精準(zhǔn)救助的三個(gè)維度及政策指向

胡思洋

精準(zhǔn)救助的三個(gè)維度及政策指向

胡思洋

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的反貧困工作取得了舉世矚目的成績(jī)，尤其是城鄉(xiāng)低保制度建立以來(lái)，基本保障了城鄉(xiāng)困難群體的最低生活需要，發(fā)揮了社會(huì)政策“托底線”的功能。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，財(cái)政收支壓力加大，社會(huì)救助制度必須適應(yīng)新形勢(shì)，通過(guò)精細(xì)化治理保障社會(huì)救助制度更加公平、更加可持續(xù)。新形勢(shì)下，“精準(zhǔn)救助”既是社會(huì)救助方式轉(zhuǎn)型的新要求，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。

精準(zhǔn)救助需要解決三個(gè)核心問(wèn)題。一是社會(huì)救助項(xiàng)目本身需要精準(zhǔn)定位，二是救助對(duì)象需要精準(zhǔn)識(shí)別，三是救助對(duì)象的道德風(fēng)險(xiǎn)行為需要精準(zhǔn)治理。通過(guò)解決精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)治理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度精準(zhǔn)施策，不僅是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的新舉措、新要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)救助數(shù)量和救助質(zhì)量“靶向治理”的重要路徑。

二、精準(zhǔn)救助的三個(gè)維度

（一）社會(huì)救助制度的精準(zhǔn)定位

社會(huì)救助制度的精準(zhǔn)定位需要正確認(rèn)識(shí)和處理好“邊界”問(wèn)題，包括待遇水平的邊界、救助制度功能的邊界以及政府的職能邊界，有必要從學(xué)理上厘清。

1.待遇水平的精準(zhǔn)定位。社會(huì)救助水平的精準(zhǔn)定位是社會(huì)救助制度精準(zhǔn)定位的首要環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，社會(huì)救助既要盡力而為，也要量力而行；社會(huì)救助政策既要托民生保障的底，也要托經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底；既要托社會(huì)穩(wěn)定的底，也要托社會(huì)公平的底。社會(huì)救助水平的精準(zhǔn)定位不是強(qiáng)調(diào)微觀層面的具體數(shù)額，而是強(qiáng)調(diào)救助水平在宏觀層面的精準(zhǔn)把握。待遇水平一定要放在整個(gè)社保體系和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀視野內(nèi)，堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)、托底線”；既不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也不能盲目抬高民眾的“福利預(yù)期”，警惕民生領(lǐng)域的“民粹主義”。另外，在待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定上，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間應(yīng)通過(guò)科學(xué)測(cè)算、差異化“私人定制”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也應(yīng)堅(jiān)持制度統(tǒng)籌而非標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，避免簡(jiǎn)單的“一刀切”。既要汲取西方制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更要符合中國(guó)國(guó)情，“精準(zhǔn)救助”的“適度”水平是符合本國(guó)實(shí)際的“適度”，不能和其他國(guó)家盲目攀比。

2.救助項(xiàng)目功能的精準(zhǔn)定位。在多層次的社會(huì)保障體系中，社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助之間應(yīng)當(dāng)邊界清晰，涇渭分明，任何一個(gè)項(xiàng)目都不能“包打天下”。其他專項(xiàng)救助項(xiàng)目和低保掛鉤，間接導(dǎo)致項(xiàng)目本身的功能定位模糊，更加近似于低保身份附帶的福利。低保項(xiàng)目的“福利捆綁”造成了低保制度的功能異化和定位模糊，傷害了低保邊緣群體，有損社會(huì)公平；另一方面“福利疊加”也使低保項(xiàng)目承載過(guò)多不堪重負(fù)，影響制度可持續(xù)。理論上來(lái)講，社會(huì)救助項(xiàng)目的功能應(yīng)當(dāng)是“托底線”，然而一些地方實(shí)踐中，以低保為例，救助項(xiàng)目的功能卻異化為維穩(wěn)、送人情、鄉(xiāng)村治理的手段等。

3.政府職能邊界的精準(zhǔn)定位。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，如何正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系成為經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制改革的核心問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制逐步建立健全，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了極大作用。相比而言，“社會(huì)”的發(fā)育仍然不足，還處于起步階段。在社會(huì)救助中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方要邊界清晰，形成合力，既要避免重復(fù)救助導(dǎo)致浪費(fèi)，也要避免留下救助真空地帶。新常態(tài)下，社會(huì)力量參與是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向?qū)I(yè)的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)，一方面可以減輕政府財(cái)政壓力，另一方面可以減輕社會(huì)輿論壓力。一些地方已經(jīng)進(jìn)行了創(chuàng)新創(chuàng)制實(shí)踐，通過(guò)委托第三方進(jìn)行低保入戶調(diào)查，聘請(qǐng)專業(yè)社工協(xié)助民政部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)特困家庭，提高精準(zhǔn)化救助服務(wù)，取得了良好效果。

（二）救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別一向是各國(guó)社會(huì)救助制度的難點(diǎn)和重點(diǎn)，通常有三種方法（家計(jì)調(diào)查、目標(biāo)指示器、自擬目標(biāo)）來(lái)解決“目標(biāo)瞄準(zhǔn)”問(wèn)題。相比而言，“家計(jì)調(diào)查”的信息成本和動(dòng)態(tài)管理成本較高；“目標(biāo)指示器”和家計(jì)調(diào)查法相比，管理成本和識(shí)別成本較低，但是很難找到理想指標(biāo)作為有效的甄別機(jī)制。目前地方實(shí)踐的中，有農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始嘗試將“月用電量”作為指標(biāo)進(jìn)行考量，是一種有益探索。“自擬目標(biāo)”的方法是通過(guò)建立一種合約結(jié)構(gòu)來(lái)完善目標(biāo)識(shí)別，申請(qǐng)者的選擇就像一種信號(hào)傳遞工具。這就可以解釋目前的政策方案中的一些“有條件低保”的爭(zhēng)議，設(shè)置資格條件是一種有效的甄別機(jī)制，不是為了傷害窮人的權(quán)利。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)治理

道德風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制是低保資金精準(zhǔn)使用的保障。社會(huì)救助制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)主要有兩類，一是供方的道德風(fēng)險(xiǎn)，二是受益方的道德風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，低保制度的精準(zhǔn)治理應(yīng)當(dāng)是“雙管齊下”，分類治理。既要解決經(jīng)辦人員的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也要解決低保戶的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。目前，一些地方已經(jīng)探索出了很多成功經(jīng)驗(yàn)。在供方道德風(fēng)險(xiǎn)的治理中，商洛市積極實(shí)行三級(jí)負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)制度、三榜公示制度和責(zé)任追究制度等“三項(xiàng)制度”，讓審核權(quán)、審批權(quán)和資金發(fā)放權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”，按照程序回歸到制度的籠子。在受益方道德風(fēng)險(xiǎn)的治理中，很多地方已經(jīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理破除低保終身制，采用信息化手段及時(shí)監(jiān)管低保戶的收入、消費(fèi)、納稅情況，確保生活改善的低保戶及時(shí)退出。

三、新常態(tài)下的政策指向

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，社會(huì)救助制度也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新常態(tài)，通過(guò)精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度從數(shù)量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。

第一，低保制度應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位，回歸“托底線”的功能本位。一是將低保項(xiàng)目“減負(fù)、整合”，回歸“兜底”本位，不能作為送人情或收買(mǎi)鬧事之人的手段。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，政府職能回歸“兜底”本位。三是通過(guò)輿論引導(dǎo)，使社會(huì)救助預(yù)期回歸理性，警惕“民粹主義”承諾改變民眾福利預(yù)期與依賴心理。四是明晰救助與保險(xiǎn)、福利、扶貧的項(xiàng)目邊界，切勿把救助項(xiàng)目泛化為福利項(xiàng)目，充分考慮制度可持續(xù)性。

第二，用市場(chǎng)化手段而非行政性手段解決精準(zhǔn)識(shí)別和道德風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)聲譽(yù)是最好的監(jiān)管手段，社會(huì)組織由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，更有動(dòng)力提高救助效率，改進(jìn)救助對(duì)象識(shí)別方式，約束自身道德風(fēng)險(xiǎn)行為。一是改變家計(jì)調(diào)查的單一手段，轉(zhuǎn)為大數(shù)據(jù)、目標(biāo)指示器相結(jié)合的綜合識(shí)別方式，保證救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助供給的不同環(huán)節(jié)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和“試錯(cuò)”，演化出更為有效的信號(hào)甄別機(jī)制和道德風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

第三，用信息化手段解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。一是通過(guò)信息化手段，對(duì)現(xiàn)有掌握的低保對(duì)象家庭人口、健康狀況、勞動(dòng)能力、經(jīng)濟(jì)收入等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行認(rèn)真審查復(fù)核，及時(shí)變更數(shù)據(jù)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，解決由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的救助對(duì)象識(shí)別和道德風(fēng)險(xiǎn)約束等問(wèn)題。二是建立社會(huì)救助制度的信用體系，并納入社會(huì)征信體系中，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)違約者自動(dòng)實(shí)施的連帶懲罰，引導(dǎo)公民進(jìn)行自我約束、自我管理。

第四，精準(zhǔn)救助必須和精準(zhǔn)扶貧以及民間慈善有效銜接。一是社會(huì)救助制度要和扶貧開(kāi)發(fā)在對(duì)象識(shí)別和信息平臺(tái)上有效銜接，形成政策合力，避免重復(fù)建設(shè)；二是厘清救助對(duì)象識(shí)別和扶貧對(duì)象認(rèn)定的差異，避免部分扶貧對(duì)象不能納入低保制度；三是需要民間慈善發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)救助的“盲點(diǎn)”進(jìn)行“補(bǔ)位”。

（作者單位：民政部政策研究中心博士后工作站）