商業銀行在PPP模式中的發展策略研究

□張　鑫

商業銀行在PPP模式中的發展策略研究

□張鑫

新型城鎮化建設帶來的投資需求快速增長與政府有限供給能力之間的矛盾，持續推動基礎設施領域投資進一步向社會資本開放，同時也為PPP模式提供了廣闊的發展空間。本文從PPP的基本概念和特點出發，分析了商業銀行參與國內PPP模式的現狀以及必要性，提出了商業銀行在PPP模式中的發展策略。

中國新型城鎮化建設帶來大量的公共服務和基礎設施投資需求的同時還帶來了諸多問題，突出表現在：地方政府缺少支柱稅種和主體稅源、公共服務責任和財力不匹配、地方債務負擔沉重、城市基礎設施建設過度依賴土地出讓收入。為解決這些突出矛盾，PPP模式的運用無疑是解開公共服務供給效率低、融資平臺債務高、公共領域社會資本難進入等問題的重要方式。在PPP發展模式中作為參與方的商業銀行既有機遇也面臨挑戰，如何把握PPP模式帶來的商機，研究PPP模式發展的新情況新形勢，變革業務發展策略，這對商業銀行未來業務經營具有巨大影響。

一、PPP模式的發展現狀

（一）PPP模式的概念和特點。

PPP模式（即政府與社會資本合作模式，Public-Private-Partnership），是指在建設公共基礎設施和提供其他服務時政府和社會資本實體部門以特許權協議為基礎建立的一系列相互合作伙伴關系。通過這種合作伙伴形式，能夠發揮社會資本的主觀能動性，拓寬企業發展空間，增加政府城鎮化基礎設施資金來源，提升對公眾的公共服務供給效率，促進經濟增長、就業和技術創新。PPP模式的主要特點包括以下幾個方面：

1.伙伴關系。在傳統基礎建設模式中，政府部門是作為決策投資角色發揮著絕對主導作用，基礎設施建設融資大多采取發行債券、銀行貸款等方式，在該模式下，地方政府債務較高，并且要完全承擔債務的償還責任。而在PPP模式下，政府公共部門通過與社會資本實體通過長期合同（整個項目的生命周期）明確權利和義務，并由政府與社會資本實體成立的項目公司來進行融資、承擔償還責任，由此政府公共部門職能從“經營管理者”轉變為“合作監督者”，有力降低政府負債。

2.利益共享。在傳統模式下，投資主體主要為政府，但在PPP模式下，社會資本實體可以參與這些項目，這打破了政府公共部門作為單一的投資主體的局面，有效利用公私兩個部門的長處，發揮社會資本的主觀能動性，解決政府部門效率低下、流程繁瑣的問題，提升管理水平，達到優勢互補，實現政府、企業、公眾等多方共贏，并為公眾提供高質量的服務。

3.風險共擔。與傳統模式相比，PPP模式的多元化投資主體結構決定了其可以在項目各參與方之間分散項目風險，而政府不需要像傳統方式一樣承擔兜底責任，是政府部門與社會資本實體共同承擔風險和管理責任。這極大地降低政府財務、建設、運營風險，而社會資本實體由于政府在項目運營過程中分擔了部分風險，也使其風險得到了降低，提高了項目融資成功的可能性。

（二）國內PPP模式發展現狀。

1.國內PPP模式已進入快速發展新時期。在1998年以前我國在大力發展建設基礎設施和利用外資的背景下，就已進行過公私合作模式的探索和實踐。1998年以后世界經濟受到東南亞經濟危機的影響，我國實施積極財政政策，通過發行長期建設國債、擴大政府投資，實現了基礎設施建設的跨越式發展。2004年至2013年間鼓勵非公有制經濟發展相關文件的落實，使大眾開始逐漸認識PPP。十八屆三中全會提出的“公共資源配置市場化”等多項改革奠定了PPP模式在我國的發展的政策環境基礎。2014年以來，國內PPP模式已進入快速發展時期。我國在借鑒世界各國的經驗基礎上不斷加深對PPP模式的認識和了解，使得我國在基礎設施領域PPP的推進發展可以“不再是摸著石頭過河”。中央政府在政策導向下開展PPP立法工作的推進，財政部成立了PPP工作領導小組，從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。

2.國內PPP模式發展的市場潛力巨大。財政部預計到2020年我國的城鎮化率將達到60％，相應產生的投資大約有42萬億元。地方政府可以通過銀行貸款、城投債、地方政府債、信托等途徑進行融資，但是其根本是以地方財政收入為支撐。以往地方財政收入是以“土地出讓”為主要來源，但我國人口紅利逐步消失、地產周期面臨拐點，土地財政將必然難以為繼。2015年新《預算法》和“43號文”全面實施，地方政府融資逐漸受限，信貸擴張的老路又被宏觀經濟調結構的目標和貨幣政策穩健化的定調堵住了，因此通過PPP來帶動社會資本參與基礎設施投資建設，成為了緩解地方政府財政支出壓力必然選擇。面對如此巨大的融資市場，PPP模式的發展已然成為國內銀行業新的利潤增長點，商業銀行與此有關的各類銀行業務拓展前景也十分廣闊。

（三）商業銀行參與國內PPP模式存在的問題。

在PPP模式下，商業銀行參與PPP項目不僅可以獲得貸款利息收入，而且還可以獲得中間業務收入，有利于商業銀行金融創新和多樣化發展。但是商業銀行在參與國內PPP項目中還存在一些問題。

1.運營模式不成熟。PPP項目周期長，項目的簽約屬于非完整性合同，變數較大，風險貫穿項目的全過程。由于項目運營模式不成熟，參與方之間尚未形成風險分擔機制、缺乏合理的定價機制。例如，有的地方政府在項目中存在“卸包袱”的現象，由市場化的主體承擔所有的風險和責任。與之對應的是地方政府為了吸引資金、提升政績，給予企業高收益率、過長的特許經營期等承諾，項目沒有進行充分論證就貿然進入，結果項目運營之后就會出現政府與企業“雙輸”局面。

2.項目風險與收益不匹配。PPP項目普遍是具有公益性質的，因而項目本身的收益率一般并不高，僅僅靠項目現金流較難覆蓋融資成本，這是商業銀行難以介入的主要因素。一方面，項目現金流的估算受政府政策不確定性影響較大，導致項目收益不確定性較大，也制約社會資本參與度。另一方面項目的融資主體并不是政府，而是專門成立的SPV，所以PPP項目本身抵質押條件較弱，加之政府不提供擔保，使得項目運作風險較大。

3.法律法規配套措施不完善。PPP項目涉及多種法律關系和主管單位，目前我國缺乏一部針對PPP模式的系統性的法律法規以及統一的PPP主管部門。盡管相關部委出臺了規范指導意見和操作指南，但是這僅僅局限在頂層設計層面。而地方性的通知、意見、規范的法律效率層次較低，差異性較大，還會存在相互矛盾的地方，因而企業難以通過法律途徑提供有效保障。另一方面，PPP項目部門較多、流程長嚴重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務成本。PPP項目投資額大、周期性長、短期盈利性弱，商業銀行需要承擔較大風險，更要及時關注法律政策方面的變化。

4.PPP項目可選性較低。條件真正成熟的可選PPP項目較少是制約商業銀行介入的原因之一。PPP的運營模式尚不成熟，作為參與方的銀行對其也缺乏系統認識和實踐經驗，所以符合銀行條件、能可供選擇的項目就相對較少。部分地方政府推出的項目有的僅是將普通項目簡單改成PPP項目，項目缺少科學的前期評估，這與銀行信貸政策的要求存在一定的差距。

二、商業銀行參與PPP模式的必要性

（一）拓展城市綜合金融服務。

PPP模式一般應用于城市公共服務的各個領域，主要包括交通、煤化工、信息、油氣管網、水處理、清潔能源等，均是城市未來運營的重點領域。這將會為商業銀行提供廣闊的空間去拓展資產、負債、中間業務等產品，涉及政府、企業、個人等其他用戶，具有很大的潛力。商業銀行可以積極培育融資融信業務、把握投行業務發展、爭取資金管理業務等。

（二）密切銀政、銀企合作關系。

商業銀行參與PPP項目有利于提高銀政、銀企之間的合作關系。這不但可以發揮銀行自身優勢，參與到基礎設施的建設中，實現銀行、政府、企業之間的共贏，更能進一步擴大自身的市場份額，提高自身的市場地位和形象。另外，由當地政府主導的PPP模式，銀行提供融資支持由當地政府主導的PPP項目，不僅能滿足地方政府的合作需求，還能在未來較長時間內，在更為廣泛的業務領域與政府合作。

（三）提升自身風險防范水平。

影響PPP項目因素各異，各個項目運營期涉及合作方的風險分擔因素也較多，包括但不限于政策風險、市場風險、項目唯一性風險、政府信用風險、環保風險等多重風險。這些風險客觀上要求商業銀行在項目、客戶上從嚴篩選，深入研判特許經營法律風險，持續加大貸后管理的力度。

三、商業銀行在PPP模式中的發展策略

（一）貸前做好客戶、項目調查。

PPP項目的周期長、資金的需求量較大，其風險在多個環節多個層面都可能會發生，所以，銀行應在項目評估初期就介入其中，及時了解整個項目的投資規模、資金預算等情況。這與后期融資階段介入相比，商業銀行僅需投入較低的成本，當項目成功實施，將在很大程度上減少融資階段風險成本，整體對銀行而言是利大于弊。PPP項目的成功與否還需重點關注發起人和特許權經營者的財務能力、專業技術能力和運營管理能力等三方面。因而銀行在對PPP項目調查時，重點關注的風險應在項目發起人、融資模式和債務水平等方面。

（二）提高未來現金流的預測能力。

在PPP模式下，銀行以項目為基礎為企業提供融資服務，而償貸的能力來源于項目未來的現金流，所以，商業銀行甄選融資項目時，就必須對項目的盈利能力和償債能力進行科學合理的分析和預測，這樣才能確保企業未來的現金流足以覆蓋貸款本息。

（三）持續關注PPP相關政策的出臺。

PPP相關政策國家和各地方政府正在不斷完善和補充。面對這一形勢，商業銀行準確把握不同層級的政策要求是其介入PPP項目融資的工作重點，特別是對項目所在地的政策制度要進行更深入的研究。一方面，銀行需不斷關注PPP政策變化，包括各部委制定的PPP相關政策規定，另一方面還應關注改革的政策及發展方向，以便及時調整業務經營策略，減少外部環境的變化對項目運行可能造成的不良影響和風險。

（四）提升產品和服務能力。

PPP項目的整個流程對項目的咨詢服務、資金籌措的渠道、資金監管都有較大需求。在項目初期，PPP模式急需相關融資咨詢顧問服務。對項目公司而言，依法獲得各類權益（如收費權、特許經營權等預期收益）后，存在質押融資的需求。地方政府為了盤活存量資產，還會存在一些在抵質押、用途、期限等方面的創新產品需求。商業銀行根據不同的項目，結合客戶的需求，在原有項目貸款基礎上，通過諸如股權、債權、貸款等的多種方式來參與PPP的融資服務，研發出不同的產品組合品種。

（五）加強人才隊伍的培養。

PPP項目是一項復雜的系統工程，融資模式涉及領域較多，需要銀行擁有具備經濟金融、法律等知識的專業人才，因此商業銀行需要不斷地加強人才的培養，充實人才隊伍。一方面銀行可以通過學習國外的先進理論和成功經驗來提高PPP業務的開展能力；另一方面還可以積極引進精通PPP業務的人才，并加強內部業務人員的培訓，提高商業銀行的人才競爭力。

［1］陳坤龍，我國地方政府PPP項目指南框架構建研究［D］.重慶大學，2013.

［2］許強，PPP項目風險因素分析與分擔決策［D］.南京大學，2013.

［3］鄧云.商業銀行在PPP模式中的業務機會及相關策略研究［J］.工程經濟，2014（9）.

［4］高鵬程.PPP模式：背景、問題及推廣途徑［J］.地方財政研究，2014（9）.

［5］李南毅，PPP模式下商業銀行業務機會及對策研究，金融經濟［J］，2015.

［6］汪小亞．中國城鎮城市化與金融支持［J］.財貿經濟，2002，（8）.

（作者單位：農業銀行南京城北支行）