精準救助的三個維度及政策指向

胡思洋

精準救助的三個維度及政策指向

胡思洋

一、問題的提出

改革開放以來，我國的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，尤其是城鄉低保制度建立以來，基本保障了城鄉困難群體的最低生活需要，發揮了社會政策“托底線”的功能。當前經濟“新常態”下，財政收支壓力加大，社會救助制度必須適應新形勢，通過精細化治理保障社會救助制度更加公平、更加可持續。新形勢下，“精準救助”既是社會救助方式轉型的新要求，也是實現精準扶貧和全面建成小康社會的重要環節。

精準救助需要解決三個核心問題。一是社會救助項目本身需要精準定位，二是救助對象需要精準識別，三是救助對象的道德風險行為需要精準治理。通過解決精準定位、精準識別和精準治理問題，實現社會救助制度精準施策，不僅是經濟新常態下的新舉措、新要求，同時也是實現救助數量和救助質量“靶向治理”的重要路徑。

二、精準救助的三個維度

（一）社會救助制度的精準定位

社會救助制度的精準定位需要正確認識和處理好“邊界”問題，包括待遇水平的邊界、救助制度功能的邊界以及政府的職能邊界，有必要從學理上厘清。

1.待遇水平的精準定位。社會救助水平的精準定位是社會救助制度精準定位的首要環節。經濟新常態下，社會救助既要盡力而為，也要量力而行；社會救助政策既要托民生保障的底，也要托經濟發展的底；既要托社會穩定的底，也要托社會公平的底。社會救助水平的精準定位不是強調微觀層面的具體數額，而是強調救助水平在宏觀層面的精準把握。待遇水平一定要放在整個社保體系和整個經濟社會發展的宏觀視野內，堅持“低標準、托底線”；既不能脫離經濟發展水平，也不能盲目抬高民眾的“福利預期”，警惕民生領域的“民粹主義”。另外，在待遇標準的確定上，地區之間、城鄉之間應通過科學測算、差異化“私人定制”，城鄉統籌也應堅持制度統籌而非標準的統一，避免簡單的“一刀切”。既要汲取西方制度發展的經驗教訓，更要符合中國國情，“精準救助”的“適度”水平是符合本國實際的“適度”，不能和其他國家盲目攀比。

2.救助項目功能的精準定位。在多層次的社會保障體系中，社會福利、社會優撫、社會保險、社會救助之間應當邊界清晰，涇渭分明，任何一個項目都不能“包打天下”。其他專項救助項目和低保掛鉤，間接導致項目本身的功能定位模糊，更加近似于低保身份附帶的福利。低保項目的“福利捆綁”造成了低保制度的功能異化和定位模糊，傷害了低保邊緣群體，有損社會公平；另一方面“福利疊加”也使低保項目承載過多不堪重負，影響制度可持續。理論上來講，社會救助項目的功能應當是“托底線”，然而一些地方實踐中，以低保為例，救助項目的功能卻異化為維穩、送人情、鄉村治理的手段等。

3.政府職能邊界的精準定位。十八屆三中全會以來，如何正確處理政府、市場和社會的關系成為經濟體制和社會體制改革的核心問題。改革開放以來，市場機制逐步建立健全，在經濟建設和社會建設中發揮了極大作用。相比而言，“社會”的發育仍然不足，還處于起步階段。在社會救助中，政府、市場和社會三方要邊界清晰，形成合力，既要避免重復救助導致浪費，也要避免留下救助真空地帶。新常態下，社會力量參與是轉變政府職能的關鍵之舉，政府通過購買服務的方式向專業的社會組織購買社會救助服務，一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面可以減輕社會輿論壓力。一些地方已經進行了創新創制實踐，通過委托第三方進行低保入戶調查，聘請專業社工協助民政部門及時發現特困家庭，提高精準化救助服務，取得了良好效果。

（二）救助對象的精準識別

救助對象的精準識別一向是各國社會救助制度的難點和重點，通常有三種方法（家計調查、目標指示器、自擬目標）來解決“目標瞄準”問題。相比而言，“家計調查”的信息成本和動態管理成本較高；“目標指示器”和家計調查法相比，管理成本和識別成本較低，但是很難找到理想指標作為有效的甄別機制。目前地方實踐的中，有農村地區開始嘗試將“月用電量”作為指標進行考量，是一種有益探索。“自擬目標”的方法是通過建立一種合約結構來完善目標識別，申請者的選擇就像一種信號傳遞工具。這就可以解釋目前的政策方案中的一些“有條件低保”的爭議，設置資格條件是一種有效的甄別機制，不是為了傷害窮人的權利。

（三）道德風險的精準治理

道德風險的約束機制是低保資金精準使用的保障。社會救助制度中的道德風險主要有兩類，一是供方的道德風險，二是受益方的道德風險。現實國情下，低保制度的精準治理應當是“雙管齊下”，分類治理。既要解決經辦人員的道德風險問題，也要解決低保戶的道德風險問題。目前，一些地方已經探索出了很多成功經驗。在供方道德風險的治理中，商洛市積極實行三級負責人簽字背書制度、三榜公示制度和責任追究制度等“三項制度”，讓審核權、審批權和資金發放權實現“三權分離”，按照程序回歸到制度的籠子。在受益方道德風險的治理中，很多地方已經實行動態管理破除低保終身制，采用信息化手段及時監管低保戶的收入、消費、納稅情況，確保生活改善的低保戶及時退出。

三、新常態下的政策指向

經濟新常態下，社會救助制度也應當適應新常態，通過精準定位、精準識別和精準治理，實現社會救助制度從數量擴張到質量提升的轉型，實現精細化治理。

第一，低保制度應當精準定位，回歸“托底線”的功能本位。一是將低保項目“減負、整合”，回歸“兜底”本位，不能作為送人情或收買鬧事之人的手段。二是鼓勵社會力量參與，政府職能回歸“兜底”本位。三是通過輿論引導，使社會救助預期回歸理性，警惕“民粹主義”承諾改變民眾福利預期與依賴心理。四是明晰救助與保險、福利、扶貧的項目邊界，切勿把救助項目泛化為福利項目，充分考慮制度可持續性。

第二，用市場化手段而非行政性手段解決精準識別和道德風險治理問題。市場競爭和市場聲譽是最好的監管手段，社會組織由于市場競爭壓力，更有動力提高救助效率，改進救助對象識別方式，約束自身道德風險行為。一是改變家計調查的單一手段，轉為大數據、目標指示器相結合的綜合識別方式，保證救助對象的精準識別。二是鼓勵社會力量參與社會救助供給的不同環節，通過市場競爭和“試錯”，演化出更為有效的信號甄別機制和道德風險約束機制。

第三，用信息化手段解決信息不對稱問題。一是通過信息化手段，對現有掌握的低保對象家庭人口、健康狀況、勞動能力、經濟收入等數據信息進行認真審查復核，及時變更數據，加強動態管理，解決由于信息不對稱帶來的救助對象識別和道德風險約束等問題。二是建立社會救助制度的信用體系，并納入社會征信體系中，實現市場機制對違約者自動實施的連帶懲罰，引導公民進行自我約束、自我管理。

第四，精準救助必須和精準扶貧以及民間慈善有效銜接。一是社會救助制度要和扶貧開發在對象識別和信息平臺上有效銜接，形成政策合力，避免重復建設；二是厘清救助對象識別和扶貧對象認定的差異，避免部分扶貧對象不能納入低保制度；三是需要民間慈善發揮自身優勢，對社會救助的“盲點”進行“補位”。

（作者單位：民政部政策研究中心博士后工作站）