等方面促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展。

國有林區(qū)；新常態(tài)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

一、國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史沿革

截至目前，我國國有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要經(jīng)歷了1990—1997年的林區(qū)“兩危”治理階段和1998至今的天然林保護(hù)階段。

(一)第一階段：林區(qū)“兩危”治理階段(1990—1997年)

我國國有林區(qū)在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題，表現(xiàn)為可采森林資源危機(jī)(森林資源數(shù)量和質(zhì)量下降、用材林齡組變化、可采資源枯竭)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困(企業(yè)獲得利潤低、難以支付職工工資)?！皟晌！毙纬捎?985年，是由于我國國有林區(qū)長期采伐量大于生長量導(dǎo)致的，在1990年及此后的幾年間這種現(xiàn)象更為常見，為此，中國開始嘗試采取各種措施治危興林。1993年，黨的十四屆三中全會修改了《森林法》，實(shí)施了分類經(jīng)營的改革措施，開始了林地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的探索。1995年，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》法規(guī)的頒布，提高了林業(yè)整體配套體制改革的速度。

(二)第二階段：天然林保護(hù)階段(1998年以后)

20世紀(jì)90年代末，我國提出了一系列林業(yè)發(fā)展策略，以此加快林區(qū)的經(jīng)濟(jì)改革。我國先后通過天保工程與退耕還林試點(diǎn)，借助科學(xué)手段經(jīng)營固有林和新育林，完善林業(yè)架構(gòu)，提高林產(chǎn)品的可持續(xù)開發(fā)、林區(qū)員工的收益，進(jìn)行集體林權(quán)制度改革，加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)等方式促進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2014年，停止對黑龍江省重點(diǎn)國有林業(yè)區(qū)天然林的商業(yè)采伐，國有林區(qū)實(shí)行全面保護(hù)。2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，確定了國有林區(qū)天然林保護(hù)的實(shí)施方案，推進(jìn)林區(qū)政企分開，創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制，優(yōu)化林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)體制，制定完善的林區(qū)績效管理、考核等諸多管理辦法。

二、新常態(tài)下國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

(一)國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)狀

我國國有林區(qū)經(jīng)過60多年的開發(fā)建設(shè)，從全面停伐開始已進(jìn)入木材全面保護(hù)的新時(shí)期，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出了新常態(tài)。

1.林區(qū)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，林下經(jīng)濟(jì)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。我國各國有林區(qū)隨著商業(yè)森林主伐的停止，生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生重大變革，林業(yè)發(fā)展由木材生產(chǎn)為中心轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)為主，林下經(jīng)濟(jì)應(yīng)時(shí)而生，林下種植、養(yǎng)殖、林產(chǎn)品加工，以及森林景觀利用等都得到了積極發(fā)展并取得了一定成果，林下經(jīng)濟(jì)可以在相對短時(shí)期內(nèi)，通過較少投入而獲得較多收益，加快資金循環(huán)與回籠，在一定程度上可以增加職工收入、調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、鞏固集體林權(quán)制度改革以及生態(tài)文明建設(shè)的成果。

2.由森林經(jīng)營向提供生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，國家相繼啟動了退耕還林和濕地公園項(xiàng)目，積極發(fā)展國家森林公園、國家級森林保護(hù)區(qū)和濕地公園，建立國有林區(qū)森林旅游產(chǎn)業(yè)基地。截至2015年，我國投入生態(tài)保護(hù)資金 54.54億元建造森林公園，新增風(fēng)景林 11.66公頃，改造林17.17萬公頃，逐步探索旅游資源開發(fā)與森林保護(hù)良性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式[1]。

3.林業(yè)科技和信息化服務(wù)水平穩(wěn)步提高。提升林業(yè)信息化服務(wù)能力，打造中國林業(yè)網(wǎng)智慧決策系統(tǒng)，完成中國林業(yè)網(wǎng)第四次重大改版，累計(jì)新上線子站1 500多個(gè)，打造成基于大數(shù)據(jù)分析的中國林業(yè)智慧門戶。建設(shè)第二批全國林業(yè)信息化示范市、縣、基地，形成由 12個(gè)示范省、 36個(gè)示范市、65個(gè)示范縣、25個(gè)示范基地組成的全國林業(yè)信息化示范體系。頒布包含行業(yè)級別與國家級別兩種層次的多種信息化規(guī)范條例。此外，國際交流有序推進(jìn)，部門間合作融入國家外交大局，簽署了中韓、中坦和中肯林業(yè)雙邊合作協(xié)議。

4.民生得到改善。2014年，全國完成了11個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、12個(gè)扶貧開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。森林保障區(qū)域增加至27個(gè)省，追加貼息貸款99.4億元。執(zhí)行林業(yè)危房改造8.53萬戶，規(guī)劃改造共計(jì)158.9萬戶，中央提供資金支持約245.6億元，已完工140萬戶，改善林區(qū)500多萬人的生活狀態(tài)。解決行政許可問題共4 500多項(xiàng)，完成行政復(fù)議案10件[2]。

(二)存在的主要問題

1.森工企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清。我國各國有林區(qū)森工企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明確的問題，一直以來是影響森工企業(yè)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。產(chǎn)權(quán)不清會降低森林資源經(jīng)營者的積極性，阻礙國有林區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展。一是虛構(gòu)產(chǎn)權(quán)。各國有林區(qū)長期以來政企不分，權(quán)利與責(zé)任劃分不明確，森林資源所有者與經(jīng)營者合二為一，企業(yè)肩負(fù)著政府管理職能，企業(yè)資產(chǎn)與國有資產(chǎn)沒有明顯界限，國家對于這類森工企業(yè)無法進(jìn)行有效監(jiān)督。二是林區(qū)森林資源所有權(quán)雖然屬于國家，但企業(yè)擁有森林資源實(shí)際行使權(quán)，由于國家監(jiān)督存在漏洞、使得企業(yè)具有森林資源的管理者與使用者雙重身份。所以，大多數(shù)企業(yè)在日常經(jīng)營過程中會利用這一漏洞，過量采伐森林資源獲得經(jīng)濟(jì)利潤，造成森林資源破壞嚴(yán)重。

2.資金、金融壓力普遍巨大。我國國有林區(qū)由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展多以財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。各林區(qū)受政企合一體制限制，導(dǎo)致國有林區(qū)森工集團(tuán)既要承擔(dān)本企業(yè)的日常運(yùn)行成本,還要支付政府開銷和一些社會性支出。以大興安嶺森工集團(tuán)為例，2014年初,大興安嶺地區(qū)銀行債務(wù)30.7億元、企業(yè)債券13.0億元,每年社會保險(xiǎn)資金缺口2.4億元。林區(qū)每年約有200萬立方米的木材采伐受到“停伐”的影響,大興安嶺也因此年均木材銷售收入下降了約8億元,GDP降低4.4%。依據(jù)我國規(guī)定,國家財(cái)政在天然林管護(hù)方面多支付4.8億元,但政策落實(shí)往往不到位，有3.3億元資金缺口,這也增加了林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金壓力。[3]林區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展離不開信貸服務(wù)，這些信貸服務(wù)可以提供更多的資金保障，彌補(bǔ)在某些特定情況下國家財(cái)政投入資金不足的情況。但是在很多林區(qū)，很難開展相關(guān)的借貸服務(wù)，加上宣傳力度不夠、辦理程序復(fù)雜，不少林區(qū)內(nèi)的居民對于信貸政策不了解，即便是稍有了解有辦理意愿，面對繁瑣的辦理程序，通常選擇放棄，難以開展相關(guān)業(yè)務(wù)。這導(dǎo)致很多林區(qū)的維護(hù)和發(fā)展工作因?yàn)橘Y金問題而很難開展。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不理想。我國大部分國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)格局通常為第一、三產(chǎn)業(yè)高,第二產(chǎn)業(yè)低。林業(yè)占據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地位,林業(yè)的發(fā)展為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。所以，這種以木材產(chǎn)業(yè)為主的不平衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在國有林區(qū)停止商業(yè)性采伐時(shí),林區(qū)內(nèi)有關(guān)林業(yè)運(yùn)輸、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)了萎縮。同時(shí)，第二、三產(chǎn)業(yè)受此影響會產(chǎn)生變化,例如，林下經(jīng)濟(jì)中食用菌這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對木屑需求量較大,而可提供的木屑量受停伐影響不斷減少,使食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少原料、生產(chǎn)成本增加。另外，各國有林區(qū)面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力，常采用大力發(fā)展林下等替代產(chǎn)業(yè),盡管其增速可觀但基數(shù)小、沒有規(guī)模效益，在短期內(nèi)沒有代替木材主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的能力，在林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中很難占據(jù)主導(dǎo)地位。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需加強(qiáng)。我國各國有林區(qū)被定義為木材資源輸出基地,并不重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。停止商業(yè)性采伐后,餐飲、生態(tài)觀光等新興產(chǎn)業(yè)都需要完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施,經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與人才引進(jìn)都需要這些基礎(chǔ)設(shè)施作為必要條件。同時(shí)，要想規(guī)模發(fā)展森林旅游、實(shí)現(xiàn)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施將起到關(guān)鍵作用。以阿爾山市為例，該市公路建設(shè)可以滿足運(yùn)輸木材的需要,但林區(qū)內(nèi)整體交通網(wǎng)建設(shè)不足,其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)對交通運(yùn)輸條件的要求并不高,林區(qū)道路網(wǎng)密度低，出口相對較少。林區(qū)發(fā)展非木產(chǎn)業(yè)所需網(wǎng)、電等并沒有完全覆蓋，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，制約林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.優(yōu)惠政策覆蓋面有限。我國為促進(jìn)國有林業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，陸續(xù)出臺大量優(yōu)惠政策，但是這些優(yōu)惠政策覆蓋面有限，多是針對林區(qū)種植和養(yǎng)殖業(yè)，涉及林區(qū)其他產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)，則沒有政策上的優(yōu)惠。這里的政策包括稅收、土地政策。例如，國家對從事養(yǎng)殖和種植業(yè)的企業(yè)免除了企業(yè)所得稅，對于從事這兩個(gè)行業(yè)的經(jīng)營個(gè)體則免除了土地稅和所得稅，但是對于林木產(chǎn)品的加工制造行業(yè)，則沒有類似的規(guī)定，雖然國家日漸加大對涉及林、牧業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)惠，但是相比經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，這些政策顯然是不夠的。

中國國有林區(qū)面積大、森林蓄積量多，所提供的森林資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。由于缺少科學(xué)規(guī)劃，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)過多年高強(qiáng)度開發(fā)，我國國有林區(qū)陷入了“兩?！碧幘场Ｃ鎸Α皟晌！眴栴}，國家和地方政府采取了多種途徑，包括推行“天保工程”、制定林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃等方式，創(chuàng)新林區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等手段，提高相關(guān)體系的改革力度，釋放經(jīng)濟(jì)市場分配資源的決定性能力，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)取得了明顯的成果。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)也逐步進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速因商業(yè)性采伐的停止開始放緩、森林經(jīng)營開始向提供森林生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變、林區(qū)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快、林業(yè)科技和信息化水平不斷提高、林區(qū)職工民生問題與生態(tài)建設(shè)兩者結(jié)合等問題得到更多關(guān)注。新常態(tài)對國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提出了新的要求，必須要轉(zhuǎn)變以往以犧牲資源和生態(tài)為主的粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥萍紕?chuàng)新為新引擎和動力的新型經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展國有林區(qū)新型替代性支柱產(chǎn)業(yè)。新常態(tài)為國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了新的機(jī)遇，但也因?yàn)榭傮w經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、全面禁止采伐森林、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、人才不足等問題，國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨著新的挑戰(zhàn)。

三、國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對策管見

(一)推行“政企分開”管理體制改革

推行“政企分開”管理體制改革，政府需要對一些職能進(jìn)行大膽放手，讓原本屬于政府的職能現(xiàn)在歸為企業(yè)自己管理，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下政府過度干預(yù)企業(yè)的發(fā)展，會影響企業(yè)的積極性和創(chuàng)造力。同時(shí)，企業(yè)在經(jīng)營過程中針對機(jī)構(gòu)、工作人員、財(cái)產(chǎn)等方面也應(yīng)該建立明確的體制，根據(jù)所轄林區(qū)的情況，形成能夠適應(yīng)市場需求的機(jī)制與管理系統(tǒng)，在機(jī)構(gòu)上，應(yīng)該力圖精簡、高效；在制度上，應(yīng)該有明確的規(guī)定；在財(cái)產(chǎn)上，應(yīng)該做到流程透明，每年的財(cái)物報(bào)表清晰。政府需要從宏觀層面把握市場發(fā)展的方向和節(jié)奏，從而對市場運(yùn)行發(fā)揮良好的監(jiān)督效果，但是在公司的日常管理方面，則可以不作太多干預(yù)。

(二)加強(qiáng)資金、金融投入力度

增加財(cái)政對國有林區(qū)支持力度，增加關(guān)于改善民生與強(qiáng)化公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付能力，促進(jìn)國有林區(qū)金融服務(wù)能力提高。通過增加財(cái)政對各國有林區(qū)支出資金量，提升林業(yè)支出比重，改善國有林區(qū)承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的環(huán)境。中央應(yīng)將對國有林區(qū)財(cái)政支持落到實(shí)處，在各國有林區(qū)未形成強(qiáng)有力的支柱稅種前，予以相關(guān)政策減免。增加國有林區(qū)的融資，注重?cái)U(kuò)大資金來源。林區(qū)的資金不應(yīng)局限于國家的撥款，還應(yīng)該自主開展資金的籌集工作，尤其是當(dāng)“政企分開”后，林區(qū)的相關(guān)企業(yè)有了更多的自主權(quán)，可以在國家的大政策環(huán)境下，通過各種金融手段，提供和林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的金融產(chǎn)品，為林區(qū)職工提供小額貸款，有條件、有目的地探索和金融有關(guān)的相關(guān)服務(wù)，從而吸納更多的資金投入到林區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來。政府應(yīng)為林業(yè)生產(chǎn)行業(yè)提供資金與稅收上的優(yōu)惠條件，吸引更多的企業(yè)來從事以林業(yè)加工為核心的第三產(chǎn)業(yè)，這對于加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型具有重要的作用。

擴(kuò)大信貸政策優(yōu)惠覆蓋面，提升各林區(qū)金融服務(wù)能力。銀行業(yè)應(yīng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，積極配合林區(qū)轉(zhuǎn)型，可通過以森林資產(chǎn)作為抵押物進(jìn)行融資，創(chuàng)新信用擔(dān)保形式，構(gòu)建政府政策性、商業(yè)性擔(dān)保兩者相結(jié)合擔(dān)保體系。通過不斷完善林業(yè)信貸體系促進(jìn)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于積極配合林區(qū)發(fā)展試點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)給予一定政策獎(jiǎng)勵(lì)，提升金融機(jī)構(gòu)積極性，增加金融服務(wù)供給。

(三)發(fā)展非木產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

致力于林下資源開發(fā)。我國國有林區(qū)森林資源豐富，可以通過發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變林區(qū)收入結(jié)構(gòu)，開展林下種植、林下養(yǎng)殖、森林旅游等，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，增加林區(qū)收入，積極發(fā)展森林旅游等第三產(chǎn)業(yè)有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如伊春市國有林區(qū)可以發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)模式主要包括林下種植(食用菌、藍(lán)莓、紅松榛子、藥材)、林下養(yǎng)殖(森林豬、茸鹿、狐貉)、森林生態(tài)旅游(如湯旺河國家森林公園、五營國家森林公園、西嶺森林生態(tài)旅游度假區(qū))、林下產(chǎn)品經(jīng)營加工等。從目前的發(fā)展情況來看，林下經(jīng)濟(jì)在一定程度上促進(jìn)增收，解決了伊春市部分林場職工不用采伐森林也可以獲得經(jīng)濟(jì)收益的問題。通過發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)所帶來的產(chǎn)品和服務(wù)，解決林場職工生活問題，以達(dá)到逐步調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目的。

(四)完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

當(dāng)下我國各區(qū)域發(fā)展不平衡，改革開放政策使得區(qū)域優(yōu)勢明顯的東部沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來，而多數(shù)國有林區(qū)所在的中部以及西部地區(qū)則只能為東部地區(qū)提供資源與生態(tài)保障。我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)的生態(tài)環(huán)境已近無法承載的臨界狀態(tài)，土地以及勞動力資源壓力大，亟須向外轉(zhuǎn)移發(fā)展。所以，我國各國有林區(qū)應(yīng)充分利用區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移的時(shí)機(jī)，與國家政策相結(jié)合，承接發(fā)達(dá)區(qū)域符合本林區(qū)生態(tài)發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以期發(fā)展以生態(tài)優(yōu)勢為基礎(chǔ)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)各國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。這種發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，離不開可以增強(qiáng)林區(qū)各要素水平的相關(guān)政策作保障，做到林區(qū)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)還能發(fā)展好產(chǎn)業(yè)。

(五)提供全方位的政策加快經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型

1.加強(qiáng)對土地政策的運(yùn)用。對原有林區(qū)的土地進(jìn)行整治，對于整治后的土地，部分需要進(jìn)行退耕還林，從而進(jìn)行永久的保護(hù)；另一部分土地，則可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)。同時(shí)，政府還可以采取承包制的方式，將一些林業(yè)資源或者土地資源承包給個(gè)人，這些個(gè)體在一定的年限范圍內(nèi)擁有土地的使用權(quán)，不僅能夠確保林業(yè)資源的健康發(fā)展，還可以充分激發(fā)這類人群生產(chǎn)的主動性。

2.制定合理的就業(yè)政策。對原有資源密集型企業(yè)的改革，必然會縮減一些員工，如何解決這些員工失業(yè)后的困境，成為政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的一項(xiàng)重要問題。一方面，應(yīng)該就工資的增長問題，建立相應(yīng)的機(jī)制，保障在崗人員的工資能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的增長；另一方面，對于下崗人員，則應(yīng)該在補(bǔ)貼的同時(shí)，通過轉(zhuǎn)崗、買斷工齡、技能培訓(xùn)等方式，確保其在失業(yè)后，能保證正常的生活。政府應(yīng)該格外重視因?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的失業(yè)群體，通過政策的引導(dǎo)，來做好失業(yè)人員的安置工作。

[1]國家林業(yè)局.2015中國林業(yè)發(fā)展報(bào)告[Z].北京：中國林業(yè)出版社，2015：16-19.

[2]李曉光,蓋志毅.阿爾山市國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(5)：32.

[3]許家忠，尹鵬志，許美英.內(nèi)蒙古國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型思路及對策研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，(8)：309-313.

〔責(zé)任編輯：劉陽〕

2016-04-25

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省氣候變化對林木資源影響研究”(12B074)

張芳(1971-) ，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士，從事農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究。

F062.9；F13

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1000-8284(2016)09-0119-04