長三角大氣污染如何聯防聯治

傅學良

近年來，重污染天氣在長三角區域內大范圍同時出現，長三角地區為了應對這一問題實施了大氣污染防治的聯防聯治機制，發揮了重要作用。但還存在一些問題，最典型的是在體制上并沒有構建出適應長三角區域大氣污染治理特點的管理模式、架構、平臺以及效果評估機制。

一、深化長三角大氣污染聯防聯治的管理模式改革

協商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內成為長三角大氣污染聯防聯治權力運行的主導者，污染議題的提出者，并且能夠引導議題方案的解決。

長三角大氣污染防治聯防聯治的管理模式涉及“三省一市”在大氣污染治理權限方面的協同發揮，核心為長三角大氣污染治理權限的運行過程，應該主要解決“跨區域大氣污染問題”的啟動機制和解決方案運行機制。對此，在國外存在兩種模式選擇，一種是自上而下，通過縱向管理，強制性地針對不同區域主體規定義務，要求各區域大氣污染治理主體服從統一的行政指令，并且對區域大氣進行達標管理；另一種是平行模式，即各行政主體之間進行平等協商，通過聯席會議的協商方法達成治污協議，不同主體對該協議予以承諾并且自愿遵守。前一種治理模式，不可避免地又陷入“政府理性”的誤區，甚至可能造成行政命令干擾客觀規律的負面作用；后一種治理模式，無疑可以體現主體的自愿性和主動性，積極地實現和達成協議規定的目標。但是要在長三角區域實現大氣污染治理的自發秩序，存在長三角大氣污染的共性問題，以及“三省一市”的個性問題應該如何提出，又該如何解決？其一，從“理性經濟人”的假設出發，各方可以選擇由自己首先主動承擔較多的大氣污染治理義務，但是這樣就會帶來自身利益的受損，其他主體也不一定會跟進治理。只有每個人都參與提供公共物品，那么所有人才會從中受益；其二，各方也可以選擇明確指出不同省市在大氣污染治理上的不足之處，并且依據區域的設定目標要求相關省市完成相應的治理工作，這樣極可能造成對方利益受損，并且很可能會導致以平等合作為主旨的協商會議破裂。因此，選擇恰當的管理模式就成為長三角大氣污染聯防聯治順利實施的首要突破口。在此，筆者認為，協商會議制度下的輪值省模式能夠有效地打破這種利益選擇困局，更有利于長三角區域大氣污染問題的提出和解決。眾所周知，長三角的大氣環流具有周期性的客觀規律，在一個固定的周期內部分省市會成為污染主要受害者，在同樣年度的另外一個周期內又成為施害者，周而復始，循環往復。協商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內成為長三角大氣污染聯防聯治權力運行的主導者，污染議題的提出者，并且能夠引導議題方案的解決。

二、要解決長三角大氣污染防治聯防聯治的管理架構設計問題

根據長三角大氣污染聯防聯治的實踐要求，管理架構可以設立的核心部門為動議組、技術組、資金組。

管理架構的設計決定了在長三角大氣污染防治聯控中主體、資金、技術等要素作用的合理發揮。根據長三角大氣污染聯防聯治的實踐要求，管理架構可以設立的核心部門為動議組、技術組、資金組。動議組主要負責相關長三角大氣污染議題的提出和討論，明確長三角的大氣環境容量，對不同省市的污染物排放量進行合理分配，明確跨區域污染的解決方案，對不同省市的重要大氣污染個性問題進行研討并提出解決途徑；技術組主要負責在大氣污染聯防聯治過程中，對跨區域大氣污染原因、過程以及結果進行客觀釋明，有利于從客觀的角度界定“三省一市”相關的大氣污染貢獻度。技術組還要就大氣污染的減排和治理進行技術研究以及技術選擇，提出長三角大氣污染治理的技術援助方案，互通有無，共同攻關；資金組主要考慮從經濟利益的角度將“三省一市”結合在一起，發揮利益的激勵效應促進“三省一市”遵守聯防聯治協議。資金組的核心作用是成立長三角大氣污染治理公共基金。在公共基金的組成過程中，資金組要按照公平公正的原則和大氣污染貢獻比例標準確定“三省一市”承擔的相應比例，同時負責長三角大氣污染治理公共基金的收集，以及資金的合理運行，并且在動議組和技術組的協助下，確定在長三角大氣污染治理中哪些事務屬于應該遵從公共治理原則的公共事務，哪些業務屬于應該按照“損害大氣環境者付費”的原則由各省市單獨負責的業務，然后選擇合理的技術解決方案進行治理。

三、要解決長三角大氣污染防治聯防聯治的信息管理平臺構建問題

“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產生的污染物在相應的位置和區域范圍進行公開。

由于長三角的大氣環境屬于典型的生態公共產品，所以公眾有權利實時動態地了解長三角大氣污染的基本情況，了解長三角大氣污染過程、結果以及治理內容。為達到這一目的，就需要結合“互聯網+”，設立一個面向社會公眾公開的長三角大氣污染聯防聯控信息管理平臺。“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產生的污染物在相應的位置和區域范圍進行公開。作為環境保護機關按照屬地主義有義務將本地的污染源在信息管理平臺上進行公開的同時，也有義務按照大氣環境質量標準實時地公開當地的大氣環境質量。為了強化公眾對大氣污染的監督作用，長三角大氣污染防治聯防聯治的信息管理平臺應該同時具有開放性和實時性、互動性，也就是公眾有權利了解大氣質量、大氣污染源，同時公眾也可以將隱瞞未報的大氣污染源，通過申請的方式標注在這一信息平臺上，在查證屬實的基礎上，企業或者環境保護管理機關有義務在信息平臺上公開此大氣污染源，確保在公眾的監督之下，做到長三角大氣污染源全披露。

四、要解決長三角大氣污染防治聯防聯治的管理效果評估問題

需要在管理體制中引進權威的獨立第三方，對“三省一市”聯防聯控具體措施的執行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執行性。

“三省一市”聯席會議通過聯動方式共同治理大氣污染，這是一個松散的聯合體治理，具有濃厚的自治和市場色彩，因為珠三角和京津冀更具有強烈的行政色彩。珠三角基本屬于廣東省的“一省”之治，治理措施的推行會隨著治理效果的差異化由廣東省政府進行相應的調整；京津冀則在某種程度上屬于國務院領導下的“國家”之治，各種產業布局和污染源的分布可以按照大氣生態環境的規律進行調整。與之相比，長三角大氣污染防治的聯防聯控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方雖然遵守了聯防聯控舉措，但是治理效果仍然不佳，則有了相應地如何繼續跟進的措施，如何繼續對各方進行督促的困難。這都涉及對“三省一市”大氣污染治理行為的評價問題。站在本區域受害的立場去指責其他區域，很容易引發矛盾；如果沒有站在本區域的立場，則會有“事不關己，高高掛起”的想法，不可避免會產生“公地的悲劇”。因此就需要在管理體制中引進權威的獨立第三方，對“三省一市”聯防聯控具體措施的執行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執行性。獨立第三方所做出的結論要具有客觀性和中立性，讓“三省一市”心服口服。由第三方對長三角大氣污染聯防聯治的效果進行評估，同時對不同省市的承諾和措施進行評估，評估的目的并非追責，而是要探尋未能達到目的的原因，分清是屬于經濟、技術等客觀方面的原因，還是怠于行使、不愿作為等主觀方面的原因。如果是屬于主觀因素則需要通過督促或者進一步協商，甚至于訴諸公益訴訟的方式促進其完成；如果屬于客觀要素的影響，則可能需要降低事前協商目標，進一步調整聯防聯控舉措或者進行遵約援助的方式協助相關省市達到協同聯動的目的。

長三角區域大氣污染聯防聯控運行機制是治理與善治思想在區域公共管理層面的引入和運用。區域治理應該是通過建立合作的聯合治理模式，設置科學的管理平臺，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下，進行的一種區域宏觀解決方案構建和微觀問題集中應對的集體協商過程，有效地總結長三角大氣污染治理經驗，及時調整聯防聯治方向和目標。