農村基層協商民主建設的問題掃描與路徑建構——基于農村“空心化”現象的理性透視

白啟鵬，閆立光

(1.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012；2.大慶師范學院 思想政治理論課教研部，大慶 163712)

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政治學研究

農村基層協商民主建設的問題掃描與路徑建構
——基于農村“空心化”現象的理性透視

白啟鵬1，閆立光2

(1.吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012；2.大慶師范學院 思想政治理論課教研部，大慶 163712)

[摘要]農村基層協商民主是協商民主思想在中國農村的具體體現，對中國農村民主政治發展具有重要作用。農村“空心化”現象是分析和研究農村基層協商民主不可回避的一個重要社會現實。隨著中國城鄉關系的轉型，農村出現了“空心化”現象，農村基層協商民主建設遇到了現實困境，具體表現為農村基層協商民主參與主體的缺席、協商治理結構的失衡和民主協商過程的空洞。針對農村“空心化”視域下農村基層協商民主發展的困境，從村官嵌入和務工回流二元參與主體機制的建構，正式組織與非正式組織雙方協商治理結構的設計，協商民主四個基本程序的制度安排等三個層面進行了路徑建構，以更好地推動農村民主政治健康有序發展。

[關鍵詞]農村“空心化”；農村基層協商民主；制度

農村基層協商民主是農村民主政治發展的基礎性工程，是農村治理的新范式，是推進國家治理現代化的重要基礎。近些年來，中國城鄉關系加速轉型，農村人口大規模的外流，尤其是高素質青壯年村民的流出，導致農村“空心化”現象日益凸顯，這一農村現實狀況對農村的政治、經濟、文化和社會的發展造成了一定程度的影響。為此，筆者以農村“空心化”為切入點，就“空心化”視域下農村基層協商民主發展面臨的問題以及如何推進農村基層協商民主的發展進行了初步的探究，旨在為農村民主政治的實踐做些貢獻。

一、“空心化”現象：農村基層協商民主發展的重要現實問題

農村是基層協商民主實踐的重要場域，這一場域自身系統演化與運行的狀態在很大程度上決定著農村基層協商民主建設的進程和效果。農村“空心化”現象作為農村地域系統演化的一種特殊階段和城鄉轉型發展的一個歷史過程，是改革開放以來中國現代化發展中農村真實狀況的寫照。據相關資料顯示，“20世紀90年代以來，我國城鎮化率以年均近1.2%的速度遞增，農村人口不斷向城鎮轉移，成為人口城鎮化的主要方式”[1]。并且，目前中國正在經歷著歷史上最大規模的人口流動，國家衛生計生委副主任王培安在2014年7月5日舉辦的“新型城鎮化與流動人口社會融合”論壇上，明確指出：“我國人口流動從上世紀80年代的600萬增加到2013年的2.45億。其中80%的人口是從農村流入城市。”與此同時，農村地區的人口數量不斷減少，特別是年輕人的比重日漸降低，使得留守兒童、老人、婦女成為農村社會發展的主體，農村“空心化”現象開始凸顯，其主要表現為：農村流出人口規模不斷擴大，留守人員的素質下降；農村人口參與公共事務的治理水平不高，農村組織發展不完善；農村社會服務水平較低，基礎設施建設落后，這些現象是新時期研究和推進農村基層協商民主面臨的重要社會現實問題。

協商民主理論在中國農村實踐的前提條件是要對農村的現狀有一個清楚的了解和掌握。問題是時代的聲音，面對時代問題、分析時代問題、解決時代問題是一個理論的基本使命。從這個意義上說，當前協商民主理論在中國農村真正扎根，需要關切和破解農村民主政治發展的“問題”，不能“口號”式的探討、不能單純“抽象”式的研究，不能單純強調“文本”的理論，需要注重“實踐”的分析，需要從當前中國農村的實際情況出發考慮問題，這是當前研究中國農村基層協商民主需要轉向的思維。為此，深入分析農村“空心化”視域下農村基層協商民主發展面臨的現實問題，在此基礎上探討農村基層協商民主的路徑建構，是推動農村基層協商民主發展的重要著力點。

二、問題掃描：“空心化”現象下農村基層協商民主建設的瓶頸

在中國城鄉轉型發展進程中，農村人口大規模的外流造成了農村“空心化”現象的凸顯。當前，中國正處于農村民主政治發展的重要時期，“空心化”現象的出現對農村基層協商民主的發展提出了挑戰，具體表現在以下幾個方面。

(一)參與主體的缺席

人民真正參與管理國家和社會事務，行使自己的權利，保障自己當家做主的地位是中國民主政治發展的出發點，而在中國的政治體系中又將人民決定自己事務的政治生活定位為基層民主。“基層民主建設是中國民主政治發展的基礎。基層民主運行的主體是公民，理論與實踐都表明，以公民為主體而展開的公民協商是基層民主的重要形態，發展公民協商是基層民主建設的重要途徑。”[2]為此，農村基層協商民主作為基層民主建設的一種新范式，其運行條件也必然要求主體在場，要求主體在民主發展既定空間中有效參與和互動，以維持社會系統的均衡。如果缺少了相應的行動主體，這個社會系統就無法運轉，最終阻礙農村基層協商民主的進程。

當前在中國農村，尤其是在廣大中西部農村，出現了大規模人口的流出，并且流出去的人口多為農村活躍的主體——青壯年勞動力。這就使得農村在不同程度上出現了行動主體的不在場。農村基層協商民主中，村民是一個十分重要的參與主體，其在場與否對協商機制的運行產生關鍵性的作用。協商民主的參與強調了主體的角色和價值，當主體在場并能夠完整地、自主地參與到協商民主的過程中，就會促使協商機制的良好運行；反之，當主體不在場，不僅無法參與到協商民主的過程中，還會制約協商機制的形成和發展，導致協商系統的崩潰。從理論上講，農村基層協商民主運行的一個重要程序是由村民構成的廣大選民通過投票選舉出村干部，村干部以委托人的身份管理農村的各項事務，廣大村民才是農村治理的真正主體，他們有權參與村務管理和監督委托人的工作。因此，農村基層協商民主缺少他們的參與，必然無法正常運行。新的歷史時期，在農村“空心化”視域下，農村基層協商民主呈現出主體缺席的困境，進而影響了協商民主要素的完整性，在一定程度上導致治理結構出現斷裂，這樣就影響了農村基層協商民主發展的質量和水平。

(二)治理結構的失衡

農村基層協商民主的發展困境一定程度上源于現代農村治理結構的失衡。改革開放以來，中國農村社會的變遷深刻地改變著農村治理的結構，從而催生了基層協商民主與農村治理的結合。農村基層協商民主作為推進農村治理的方式，需要多元參與主體共同協商各種管理事務，在互動中達成一種均衡。農村治理結構強調“各治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系”[3]。這里，涉及的要素有村黨支部、村委會、家族組織以及其他民間組織等治理主體、主體間的相互關系及其各自在治理過程中承擔的角色和地位。從農村治理結構的組織性質進行分類，治理主體又可分為農村正式組織與農村非正式組織。正式組織是國家正式體制內的村黨支部和村委會；非正式組織包括家族組織和其他民間組織。家族組織是由先天的血緣關系而形成的一種內生性的親戚網絡；其他農村民間組織是為了實現特定的目標而組建的穩定合作形式，包括經濟合作組織、公益性組織和互助組織等。農村正式組織與農村非正式組織的各個要素互相博弈，并在其功能、地位和作用相互變化的過程中形成了治理結構的基本狀況。

20世紀80年代以來，隨著國家權力在農村的退出，一大部分村民開始擺脫單純對土地的依附，轉而進入城市務工、經商或從事其他第三產業。農村“空心化”視域下，農村治理結構的基本要素及功能發生了變化，從而使得農村的治理結構出現了失衡。作為正式組織的村黨支部和村委會由于精英人才的流出，其治理能力日益弱化；再加上農村稅費的改革，使得農村基層政權的財政呈現出緊縮，加劇組織運轉的困難。在現代農村治理結構中，農村非正式組織中的其他民間組織的政府色彩較為明顯，其中“約七成的村民組織都是由鄉鎮政府或村兩委發起，由鄉村干部負責管理，并參與其重大決策，僅有三成的村民組織是由能人或普通村民主導的”[4],這就削弱了其他民間組織對農村公共事務的參與能力。農村“空心化”視域下，非正式組織中其他民間組織的培育和發展受到了阻礙。農村正式組織和其他民間組織在農村“空心化”視域下功能的衰退為家族組織介入和參與農村治理創造了替代空間。家族組織在農村權力博弈中逐漸占據優勢，在農村的各種事務協商和管理上更具有話語權。如此，農村的階層分化日益明顯、村民的合法權益不同程度上受到威脅。農村“空心化”視域下，以村黨支部和村委會為主的農村正式組織與以家族組織和其他民間組織為主的農村非正式組織的功能發生了變化，從而引發農村治理結構的失衡。

(三)協商過程的空洞

農村基層協商民主是在農村這一特定場域內，多元參與主體按照民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的制度進行設計，就農村的基層公共事務進行平等的協商對話，以實現基層善治的一種重要范式。在這個過程中，實質性的制度安排是農村基層協商民主發展的關鍵所在，如果缺乏相應的制度安排和保障，協商民主往往會發生質變。當前，在農村已經把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督作為一種治理理念和制度逐漸建構起來，但是在實際操作中出現了一些問題，尤其在農村“空心化”視域下，很大一部分流出的村民無法真正參與協商，使得農村基層協商過程顯得空洞化。

民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是農村基層協商民主的運行機制，它明確和回答了“村民參與的范圍是什么，村民如何參與的問題”。民主選舉是農村基層協商民主的前提和基礎，它規定農村基層公共權力的合法性來源是村民的民主選舉。為此，村民能否真正參與到選舉過程是衡量農村協商民主程度的一個重要標準。民主決策、民主管理和民主監督則從不同程度反映了村民對農村公共權力的行使、制約和監督，其實質在于強調村民對于農村治理全過程的參與。村民通過參與基層協商民主的實踐活動，實現和保障自己當家做主的真實地位，這是農村民主政治發展的本質追求。但是，農村“空心化”視域下，村民參與協商成為一種形式，多數家庭精英的焦點向外出務工轉移，導致留守的老幼婦孺成為參與農村事務協商的真實主體，這些協商代表由于知識、觀念和能力等自身不足無法保障協商民主的真實性、準確性和公正性。協商參與主體的這種變化，使得村民在民主選舉中的意愿不能真實的表達，從而降低了民主選舉的合法性和有效性；村民會議、村民議事組織等民主管理和民主決策載體在農村流出人口日益增多的情況下，村民關于土地流轉、農田水利設施建設等問題的討論和決策流于形式，典型體現為“一些村組干部采用‘流動票箱’上門征求民意”[5]。這種方式從根本上說違背了農村事務協商管理和決策的民主原則；再者，農村以財務公開制度和村務公開制度作為民主監督的基本平臺，受農村人口流出的影響也逐漸凸顯：一方面，留守村民大部分文化水平低、思想陳舊，較少關注村務，缺乏自主監督村務的民主意識；另一方面，村民對村務知情權的冷漠，助推了村干部隱瞞真實的村務和財務狀況。這就從兩個維度反映了農村人口大規模流出對于民主監督機制運行的影響。因此，在農村“空心化”視域下，農村基層協商民主的四大運行機制不同程度地出現了空洞化的現象。

三、路徑建構：“空心化”現象下農村基層協商民主建設的推進

農村出現“空心化”現象，農村基層協商民主出現了一定程度的參與主體缺席、協商治理結構失衡和民主協商過程空洞等現象。針對這些問題，筆者從村官嵌入和務工回流二元參與主體機制的建構，正式組織和非正式組織雙方協商治理結構的設計，協商民主機制四個基本程序的制度安排等三個層面就“空心化”視域下，農村基層協商民主如何發展做出一定的回應和思考，以更好地推進農村基層民主建設。

(一)村官嵌入和務工回流二元參與主體機制的建構

農村人口大規模流出導致了協商治理主體的缺席。社會學家帕森斯認為，具備足夠數量的行動主體作為系統的組成部分，是系統內部整合及社會系統和文化模式之間整合的必要條件之一。依據此理論，一個社會系統正常運行的前提是一定數量行動主體的在場。農村基層協商民主作為農村社會系統治理的機制和平臺，其能夠開展協商的基本條件也要求一定行動主體的參與。在這里，參與主體在其特征上強調量和質兩個層面，“量”規定了民主協商能否進行，“質”規定了民主協商的運行實效。參與協商民主的主體在滿足“量”的條件下，更要重視其在“質”方面的規定性。也就是說，協商主體本身的素質、意識和能力至關重要。“協商主體具有充足的理性認知和較強的協商溝通能力是協商治理順利實施的重要前提。”[6]農村“空心化”視域下，具有較高素質和能力的精英到城市務工、經商，再加上村干部的知識水平不高、民主理念淡化，這樣就間接的產生了協商主體的不在場。為此，當前農村基層協商民需要考慮和解決的第一個問題就是引導具有理性認知和較強參與能力主體的在場與出場。

首先，建構外出務工的回流機制，引導協商主體的在場。在農村，能力較強、思想活躍、年輕力壯村民的流出大部分是由于當地缺少務工或創業的平臺，外出打工、經商是整個家庭收入的重要來源。從這個實際考慮，政府要鼓勵地方企業發展，為有意回鄉創業的村民提供各種優惠條件和財政支持，以吸引外出務工人員回鄉創業，在保障基本民生的前提下，為其參與農村基層協商民主創造時空條件；對于無法回鄉的村民，充分借助和發揮新媒體的作用，通過以微信、微博、QQ等載體為依托，使身在外鄉的村民能夠將農村民主政治發展的意見表達出來，并間接地參與到村務的治理中，構建流出村民隱形在場的平臺；注重尋根文化和村民的鄉土情結，建構協商主體間歇性在場的參與環境。農村外出務工、經商等從事其他活動的村民在重要的節慶日，通常會間歇性地回到村莊，此時，協商主體的參與機會和身份又會周期性地呈現出來。為此，要重視村民的階段性回鄉，加強這一期間村民的協商互動。

其次，完善大學生村官嵌入機制，引導協商主體的出場。中國農村基層協商民主的運行水平和實效性在很大程度上依賴于基層“政治人”綜合素質的提升。培育和嵌入具有較強的民主意識、創新意識的新型基層“政治人”是基層民主政治發展的新需求。新時期，選拔優秀的大學生到農村基層政治組織，完善大學生村官的嵌入機制，進一步改善農村基層協商民主參與主體的素質結構，以引導具有理性認知和較強溝通能力的協商主體出場。優秀青年知識分子自覺嵌入農村基層政治組織，實現優秀人才和基層政治的高度融合，這在一定意義上，彌補了農村基層民主協商主體在“量”上的缺席和“質”上的缺陷。為此，要加強大學生村官嵌入機制建設，實現“引得來、留得住”，從政策層面為大學生的發展創造機遇和空間，構建大學生村官到農村任職的長效機制。

(二)農村正式組織和非正式組織雙方治理結構的設計

農村基層治理結構是多元政治協商主體在農村基層治理中建立起來的合作關系及相應的合作機制。“通過多元主體合作催生農村基層治理空間的創新再造，形成多元主體合作治理的格局，將是中國農村基層社會治理未來發展的趨勢。”[7]在農村基層治理中，不同的主體或組織構成一個有機整體，并且每一個部分都有自己獨特的功能和價值。農村基層治理得以有效運轉，需要調動和發揮各個協商主體的能動性。農村正式組織與非正式組織作為農村基層協商民主制度參與主體的組織載體，需要各自協調和補充，以合理利用農村的社會治理資源，構建和設計雙方協商治理農村基層事務的平衡結構。當前，農村“空心化”視域下，農村基層協商民主的治理結構一定程度上表現出失衡，為此，要以“空心化”為切入點，推動農村治理結構的合理化，助力農村基層協商民主制度的發展和完善。

首先，加大農村正式組織的建設力度，發揮其在農村基層協商民主中的主導地位。以村黨支部和村委會為主要載體的正式組織從大方向上決定農村基層治理的程度。村黨支部是國家權力在農村基層協商治理過程中的在場，是農村基層協商民主機制運行的領導者，在農村“空心化”視域下，要在繼續完善大學生村官政策和制度建設的基礎上，選派縣鎮干部到農村任職，并且由財政承擔其工資，彌補農村人口大規模流出所出現的農村治理精英的缺失，推動村黨支部的組織建設，以明確其在農村基層治理中的職責和權限，真正成為農村基層協商民主的“組織者”，而不是“決策者”。村委會作為農村基層協商治理的實體，要在村黨支部的領導下發揮好其在農村公共事務中的自治職能。當前，農村人口的流出一定程度上減少了村干部的來源基數。為此，要采取可行性措施吸引土生土長的外出務工村民自愿返鄉，擴大村委會的來源渠道，提高村委會的自治能力和村民參與農村管理、服務的能力，保障村委會的治理資源和治理空間，切實提高正式組織在農村協商治理和基層民主制度建設中的主導作用。

其次，不斷弱化家族組織在農村基層協商治理中的社會影響，大力培育和發展其他民間組織，推動農村非正式組織的合理化發展。要不斷弱化家族組織在農村基層協商治理中的社會影響。當前，在一些農村，家族組織的格局和規模影響著村黨支部、村委會和新型其他民間組織在公共權力方面的配置，尤其是對于基層政權組織選舉和人事安排的影響。具體表現為：家族組織為了其自身的利益往往通過拉票、販票、甚至是暴力干擾農村民主選舉，破壞選舉制度；甚至在一些地區，鄉鎮領導人在農村干部選拔問題上，存在著任人唯親的情況。從這一層面上來說，家族組織的過度膨脹使得農村基層出現村政的家族化和家族的政治化，干擾農村政策的落實和村務的協商。相反，以互助性、服務性、公益性為特征的其他民間組織是擴大村民有序政治參與的重要方式，有助于協調村民的要求和行為，把其較為分散化的利益訴求和非法參與轉化為有組織的、有序的參與。所以，要采取各種方式，鼓勵、支持和推動農村其他民間組織的建設，加強與高校、科研機構的結合，用科學理論指導農村社會組織的健康發展。要不斷擴大和保障農村其他民間組織參與基層協商民主的活動空間，使其成為能夠與村黨支部、村委會等正式組織形成一種平等、競爭、協商和合作的關系，以提高它在基層協商民主中的話語權，提高農村基層協商民主的實效性。為此，要逐漸弱化家族組織的作用和影響，并且不斷發揮農村正式組織和其他民間組織的社會保障和公共服務功能，使其逐漸替代家族組織勢力在農村基層協商治理的地位，進而促使家族組織勢力逐漸淡出農村基層政治生活。

(三)協商民主四個基本程序的制度安排

“協商民主有自身的工作程序和方法，要做好協商民主，必須注意協商細節、程序和過程本身。”[8]民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督作為農村基層協商民主機制四個基本運行程序，其本身設計是否科學是否合理和完善在很大程度上決定著農村基層協商民主機制的實施效果。目前，從整體上來說，基層協商民主的四個基本程序作為制度已經建立起來了。但是，在實際運行過程中，沒有能夠達到預期的目標。再加上，新時期農村由于人口流出而出現的“空心化”現象，在一定層面上弱化了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運行機制和功能。為此，農村基層協商民主機制必須在農村“空心化”的視域下，進一步加強機制的建設和完善，避免協商過程的空洞，真正從制度安排和程序設計層面優化農村基層協商民主的實質性內容。

首先，完善農村基層協商民主選舉的制度安排。民主選舉過程實際上是村民授權給村委會的過程，在這個過程中村民參與程度決定了“權力獲得”的合法性的程度。當前，在農村民主參與主體缺失的情況下，必須加強農村基層協商民主選舉的制度設計和安排，推動制度創新。要針對性地設計民主選舉制度，就村民在協商治理中的缺席而無法行使其政治權利的現實，應將農村選舉工作盡量安排在村民返鄉探親的高峰期，并且建立起與外出務工村民溝通的網絡機制，從而保證和擴大村民的政治參與程度。同時，及時準確地把候選人的相關信息傳遞給外出村民，使得他們能夠跨越空間的距離充分了解候選人的基本狀況，在防止和避免農村民主選舉流于形式的前提下，提高農村民主選舉的公正性，實現真正意義上的民主選舉。

其次，加強農村基層協商民主決策的制度設計。比較完整的民主政治，不僅要保證人民依法行使民主選舉，也要保證人民依法行使民主決策權利，防止出現“選舉時漫天許諾、選舉后無人過問”的現象。為此，“空心化”視域下優化農村基層協商民主決策制度是維護村民參與民主協商全過程的重要環節，也是提高農村事務決策合理化的必要前提。針對當前農村人口流出的現狀，應不斷增強留守村民的民主意識，調動其參與民主決策的積極性，完善留守村民參與農村公共事務的利益表達機制，使其對農村事務的決策產生強烈的歸屬感和認同感。要借助新媒體建立傾聽和征求外出務工人員意見的常態機制，最大程度上反映和尊重村民的意愿。并且，村干部要根據實際制定嚴格的民主決策程序，對于事關村民切身利益的重大事項，盡可能地讓村民共同商議、共同決定，使民主決策在主體流失的情況下實現協商結果的公正化。

再次，促進農村基層協商民主管理的制度建設。民主管理是村民參與農村治理的直接行為，是村民行使民主權利的實體，是農村基層協商民主機制建設不可或缺的內容。面對農村大規模人口的流出，許多農村出現了民主管理的弱化現象。為此，促進民主管理機制建設是當前推進和完善農村基層協商民主制度發展的重要舉措。針對民主管理的弱化，一方面要建立網絡化管理體系，使長期在外務工的村民能夠借助手機、電腦等媒介參與到農村各項事務的管理中來，保證和擴大村民民主管理的參與性和有效性；另一方面要定期對留守村民進行培訓，通過講解和宣傳，使他們不斷學習和認知協商、決策相關知識和技巧，進一步加深對民主、協商、責任和義務的理解，提高參與民主管理的積極性和主動性。從流出村民和留守村民雙重維度入手，加強民主管理制度建設。

最后，推動農村基層協商民主監督的制度創新。民主監督是農村基層協商民主制度中一個十分重要的實質性內容，它主要回答和解決的是村民如何進行權力監督的問題。在農村人口不斷流出的情況下，已建立、確定的民主監督程序和內容開始出現了一定程度的失靈。為此，需要加強民主監督制度建設和創新，使其成為農村基層協商民主的新生長點。其一，要規范和加強對于選舉投票全過程的監督，使村民選出理性的委托人；其二，要制定村民對于集體土地流轉、公共設施建設、財務預算等重大公共事務的監督程序、制度，完善和創新村民廣泛參與的民主評議會，使村民充分享有民主監督的權利；其三，要加強對于“空心化”視域下村干部和村委會績效的監督，讓村民有權罷免評價和考核結果差的人員，真正體現權力監督的民主性。

結語

農村基層協商民主是中國特色社會主義民主最廣泛而深刻的實踐，是發展中國特色社會主義協商民主的基礎性工作，其本身的發展、完善關系著國家民主的建構。筆者以農村“空心化”為切入點，探討了農村“空心化”視域下，農村基層協商民主的現實困境和路徑設計，旨在強調農村民主政治的發展，既要從宏觀的頂層設計的維度進行把握，也要從微觀的、時代的維度進行分析，以解決不同時間、空間和條件下農村基層協商民主發展的難題。總之，農村基層協商民主建設作為一個系統工程，在黨和國家的正確領導下，通過村民不懈的努力，一定會達到“各美其美、美美與共”的協商共治局面。

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〔責任編輯：馮勝利〕

[中圖分類號]D621

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0066-06

[作者簡介]白啟鵬(1985-)，男，河北張家口人，博士研究生，從事當代中國政治制度研究。

[基金項目]國家社會科學基金項目“我國基層協商民主案例解剖、現實困境及發展路徑研究”(13BKS035)

[收稿日期]2015-10-17