關于響水縣農村承包經營權流轉問題的思考

項利華

關于響水縣農村承包經營權流轉問題的思考

項利華

為響應縣委縣政府提出的“問計于民，推進發展”活動的號召，對響水縣農村承包經營情況進行了一次調研。針對當前農村承包經營權流轉問題談談自己的想法。隨著《物權法》的逐步完善，農村土地承包經營權流轉成為必然趨勢。分析土地承包經營權流轉的必然性和可能存在的問題，提前采取各項措施規范流轉市場非常必要。

響水縣 承包經營權流轉

一、承包經營權流轉的必然性

首先，農村土地規模經營是農業現代化的必由之路。要保持現有土地承包關系穩定，堅持“增人不增地，減人不減地”的政策原則，相當長時間內土地還將承載社會保障功能，就要通過機制創新，規模化、規范化流轉，才能實現相對集中、規模經營，盡快實現農業現代化。

其次，農村現有勞動力人口老齡化形勢日益嚴峻，新一代農民不愿種地，選擇進城務工，造成農村勞動力日益減少。土地經營權必須集中才能解決這個缺口問題。

正確分析當前農村土地經營權流轉過程中存在的問題，處理好各主體的利益關系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

二、承包經營權的含義

承包經營權就是承包人（個人或單位）因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。其特征在于：

第一，承包經營權的標的，是集體所有或國家所有的土地等。有的集體組織，按承包人承包土地的數量，作價或不作價地分給承包人部分耕畜、農具或其他生產資料，這是附屬于承包經營權的權利。根據土地管理法第15條第2款的規定，承包經營必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

第二，承包經營權是承包使用、收益集體所有或國家所有的土地等的權利。承包權不受任何組織或個人的干擾。承包人并不取得全部收益的所有權，而是要依約定數額（承包合同）將一部分收益交付與發包人，其余的收益歸承包人所有。承包人對土地無處分權。

第三，承包經營權項目是多樣化的。種植項目包括糧食、棉花油料等作物，也包括樹木、茶葉、蔬菜等。還可能以經營林業、牧業、漁業等方式。

第四，承包經營權是有一定期限的權利。根據土地管理法第14條、第15條的規定，農民集體經濟組織的成員承包本集體經濟組織的土地，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，其期限為30年。

從以上承包經營權具備的這些特征可以看出，承包經營權雖然產生于承包合同，但不限于承包人與集體組織間的財產關系，而是一種與債權具有不同性質的物權，并且也是傳統民法的物權種類所不能包括的新型物權。

三、目前經營權流轉后存在和可能產生的問題

前事不忘后事之師。其他地區土地經營權流轉存在的一些突出問題，總結歸納為以下幾點：

第一，規模化流轉不容易，模式有待突破。有些地方采取股份合作，土地經營權的股份化這一有效形式未及時進行引導和支持，始終在小范圍進行；以企業、業主為主體開展的規模化租賃受到經營權保護的制約，一旦個別農戶拒絕流轉，就可能“流產”或受到影響；轉包、轉讓、互換只是在個別農戶間進行，難成規模化氣候。結合目前我縣農村的情況，農產品價格上漲，土地收益增加，農民養老有后顧之憂，土地經營權集中流轉受阻。當地種植大戶要擴大規模受人力、機械、經濟條件限制。

第二，規范化操作不普遍，管理有待加強。普遍表現為流轉合同不規范，權利、義務不明確；規模化流轉對農民的風險保護不夠；農戶之間的小規模流轉一般只有口頭約定。部分表現為基層干部干預、強迫承包權人流轉，不尊重農民的意愿，引發社會不穩定；承包權人脫離所在合作經濟組織監督，未按規定報批或備案；發生糾紛時沒有權威機構調解、仲裁，流轉雙方相互扯皮。

第三，社會化服務不到位，體系有待健全。流轉平臺未建立，土地流轉信息不暢，出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，造成轉入轉出兩頭難。沒有專業的經營權價值評估機構，農村土地承包經營權流轉缺乏金融服務支持。出現糾紛得不到有效解決。發包方提前終止合同，承包方要求繼續履行，此類糾紛在村委換屆后表現更為突出。

四、政府搭臺、多方合作，規范流轉市場

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》于2005年3月1日起施行。辦法規定了流轉的原則和大致步驟，但是細節上還需要作出進一步規定。2015年1月，國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，被稱為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。該《意見》明確將土地經營權分離出來，對農村土地流轉領域的所有權、承包權和經營權進行了分類指導，強調指出：農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

由于農村土地流轉在農業現代化進程中的地位和作用，決定其價值取向應是規模化和規范化，為此，需要從政策法規、模式引導、管理服務等方面努力。

（一）大力扶持農村土地經營權流轉，形成規模種植

解決農民后顧之憂——養老保障，才是有效推動土地經營權集中的有力舉措。當前的農村養老保險是否全部覆蓋，保險水平是否能滿足日常生活所需，如果不能解決這些問題，經營權集中就不可能實現。集中方式上可以采用股份合作，農民可參加集體作業、承包作業或自由擇業，收入扣除勞動、物質等成本后按土地股份分配，其權利可繼承、可轉讓。

（二）規范土地流轉

一是規范合同主體，探索流轉主體資質審查制度；二是完善土地承包經營權流轉中的備案、登記；三是規范合同條款，探索流轉風險保證金制度。以省為單位制定示范文本。對流轉期限長，改變田坎、地界的流轉，應注重物價變化、情勢變更等，在履行、期滿復耕等方面進行相關約定或設立流轉風險保證金，解決拖延租金、復耕等問題。

（三）搞好土地流轉管理服務

建立健全縣、鄉、村三級土地流轉管理服務機構，主要包括業務指導、流轉服務、合同管理、糾紛仲裁、監督執行等方面。發展土地流轉社會化服務組織，探索開展土地信托、價值評估、抵押融資等社會化服務。

（四）完善配套政策法規

一是加大“糧田”保護力度。加強“糧田”保護，嚴格控制“糧田”面積，國家要重點投入土地整治、道路水利等基礎設施建設，有些地區要對農民因種糧減少的收入給予差額補貼。保證糧食供應大局穩定。二是建立健全農村社會保障體系，建立多層次的農村社會保障制度，以替代土地對農民的保障功能。

（作者單位為中共響水縣委黨校）

［1］ 孟偉.當前農村土地承包中存在的問題及對策［DB/OL］.百度文庫.

［2］ 楊光.我國農村土地承包經營權流轉法律問題研究［D］.吉林大學博士論文，2013.

［3］ 于麗紅，陳晉麗，蘭慶高.農戶農村土地經營權抵押融資需求意愿分析——基于遼寧省385個農戶的調查［J］.農業經濟問題，2014（3）.

［4］ 高富平.農村土地承包經營權流轉與農村集體經濟的轉型——新一輪農村土地制度的法律思考［J］.上海大學學報（社會科學版），2012（7）.

［5］ 卜紅雙.中國農村土地承包經營權流轉制度研究［D］.遼寧師范大學，2013.

項利華，金融學專業研究生，畢業于哈爾濱工程大學，中共響水縣委黨校教工支部書記，從事在職人員素質、技能培訓、科研及教學工作。］