論我國新行政訴訟法的審判中心主義

葛先園

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

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法學研究

論我國新行政訴訟法的審判中心主義

葛先園

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

[摘要]行政訴訟審判中心主義的旨趣，是要在審判權、原告訴權、行政權的“網狀法權結構”中，樹立審判權的權威和公信力，其核心訴求是優化“網狀法權結構”，改造行政訴訟證據制度，以實現行政審判的庭審實質化，保障原告的合法權益和基本人權。我國新行政訴訟法的施行，為在行政訴訟領域推進以審判為中心的訴訟制度改革帶來了機遇。新行政訴訟法改造了原行政訴訟制度的法權結構和證據制度，構建或完善了多種與審判中心主義相關聯的保障原告合法權益和基本人權的制度。不過，以行政訴訟審判中心主義的視角審視，新行政訴訟法在實施過程中，也存在不少需要謹慎對待和解決的問題。

[關鍵詞]新行政訴訟法；審判中心主義；庭審實質化

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，然而，我國行政訴訟法學界尚未積極行動起來研究這個問題，導致其近乎成了刑事訴訟理論與實踐的專利——“訴訟要不要以審判為中心，主要是刑事公訴領域的問題”。[1]54事實上，行政訴訟被告是行政主體，其影響乃至干涉法院行政審判的能量大、動機強，因而在行政訴訟領域更需要推進以審判為中心的訴訟制度改革。第十二屆全國人大常委會第十一次全體會議修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》(下文簡稱新行政訴訟法)，在構建以審判為中心的行政訴訟制度方面有了長足進步，只是顯得有些散亂。理論上以行政訴訟審判中心主義的規范性內涵來考察、衡量、梳理與檢視新行政訴訟法的文本，指明相關法律條文在實施過程中應注意的問題，是學理上應該完成的任務。

一、行政訴訟審判中心主義的內涵

(一)參照與導引：刑事訴訟審判中心主義

為了更好地理解行政訴訟審判中心主義的內涵，體認刑事訴訟審判中心主義的要旨具有積極意義——刑訴學界在該領域的研究成果相對成熟。在刑訴領域，“審判中心主義指審判(尤其是第一審法庭審判)是決定國家對于特定的個人有無刑罰權以及刑罰權范圍的最重要階段，未經審判，任何人不得被認為是罪犯，更不得被迫承受罪犯的待遇”。其有兩層含義：“一是在整個刑事程序中，審判程序是中心”；“二是在全部審判程序當中，第一審法庭審判是中心。”[2]以審判為中心的刑訴制度改革的目標就是要“強調審判階段的核心地位”，“確保庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判方面發揮決定性作用”，“充分保障當事人及社會公眾參與訴訟”；[3]其在形式上要落實“三個中心”：“審判是整個刑事訴訟程序的中心”“一審是整個審判體系的中心”“法庭審判是整個審判程序的中心”；[1]54其核心機制是“統一刑事訴訟證明標準”[4]。“根本目標是讓法庭實現人權保護優先的司法理念，而非簡單的重視法庭、重視審判”[5]116。

通過梳理刑事訴訟審判中心主義的理論成果，可以發現，刑事訴訟審判中心主義有三個明顯特征：一是要在由立案、偵查、起訴、審判等多個刑訴程序環節組成的“線型結構”中確立審判階段的核心地位；二是要通過統一刑訴證明標準、充分保障當事人及公眾參與刑事訴訟的機制和手段，實現刑事庭審實質化和公正裁判；三是在打擊犯罪和保障人權兩者難以兼得時的抉擇中，貫徹人權保障優先的司法理念，畢竟，錯判一位無辜者入罪比漏判一個犯罪者的負面影響更大。

(二)揚棄與修正：行政訴訟審判中心主義內涵的理性預設

與刑訴領域相比，第一，行政訴訟審判中心主義要旨不在于處理訴訟各階段之間的“線型關系”，而是要優化法院的行政審判權、原告的訴權、行政機關的行政權等法權間的“網狀結構”，保障行政案件審判和裁決的公正性、公信力。行政訴訟程序各階段之間的“線型關系”，審判階段處于天然的核心地位，只是在每一階段都要注意和克服行政機關的行政權對法院之審判權的干擾，以及原告的訴權對法院之審判權的不信任問題。因此，行政訴訟審判中心主義的第一要義，是要“拓展了行政審判權的運作空間、優化行政審判權的運行環境”[6]，達到行政機關不能干涉法院的審判權、行政相對人信任法院的審判權的目的，凸顯法院行政審判權的權威性。行政訴訟庭審實質化，不是由直接言詞審理、證人出庭作證等表象決定的(盡管這些原則和程序也很重要)，而是由法院能否獨立行使行政審判權決定的。與刑訴中“犯罪事實是在法庭審判中‘競爭’出來的法律真實”[5]117不同，行政訴訟案件事實主要由被告“坦白”出來。如果在法院的審判權與被告的行政權的結構中，審判權處于不獨立乃至“低行政權一等”的地位，則行政主體“坦白”就是不可能的，可見，優化行政訴訟法權結構極其重要。

第二，在證據制度方面，與刑訴領域相比，行政訴訟審判中心主義不在于強調統一證明標準，而在于完善舉證責任分配制度、證明范圍、證據能力和證明力規則，使行政訴訟個案的證明過程透明化、責任分配合理化。其一，“行政事務復雜多樣，行政行為的性質很難用幾類可以概括，在此基礎上確立的證明標準定難以具有周延性”[7]，遑論統一證明標準。其二，現代行政法是平衡法，“其制度基干是非對稱性平衡的行政權責/公民權利配置格局，其制度基調是促成行政主體與公民法律地位的總體平等”[8]22。行政程序中，相對人處于被管理的弱勢地位；行政訴訟程序中，通過行政訴訟舉證責任分配制度和對被告廣泛的證明范圍的要求，能夠扭轉相對人原先的弱勢地位，觸及行政訴訟當事人間法律地位“理想狀態那一瞬間”[8]26的平衡點。其三，證據能力和證明力規則的完善，能夠避免證明力無序反制證據能力現象，防止法官自由裁量權的濫用。[9]

第三，行政訴訟審判中心主義的根本目的是要實現對相對人(即原告)的權益保障。行政訴訟審判中心主義的根本目的是由行政訴訟根本目的決定的。盡管關于行政訴訟目的聚訟紛紜、莫衷一是，但即使行政訴訟目的多元論者也承認，行政訴訟目的“最終歸結于行政訴訟的終極目的——基本人權的保障”[10]48。以行政訴訟結構改革實踐為視角來考察，則更是能夠形成行政訴訟的根本目的是保障行政相對人的合法權益的結論，[11]行政訴訟審判中心主義自然不能背離之。為了保障行政訴訟原告的基本人權，在程序和形式方面，凡是符合起訴條件的行政案件都要能夠順利進入行政訴訟的審判程序；凡是進入行政訴訟審判程序的行政案件都要得到公正的審判；凡是涉訟的當事人都有權利向行政庭陳明案情、提出證據、說明理由、進行辯解；凡是經過審理的案件，法院都要作出符合訴訟基本原理的裁決。

二、我國新行政訴訟法對審判中心主義的有限遵循

(一)新法對行政訴訟法權結構的改造基本符合審判中心主義的標準

行政訴訟法權結構是指原告訴權、行政主體行政權(即行政主體作為被告時仍享有的行政權力)、法院的行政審判權之間的關系和架構。我國1989年行政訴訟法第1條集中體現了當時對行政訴訟中法權結構的認識和安排(盡管通常認為該條是關于行政訴訟目的的規定)。不過，并不符合審判中心主義的要求，其有明顯的不足：第一，要求法院“正確審理行政案件”，違背了訴訟證明屬于“歷史的證明”，而非“科學的證明”的屬性；第二，要求法院既是行政機關依法行政的維護者，又是其監督者，邏輯上矛盾，實踐中很難拿捏適中；第三，要求法院維護行政機關依法行政，不可避免地在有些情況下與行政機關形成“統一戰線”，壓制了原告訴權的伸展，違背了裁判者的中立性原則和國家權力分立原則。

我國新行政訴訟法之前，行政訴訟中法權結構的這種“非規范性”，造成了對原告訴權的嚴重沖擊：原告訴權經常受到并不符合司法規律的對待。譬如，當原告訴訟請求不能成立，行政決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序時，法院將作出維持判決。以法諺“沒有當事人就沒有法官”的訴訟基本原理來審視，這顯然是違反司法規律的判決形式。行政訴訟中行政機關不能是原告，也不能提起反訴，其沒有提出訴訟請求，法院“維持判決”根基在哪里？理論上來說，“凡是法院對訴訟請求不支持的，都應駁回訴訟請求”[12]，要“以駁回訴訟請求判決全面取代維持判決、確認合法判決、確認有效判決，重構行政訴訟否定性判決制度”[13]。原告訴權面臨法院的審判權和被告的行政權的雙重擠壓，行政案件“立案難、審理難、執行難”、原告敗訴率高成為新法之前的常態。

我國新行政訴訟法第1條改變了舊法中的這種法權結構。其一，“公正”成為審理行政案件的首要目標。“公正的審判”須滿足“自然正義”原則的要求，對于“公正的行政審判”尤其需要注意的有：審判者不應支持或反對沒有證據證明的見解；審判者只在兩造均在場的情況下聽取意見。[14]在庭審實質化下，舊法行政訴訟制度中的法權結構必然變遷，法院的審判權成為行政審判的主導力量，訴訟兩造的法律地位趨向平等。其二，新法規定行政訴訟具有解決原被告利益之爭的目的和功能，行訴兩造的法權結構汲取了民訴兩造結構的合理內核。這說明行政主體代表的公共利益“不是個人利益的抽象總和，也不是個人利益的簡單相加，公共利益和個人利益存在著矛盾”[15]，行政訴訟解決行政爭議的這種“民訴化的返祖傾向”，不是真的要回歸民訴理念，而是行政訴訟審判中心主義的體現。其三，新行政訴訟法果斷刪除了舊法“維護依法行政”的內容，直白地強調了法院行政審判權對行政主體行政權的監督、制約和審查。

(二)新行政訴訟法修訂的證據制度暗合了審判中心主義的訴求

與刑事和民事訴訟證據制度相比，行政訴訟證據制度特別難以貫徹審判中心主義。行政訴訟兩造在證據資源、舉證能力等方面天然懸殊，差異極大，現代行政法又要求行政行為須“先有證據、然后決定”，到了行政訴訟階段，審查被訴行政行為合法性天然地成為行政審判的重心。新行政訴訟法第34條不僅要求被告對作出的行政行為負有舉證責任，且要求被告提供作出該行政行為所依據的規范性文件。“這種證據來源的分配比例以及主要證據提供者的特殊身份必然會影響到行政審判中對于證據采納的比重和傾向”[16]15，即行政訴訟被告提供絕大部分證據，行政審判主要采納被告提供的證據。隨著我國政府依法行政狀況質的飛躍，來源于行政程序的行政訴訟證據，通常已經具有真實性、合法性、關聯性。行政訴訟證據的特點，沒有給審判中心主義留下多少運行的空間。

但是，“通常”不等于“總是”。法官的心理定式以及傳統成見往往又誤以為行政訴訟證據的這種“通常”就是“總是”。“鑒于此種隱性弊端的存在，行政訴訟中就更需要引入庭審中心主義的理念”[16]15，以實現公正的行政審判，切實保護行政訴訟原告的合法權益和基本人權。新行政訴訟法以審判中心主義為引領，為了克服“此種隱性弊端”，精心設計了第33條第2款：“以上證據經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據”。所謂“以上證據”，是指同條第1款列舉的八類證據(即證據的法定種類，其不是本文的旨趣，因而不贅述)。第33條第2款是對1989年行政訴訟法第31條第2款的修訂，舊法第31條第2款是：“以上證據經法庭審查屬實，才能作為定案的根據。”兩相比較，新法用“認定案件事實”取代了舊法之“定案”二字，足見修法者的良苦用心：“定案”是終局性的，因而法庭審查屬實的符合證據法定種類的證據，涵攝了對證據能力和證據證明力的雙重認定，易言之，涵攝了對證據“三性”的全面認定。而“認定案件事實”是中間性的表述，即法庭審查屬實的符合證據法定種類的證據，該證據的證據能力，以及證據的真實性和合法性，而尚未認定案件的關聯性。

新法第33條第2款對證據證明力不作規定，對于行政訴訟中貫徹審判中心主義而言，具有非常重要的意義。如果法律直接規定了證據的證明力，則是類似于歐洲中世紀法定證據制度的做法。法定證據制度不是現在所言的證據的法定種類。法定證據制度是對法官不信任的產物，是法律對證據的證據能力和證明力都加以明確規定的制度。譬如，法律明確規定，成年男子證言的證明力比成年女子證言的證明力更強。法律直接規定證據證明力，不僅會經常出現類似“成年男子證言比成年女子證言證明力更強”這樣的荒唐內容，且會使審判中心主義化為海市蜃樓。證據的證明力不是立法者憑借邏輯思考與理性預設就能完成的任務。明智的立法者不會制定法律規定證據證明力，而會承認證據證明力是庭審法官自由心證的“自留地”。不過，庭審法官自由心證也是需要客觀物理性基礎的，那就是法庭審理的實質化。前文提及的兩造出庭、直接審理、言詞審理、證據當庭出示、證據當庭質證等制度、原則、程序，都是庭審實質化應具備的要素。

(三)新行政訴訟法對原告基本人權的保障與審判中心主義的目標一致

行政訴訟“最終歸結于行政訴訟的終極目的——基本人權的保障”[10]48，我國新行政訴訟法對行政訴訟中法權結構和證據制度的改造，都是加強對原告人權保障的體現。前文已述，行政訴訟審判中心主義的根本目的也在于此，因而新行政訴訟法中加強保障原告基本人權的法律規范，往往都與審判中心主義相關。一方面，新行政訴訟法保障凡是符合起訴條件的行政案件，都能夠順利進入行政審判程序。主要包括：第3條構建了訴權保障制度；第51條、第52條構建了立案登記制度及其方法、程序、救濟機制。另一方面，新行政訴訟法保障凡是進入行政訴訟審判程序的行政案件，都能夠得到公正的審判，作出符合司法原理的判決。主要包括：第53條構建了對部分行政規范性文件一并審查制度；第55條完善了回避制度，使其更具可操作性；第59條完善了審判秩序保障制度；第61條構建了行政民事交叉案件“一并審理”制度；第69條廢止了舊法的維持判決類型，修訂為駁回原告訴訟請求判決，使判決類型體系更加科學、合理，符合司法原理。

三、行政訴訟審判中心主義訴求下適用新行政訴訟法時應特別注意的問題

第一，新行政訴訟法第1條在優化行政訴訟法權結構的同時，也存在漠視審判中心主義訴求的情況，進而可能減損法權結構的規范性。新法第1條增寫了“解決行政爭議”作為行政訴訟法的目的之一，這是把雙刃劍。一方面，可以是行政訴訟審判中心主義基石性法律依據之一，使得行政訴訟的構造與運行，能夠較多地汲取民事訴訟的庭審要素，直接言詞審理、法庭辯論、證據質證認證等庭審實質化要素的質量會隨之顯著提高；另一方面，也為行政訴訟過程中過度追求“案結事了”，以及大量以調解的方式結案，開了方便之門。實際上，“解決行政爭議”僅是行政訴訟效果的附隨產物。盡管行政審判權與民事審判權、刑事審判權在中立性、終極性、親歷性等方面是一致的，但“行政審判權是一種由法律賦予法院在當事人提起行政訴訟后，對行政行為進行重新審查的權力，體現為一種受外在程序規則限制同時又兼具政治性的相對有限的權力形態”[17]。據此可見，行政審判權不是為解決行政爭議而生的權力，而是為了審查行政權、保障原告的合法權益和基本人權而生的權力。“解決行政爭議”作為行政訴訟的目的之一，有可能打破行政訴訟脆弱的規范意義上的法權結構。

第二，新行政訴訟法第34條第2款賦予了行政審判庭審法官判斷證據證明力的權力，體現了審判中心主義的理念，但是，切不可忘記“物極必反”的可能性及其帶來的弊端。明言之，庭審法官有權在個案中判斷證據的證明力，可能會出現證明力反制證據能力的現象。證據證明力反制證據能力現象打破了兩者關系的基本格局，庭審中須謹慎運用。證據能力與證據的證明力的通常關系是，“證據能力判斷在前，證明力判斷在后”，證據能力決定證明力。[18]《美國聯邦證據規則》第403條是這種“謹慎運用”態度的典型：“相關的證據，如果具有不公正偏見、混淆爭議或誤導陪審團的危險，或對其過分拖延、浪費時間或無需出示累積證據的考慮，在實質上超過其證明價值時，亦可被排除，不予采用。”法官擁有利用證據證明力反制證據能力的權力，但須從證據誤導陪審團的程度、效率性、提出的必要性等多個維度，嚴謹判斷特定證據證明力是否能夠反制證據能力。[19]一句話，以審判為中心的行政訴訟證據規則，同時也是對庭審法官的挑戰。

第三，行政訴訟審判中心主義的規范性要約束新法中的一些“跟風條款”。譬如，新法第82條至84條構建的行政訴訟簡易程序。說其是“跟風條款”，一方面，行政訴訟簡易程序弊端明顯，有以犧牲當事人的程序權利換取訴訟經濟的結果之嫌。[20]另一方面，在德國、法國，以及我國臺灣地區，都是因“案多人少”而迫不得已構建了行政訴訟簡易程序，而我國建立行政訴訟制度以來，案件數量一直徘徊不前，“案多人少”窘境并不突出。法院在適用簡易程序審理行政案件時，定要銘記“以審判為中心的訴訟制度改革”的內在要求。特別是第82條第1款將政府信息公開案件列入其中，法院在適用簡易程序時須非常謹慎。畢竟，將政府信息公開案件列入第82條第1款，立法程序倉促，未說明理由；邏輯上與另外兩類案件也不協調。[21]在法院按照普通程序審理案件質量仍不高的情況下，[22]若將來大量適用簡易程序審理政府信息公開案件，情況將會更糟。

綜觀全文，我國新行政訴訟法的實施，為以審判為中心的行政訴訟制度改革帶來了絕佳的際遇。但是，“金無足色，璧有微瑕”，其亦尚存不少問題。期待以上研究能夠引發更多的學者投入到對新行政訴訟法與審判中心主義關系的研究中來，為推進以審判為中心的訴訟制度改革，增添行政訴訟理論的力量。

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〔責任編輯：馬琳〕

[中圖分類號]D925.3

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0096-05

[作者簡介]葛先園(1971-)，男，安徽六安人，副教授，博士，從事行政法學與行政訴訟法學研究。

[基金項目]安徽省高校人文社會科學研究重點項目“新行政訴訟法背景下司法化解行政糾紛的規律與路徑研究”(SK2016A0006)

[收稿日期]2016-02-01