我國農村土地經營權流轉存在的問題與路徑探析

■劉慶斌/文

我國農村土地經營權流轉存在的問題與路徑探析

■劉慶斌/文

土地經營權流轉是指擁有土地承包權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經營主體的行為，是我國深化農村土地制度改革的重要內容。近年來，伴隨我國新型工業化、信息化、城市化和農業現代化的不斷推進，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，土地經營權流轉步伐明顯加快。截至2014年底，全國農民承包地經營權流轉面積4.03億畝，流轉比例達到30.4%。實踐證明，土地經營權流轉是發展現代農業的必由之路，是發展適度規模經營的必然趨勢，是優化農村土地資源配置和提高農業勞動生產率的必然要求，應積極穩妥有序推進。

一、當前農村土地經營權流轉存在的主要問題

從調查的情況看，各地在土地經營權流轉方面總體上是平穩健康的，但也存在一些值得重視和注意的問題：

（一）流轉土地“非糧化”“非農化”現象日趨嚴重

由于糧食作物經濟效益持續偏低，土地流轉后的經營主體基于經濟利益的誘惑，在流轉耕地上從事“非糧”活動，有的甚至從事“非農”活動，背離了國家鼓勵土地流轉政策的宗旨。從調查的情況看，由于各地監管缺乏和引導不力以及對糧食生產的重視程度不夠，一些地方流轉土地的“非糧化”比例已高達50%以上，不少土地經營大戶的“非糧化”比例更是超過了60%。如果這種現象在局部地區存在，短期內糧食供應和價格可能不會出現問題，如果范圍持續擴大，一旦遇上不可預見的自然災害，糧食生產必然會出現問題，勢必會引發糧食價格出現波動、糧食供應出現緊張，必須引起高度重視。

（二）土地流轉服務組織建設和服務相對滯后

據調查了解，目前不少地方縣、鎮、村都建有土地流轉服務組織，但由于宣傳不到位，加上服務范圍不夠大、服務領域不夠廣、服務質量不夠高，致使知名度低、影響力有限，仍有一些農戶在土地流轉中不去找服務組織，甚至有不少農戶根本不清楚當地是否有這樣的組織，尤其缺乏完善的土地流轉中介服務機構，導致土地流轉多局限在本村范圍內，仍處于自發狀態和低水平。服務組織建設滯后和服務缺位問題是制約農村土地流轉健康有序進行的重要因素之一。

（三）強制農民流轉土地的現象時有發生

依法、自愿、有償是土地經營權流轉所必須堅持的基本原則。但是調查中發現，有些地方的大規模土地流轉看似是農民自愿，實則是鎮、村干部利用職權勸誘農民統一進行的流轉。一些地方還以吸引項目投資、建設重點工程為名，無視農民意愿與權利，依靠行政命令強迫農民流轉土地，違背了農民意愿。有的地方片面追求土地流轉規模和流轉比例，存在盲目求大、求快傾向，超越了當地農村勞動力轉移的速度和農民的接受程度，違背了市場規律。

（四）土地流轉不規范問題還大量存在

土地流轉市場不完善，農民土地流轉收益沒有得到有效保障。一方面，土地流轉行為混亂，表現為農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭協議流轉與書面合同流轉共生，有償、低償、無償流轉同在；另一方面，農村基層干部暗箱操作、一手包辦問題依然突出，操作過程不透明，農戶對自己土地的流轉缺乏知情權、參與權、話語權和監督權，以致流轉出土地的農戶對應得收益及收益的分配情況不清楚，只能被動接受。據調查了解，有40%左右的農戶之間土地流轉是自發、無序、隨意和不規范的。

（五）流轉土地經營引發的糾紛居高不下

由于流轉土地農戶的權益保障機制尚不健全，在市場經濟條件下，土地流轉價格標準難以統一確定，農戶擔心土地流轉以后價格上漲自己會吃虧，而流入方則擔心產業效益不好，往往把土地流轉價格壓得很低，有時雙方難以協商一致，一定程度上制約了土地流轉。特別是口頭協議多，缺乏合同約束，即使簽訂了合同，也存在條款內容不完善、流轉雙方權力義務約定不規范和缺乏第三方簽證等問題，缺乏法律約束，為以后產生糾紛埋下了隱患。從調查的情況看，土地流轉價格糾紛和流轉到期地上附屬物處理糾紛較多，且處理難度大。

（六）趨利行為不斷抬升土地流轉價格

雖然土地流轉是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉價格也是確保農民收益的保障，但是一些地方“非糧”“非農”經營大戶的趨利行為所引發的土地流轉價格無序攀升且偏離實際的結果，必然會進一步加重土地流轉的“非糧化”甚至“非農化”傾向。從調查的情況看，目前不少“非糧”“非農”經營主體的土地流轉價格每畝已達到1500-2000元。而據報道，目前我國規模種糧平均凈收益每畝還在1000元以下。

二、現階段推動農村土地經營權流轉應把握的原則

土地是農民賴以生存的資本，是農民財產的基礎，也是農民最重要的經濟權益。健康有序的土地流轉，既有利于促進農業增效，又有利于促進農民增收，推動農村發展。如果土地流轉不按章法無序進行，不僅會妨礙現代農業發展，還會影響農村社會穩定。本文調研認為，現階段推動農村土地流轉需要把握好以下幾個原則：

（一）必須實現農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”

這是引導土地經營權有序流轉的重要基礎。通過土地承包，使農村土地使用權與集體所有權發生了分離；而通過土地流轉，將使農村土地經營權與土地承包經營權發生分離。當前，大量農業人口和勞動力離開農村，使原來家家戶戶都種地的農民出現了分化，農戶家庭不經營承包地的情況越來越多，目前許多地方農村土地所有權與承包經營權實際上已處于分置狀態。但從一般意義上看，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權，完整的土地所有權內在包含對土地的最大可能利益，承包經營權派生于所有權。伴隨著農民土地經營權的權能擴展，還需要從法律層面進一步厘清土地所有權與承包權、經營權之間的權益關系，消除法律盲點。一方面，要按照黨的十八屆三中全會提出的賦予土地承包經營權新的權能，允許農民對承包土地經營權進行抵押、擔保等的同時，堅持把落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權作為基本遵循，盡快確定所有權與承包權、經營權的權益邊界，形成農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的新格局，賦予農民更多的土地財產權。另一方面，要加強對流轉土地的用途管制。雖然土地、勞動力、資本被并列為三大基本經濟資源，但土地不是完全市場化的生產要素，尤其農村土地所有權歸集體所有，流轉土地的使用權就更加有限。這就是說，放活土地經營權應受到地方政府和村集體組織的限制，如果不受任何限制，必然會導致隨意改變土地用途、亂開發等現象，必須通過政府的用途管制來校正市場的偏差，彌補市場的缺陷。

（二）必須充分尊重農民的主體地位

這是引導土地經營權有序流轉的根本遵循。黨的十八屆五中全會強調，必須堅持人民主體地位，樹立共享發展理念。三十多年來我國農村改革的根本出發點，就是尊重農民意愿、維護農民權益、重視農民訴求，實質上就是尊重農民的主體地位。因此，在推進土地流轉過程中，必須尊重農民的主體地位，全面落實好農民土地流轉的知情權、參與權、表達權和監督權，讓民之愿望、民之訴求、民之才智成為地方政府和村集體組織進行土地流轉決策的重要依據。一是要充分尊重農民意愿。土地流轉遵循的首要原則就是自愿，鄉鎮政府和村級集體組織不得以任何理由強行推動土地流轉。凡是出現違背農民意愿的土地流轉行為，都必須堅決予以制止和糾正。二是要高度重視農民訴求。要通過各種渠道及時掌握土地流轉動態，關注農民訴求，回應農民關切。一方面，要建立公平公正、科學規范的制度平臺，讓廣大農民有機會與基層干部等其他利益相關者進行理性、平等的協商，努力達到各方認可、均衡的結果。另一方面，要大力培育和發展各類農村社會組織，充分發揮他們在反映農民訴求、建言獻策等方面的作用，鼓勵他們積極參與土地流轉工作。特別是要注意農村中特殊群體的基本需求，比如有些中老年農民，已經習慣了傳統的農業工作模式，對他們而言，土地不僅意味著收入來源，還意味著是一種生活方式、一種情感牽掛。對這些群體，不能僅僅從經濟角度考慮，必須充分尊重其意愿。三是要穩定和完善農村土地承包關系。在堅持土地承包關系長久不變和尊重農民意愿的前提下，積極探索建立市場化的土地流轉機制、調節機制和承包地退出機制。對于隨意改變土地承包關系、強迫農民進行土地流轉、侵害農民土地權益的違法行為，必須加強執法監督。

（三）必須立足于保障農民土地權益

這是引導土地經營權有序流轉的關鍵所在。土地問題是農民最核心的利益問題。農民與土地之間的關系是農村最重要的經濟關系，也是最重要的政治關系。土地經營權的流轉，本質上就是農民土地權利和利益的大調整，而最核心最根本的是保障好維護好農民的利益和權益。因此，在推進土地流轉過程中，任何人都不能忽視農民的意愿以及他們的利益訴求，尤其是農村中弱勢群體的利益訴求。土地流轉必須按照依法、自愿、有償的原則，必須堅持以農民為主體、政府扶持引導、市場配置資源的原則。從法律上說，土地承包經營權屬于農戶家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包土地的農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有，任何政府組織和個人都無權干涉。從根本上看，土地流轉是路徑而不是目的，不能為了流轉而流轉，不能把土地流轉簡單化，更不能把推進土地流轉的過程演變成為其他利益主體對農民土地權益的剝奪過程，演變成為大規模制造無地農民群體的農民被動擠出過程，要注意把握好土地流轉的“度”，既不能片面追求大規模，更不能搞“大躍進”。要積極探索和推行有利于農村土地流轉和發展適度規模經營的主導模式，如“長期出租、固定租金、每年支付”“保底分紅+浮動紅利”等方式，最大限度地保障農民土地流轉收益的安全性、穩定性和增長性。不管采用何種方式進行土地流轉，都不得搞強迫命令，不得搞行政瞎指揮，要讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

（四）必須有助于促進現代農業發展

這是引導村土地經營權有序流轉的重要前提。土地流轉的最終目標是農業增效、農民增收。毋庸置疑，土地流轉既能推動農業適度規模經營，提高土地利用率和產出率，又能帶動和優化農業結構調整，提高農業經濟效益；既有利于農業新技術新品種的推廣，提高農業的科技化水平，又有利于農業產業化經營體制的形成和發展，更重要的是有利于促進農業增效、農民增收。促進農業發展、讓農民從土地中獲得更大利益，是當今土地流轉最基本、也是最重要的目標。因此，在推進土地流轉過程中，既要把增加農民收入作為重要目標，也要把促進現代農業發展作為重要目標。一是要認真貫徹落實中央關于農村土地流轉的各項政策措施，鼓勵發展和大力支持家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體，提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化。二是農村土地流轉要與當地農業技術裝備水平和生產手段相適應，與農業科技進步程度相適應，與農民管理水平相適應，與農業社會化服務體系相適應，堅持以提高效益為著力點，否則就可能成為規模不經濟，不能實現土地流轉的目的。三是鄉鎮政府和村級集體組織要加強信息溝通和服務，使那些農業勞動力轉移進城的農戶和耕種有困難的農民家庭能夠及時找到土地流轉出路，既可避免耕地撂荒，又能獲得更多土地收益。

（五）必須最大限度地穩定糧食生產

這是引導土地經營權有序流轉的基本要求。習近平總書記強調指出：我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上。糧食是人類得以生存和延續的基礎，糧食安全是國家安全的基石。如果我們不能保證把飯碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人，實現全面建成小康社會就會受到影響。因此，從我國國情來說，保障糧食安全仍是第一要務。而保障糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。農民可以“非農化”，但耕地不能“非農化”，更不能“非糧化”。不可否認，在地方政府的推動下，目前很多農村土地被流轉到下鄉的工商企業手中，而這些農地特別是耕地有相當一部分沒有繼續用于糧食生產，不是用于發展經濟作物，就是變相改變土地用途從事“非農”活動，這從國家政策層面來看，既不符合深化農村土地制度改革的方向，也不利于穩定糧食生產，但按照十八屆三中全會《決定》精神，要讓市場在資源配置中起決定性作用，兩者似乎矛盾。如何既能充分發揮市場機制在配置資源中的決定性作用，又能有效制止土地流轉中的“非糧化”“非農化”傾向，需要各級政府和有關部門認真研究解決。本文認為，一是要尊重市場規律，充分發揮市場機制的作用，只要農民能夠增收、農業能夠增效，土地是否流轉、如何流轉，應由農民根據市場的變化來決定。二是要加強頂層設計，通過出臺政策鼓勵和支持糧食生產，確保國家糧食安全。一方面，流轉土地是否用于糧食生產，從根本上應取決于國家糧食政策能否保證種糧收益等于土地的機會成本，只有當種糧收益高于土地的機會成本時，流轉到工商企業手中的耕地才會繼續用于種植糧食；另一方面，對流轉土地要實行用途管制，既要明令禁止破壞、污染、圈占、閑置、撂荒耕地行為，又要明令禁止借土地流轉之名搞旅游度假村、房地產等“非糧”“非農”活動。這就要求地方政府研究設置土地流轉底線，建立準入制度，規定經營主體流轉土地或者租賃耕地都不能隨意改變用途，鼓勵和引導工商企業到農村發展適合企業化經營的現代種養業，同時加強對工商企業租賃農地的監管和風險防范，對不符合條件要求的工商企業禁止租賃和經營農地。

（六）必須有利于維護農村社會穩定

這是引導土地經營權有序流轉的重要保證。在當下農村，許多地方政府和領導干部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地引發的各種矛盾。目前涉及土地流轉的糾紛日益增多，且往往具有群體性，一旦處理不慎，就會激化矛盾，影響社會穩定。土地問題是農業農村工作的核心，推動土地流轉必須站在維護農村社會穩定的高度統籌考慮，堅持維權與維穩相結合，不能顧此失彼，對大規模的土地流轉必須進行社會風險評估。一是要把土地流轉的選擇權真正交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。二是要加強土地流轉合同管理，健全土地流轉機制，完善土地流轉服務，推動土地流轉公開、公正、規范運行，切實提高農民的認可度和滿意率。三是要加強對土地流轉的監督，及時查處糾正土地流轉中的違規違法行為，對那些以“發展規模經營”和“樹典型”為名在土地流轉中侵害農民權益的行為，要嚴肅問責。

（七）必須正確發揮市場和政府作用

這是引導土地經營權有序流轉的動力所在。一方面，土地流轉是實現資源優化配置的過程，這個過程理應由市場起決定性作用，地方政府和村級集體組織不能越權包辦。目前一些地方出現的鄉村強制甚至采取欺騙手法誘使農民流轉土地的現象，是與中央精神完全不相符的，這不僅嚴重侵害農民的利益，也給未來埋下了土地糾紛和矛盾的風險隱患。另一方面，土地作為一種特殊的自然資源，不是完全市場化的生產要素，尤其農村土地產權屬集體所有，必須更好地發揮好政府有形之手的作用，既要克服越位、錯位等現象，又要加強對土地流轉的引導、規范、監管和服務，確保土地規范有序流轉。總的要求就是在流轉過程中“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地農業用途，不得損害農民土地承包權益，”這是土地流轉的底線，也是政府監管的紅線。只有這樣，農民才愿意轉出土地，也才能實現規模經營、發展現代農業。

（八）必須堅持因地制宜循序漸進

這是引導土地經營權有序流轉的重要環節。土地經營權流轉是大勢所趨，但也是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規模，否則欲速則不達。對于絕大多數農民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農民工的工作和收入不穩定，而農村土地是他們最后的依靠。在今后相當長的時間里，農業生產絕大多數還要靠普通農戶，特別是許多地方由于二、三產業發展相對滯后，農民非農就業機會有限，土地仍然是農民最基本的生活保障，同時還承擔著農民就業、社保等功能，甚至是脫貧致富的希望。況且我國農村情況千差萬別，各地要充分認識實現土地適度規模經營的長期性和復雜性，因地制宜、循序漸進，既要遵循市場規律，又要尊重農民意愿，綜合考慮經濟社會發展水平、農村實際等客觀條件，使土地適度規模經營與當地城市化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平和農村社會保障水平提高相適應，避免走彎路。

三、有序推進農村土地經營權流轉的路徑探析

土地經營權流轉是一個復雜的系統工程，需要多措并舉、協調推進。當前和今后一個時期，要以利益平衡、政策引導、制度創新、配套改革、培育新型經營主體和加強規范管理為著力點，推動農村土地有序流轉，進而促進農業增效、農民增收、農村發展。

（一）努力找準土地流轉的利益平衡點，以促進各方利益平衡為基點拉動農村土地流轉

土地作為一種最基本的生產要素和特殊的自然資源，自古以來就與農民的切身利益密切相關。任何形式的土地流轉，都會涉及農民的土地權利和利益，而不同的利益訴求必然導致土地流轉中糾紛頻發、矛盾增多，如果不采取措施加以控制和協調，就可能會給國家帶來政治、經濟、社會和生態環境等方面的巨大風險。對此，必須努力找準土地流轉的利益平衡點，以促進各方利益平衡為基點，有效拉動農村土地流轉。一是要培育土地流轉中的利益表達主體，特別要重視農民利益表達主體的培育，將分散的農民組織起來，形成維護自己利益的社會經濟組織，增強農民在土地流轉中的話語權。二是要拓寬和暢通農民利益表達渠道，讓土地流轉利益表達主體有足夠的利益表達空間和暢通的表達渠道，特別要提高農民在土地流轉中的表達權。三是要建立土地流轉利益共享機制，讓農民能夠以土地和勞動力等要素入股，參與新型經營主體的生產經營和利潤分享，參與增值收益的利益分配。四是要加強對土地流轉雙方利益關系的協調，地方政府應利用經濟、法律和必要的行政手段來調節土地流轉中的利益關系和經濟活動，以保證土地流轉的健康有序進行。

（二）及時研究制定土地流轉的政策規定，以政策的導向作用推動農村土地流轉

政策引導是推動土地經營權流轉的重要方面。在經濟新常態下，各級政府要充分認識政策在農村土地流轉中的重要作用，及時研究出臺既符合當地實際、又有針對性的政策規定，以政策的有效引導作用，更好地推動農村土地流轉。一方面，要針對土地流轉市場發育尚不健全的實際，研究制定有關扶持政策，加快培育土地流轉市場和服務組織，提高社會化服務水平，給進入市場流轉土地的農民以實實在在的好處，切實調動農民流轉土地的積極性；另一方面，要針對土地流轉中暴露出的問題，研究制定支持糧食生產的政策，如合理制定糧食最低收購價格、進一步完善現行糧食補貼政策等；限制流轉土地用途規定，如嚴禁租賃農地“非農化”和租賃耕地“非糧化”及禁止流轉土地撂荒行為等；鼓勵扶持發展家庭農場的措施，保障土地流入方經營的穩定性和長期性的規定等，確保土地流轉健康發展。同時，還要制定在農業基礎設施建設、技術推廣、農產品營銷、金融服務等方面的優惠政策，向專業大戶、家庭農場、農業專業合作社等經營主體傾斜，促進農村土地集約化、規模化經營。另外，要明確設立農村土地流轉風險金、災害風險補償基金以及耕地保護基金，作為失地農民養老金、耕地流轉擔保金和農業保險補貼，最大限度地降低農村土地流轉帶來的風險。

（三）積極推進土地流轉的制度創新，以鼓勵制度創新為動力驅動農村土地流轉

制度是社會良性運行的規則，具有根本性、長期性和穩定性。通過加強和推進制度創新，深化農村土地制度改革，進而激勵各利益主體，是推進農村土地流轉的動力所在。一是要創新農村土地產權制度。在堅持農村土地集體所有和穩定農村土地承包關系并保持長久不變的前提下，應盡快就第二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等農民關心關注的內容依法作出規定，出臺農村承包土地經營權抵押、擔保實施意見，明確農民作為農村土地產權的主體地位，切實解決農村土地產權主體虛置問題。二是要加快推進戶籍制度改革。應盡快在全國范圍內實施居住證制度，賦予進城農民與城市市民平等的權利地位，真正讓居住在城鎮的農民享有與城市原戶籍居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務和權益保護，為促進農村勞動力轉移和自由流動消除制度障礙。三是要創新農村金融制度。積極培育農村“內生”金融組織，規范發展農村資金互助組織，引導農民合作社開展信用合作，鼓勵發展真正的農村合作金融；大膽創新擔保、抵押方式，探索成立土地抵押合作社和組建農村土地銀行，用好用活土地擔保權、抵押權；研究制定對各類法人規模經營主體加大金融支持的政策措施，使得相關規模經營主體可以通過民間金融、技術承包等渠道，獲得發展所需要的資金。四是要建立科學、公開、開放、透明的土地流轉價格形成和指導機制。重點對不同土地進行分等定級、科學評估，合理確定土地流轉的基準價格，建立切合當地實際的最低保護價制度，在最低保護價或基準價格的基礎上由市場具體決定土地的流轉交易價格，并建立相應的土地流轉價格信息收集、處理與公開發布制度。五是要深化農村土地管理體制改革。各級政府及有關部門要充分發揮好引導、服務和監督作用，堅持做到放管結合，推動農村土地有序流轉。土地流轉的日趨規范最終靠的是制度創新與突破，只要土地合法流轉，無論是租賃土地規模化經營，還是以土地入股獲取分紅，或者以土地為抵押、擔保獲得創業貸款，任何創新的方式都可以大膽試、大膽探索。而創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向，就是統籌平衡各方利益，讓土地流轉的成果更多地惠及農民，更有效地促進農業發展。

（四）加快土地流轉綜合配套制度改革，以搞好協同發展為突破促動農村土地流轉

土地經營權流轉是一項綜合的復雜工程，需要各種社會因素的相互協調配合與攜手并進。一是要加強政府領導，強化部門協調，分工落實責任，形成齊抓共管合力。二是要推進新型工業化、城市化和農業現代化的協同發展。通過加快發展新型工業化，實現工業資本的積累以加速新型城市化的進程，新型城市化的快速發展必然為農村剩余勞動力提供更多的就業崗位和就業機會，保證農民在土地流轉后的收益不低于土地所帶來的收益，調動農民進行土地流轉的積極性。三是要健全農村土地流轉市場體系。加強土地流轉市場的培育，努力構建一個統一、規范、有序的農村土地流轉市場，特別要加快建立土地流轉要素市場，努力為農村土地流轉提供糾紛仲裁、供求信息、政策咨詢、中介服務、合同簽訂等服務工作。四是要建立城鄉統一的社會保障體系。重點是擴大最低生活保障的覆蓋面、建立廣泛的農民養老保險制度和切實推行農民新型合作醫療制度，逐漸弱化并將最終取代農村土地的社會保障功能，降低農民對土地的依賴和農地制度變革成本，解決農民土地流轉后的后顧之憂。

（五）培育帶動力強的新型農業經營主體，以新型農業經營主體為骨干帶動農村土地流轉

當前，小農戶經營的不適應性愈來愈突出，改變農業經營方式的需求進一步加強，而同時基于經濟利益驅動的工商資本大舉進入農村、投向農業，所形成的公司化農業經營模式快速擴張。但未來現代農業的發展，既不可能以農民的衰落乃至終結為代價，又不可能簡單的排斥工商企業的進入，必然是一種混合型經營的發展態勢，農業的穩定發展必須建立在以農業為終生職業、以鄉村社會網絡為基本生存空間的農民群體的基礎之上。近年來，一些工商資本投向農業，成為農村經濟發展的重要推力。但對于工商資本進入農村土地流轉市場后，在資本趨利性的作用下可能產生的傾向性問題必須引起高度重視。因此，在推進土地流轉過程中，一方面要充分發揮工商企業在資源整合、技術吸納、市場拓展、質量控制等方面的比較優勢，支持工商企業在與之適應的農業領域適度規模發展，在此過程中應重視依據不同區域的自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準，防止工商企業主導的求大求多的單一規模偏好傾向的不合理發展；另一方面要注重提高農村土地流轉和適度規模經營在更大范圍區域農村的覆蓋性。在工商企業進入區域有限和帶動力不足的現實條件下，專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉土地的規模雖然相對較小，但由于其與農民的利益關系更加穩定和密切，其比較優勢也更為明顯，當前尤其需要對專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉土地給予政策支持和資金扶持，依托這些特征明顯、實際帶動力強的新型農業經營主體的快速發展，在更廣泛的農村區域提升農業規模化經營水平，加快推進農業現代化。

（六）建立和完善土地流轉的體制機制，以規范化的管理保障農村土地流轉

針對目前農村土地流轉機制不健全、服務能力不強、管理不規范、監督不力等問題，要結合本地實際，進一步健全和完善土地流轉機制，加強和創新土地流轉管理。一是要建立健全土地流轉服務平臺，依托農村經營管理機構，建立完善縣級服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點的三級服務網絡，積極開展信息發布、政策咨詢、價格評估、協辦手續等服務。二是要建立土地流轉信息網絡，使供需雙方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉信息，尤其使那些農業勞動力轉移進城農戶和耕種有困難的家庭能夠及時找到土地流轉出路。三是要積極培育具有較強專業性、獨立性和權威性的中介服務組織，按照市場需求，為土地流轉雙方提供專業咨詢、土地評級評估、土地托管保險及融資等各種服務，以彌補政府服務的不足和缺陷。四是要加強對土地流轉的管理監督。首先，要求土地流轉雙方必須簽訂書面合同，村內之間進行土地流轉的要報村集體組織備案，村外之間進行土地流轉的須經村集體組織同意、土地流轉雙方應與村集體組織辦好手續，并報鄉鎮農經管理部門審查和簽證，禁止鄉鎮和村級集體組織代替農戶或越過農戶簽訂合同。其次，要按照規定的程序及時登記、備案，以增強農民進行土地流轉的安全感，同時也能使政府更好地掌握土地流轉的實際情況，制定正確的政策措施。再次，要嚴格土地流轉合同管理，一方面要規范土地流轉合同，引導使用規范的合同文本，提高合同的合規性；另一方面要加強土地流轉合同監管，提高合同的履約率。特別要依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同到期后同等條件下應優先續約。五是要建立承包地經營權登記頒證制度，并明確和提升土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。六是要健全土地流轉糾紛調處機制。針對土地流轉中糾紛問題的復雜性，要建立完善協商、調節、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調處機制，并以特定的功能和運作方式進行協調和整合，做到及時掌握土地流轉價格和流轉經營過程中出現的各種問題，客觀公正地處理各方訴求，維護土地流轉雙方的合法權益。七是要嚴厲打擊各種違法違規行為。認真落實土地流轉的各項政策法規，嚴防借土地流轉之名擅自改變土地用途、破壞土地資源和破壞生態環境等行為發生。農經、國土等職能部門對已發生的非法占用土地、改變土地農用性質的違法行為，要依法處理。

（作者單位：中共青州市委黨校)