論法治宣傳教育清單化

陳思明

(周口師范學院 政法學院， 河南 周口 466001)

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法學研究

論法治宣傳教育清單化

陳思明

(周口師范學院 政法學院， 河南 周口 466001)

[摘要]我國正值六五普法收官之年，總結三十年行政主導的法治宣傳教育的已有經驗，順應政府權力清單、責任清單、服務清單的發展趨勢，深入挖掘法治宣傳教育清單化的理論價值，促進清單的行政法學研究逐步深入很有必要。實現法治宣傳教育行為法治化，既需要外部清單化的指引，更需要法治宣傳教育自身的規范化。新時期法治宣傳教育的法治思維和法治方式，需要吸納權力清單、責任清單、負面清單等外部清單化對法治宣傳教育內容、方式及發展導向的深刻影響，理清法治宣傳教育內部清單化對法治宣傳教育法治化的多維度啟發。

[關鍵詞]法治宣傳教育；清單；普法

一、法治宣傳教育清單化的理論價值

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》等對政府權力清單、責任清單和負面清單的發展進行了全方位謀劃，為行政權運作的多種法律機制的完善開辟了思路。我國行政主導的普法宣傳活動開展了三十年，為實現由“法制宣傳教育”上升為“法治宣傳教育”，響應行政體制改革和經濟體制改革的清單化發展要求，需要對法治建設中處于長期基礎性地位的新時期法治宣傳教育進行法治思維和法治方式的必要更新。

第一，推進法治宣傳教育清單化研究，兼采清單行政法學諸種研究思路，深化對清單行政法律性質的認識。目前主流觀點認為清單本質上為通過行政法律法規的梳理達到行政公開目的?！皬臋嗔η鍐蔚姆尚再|來看，權力清單只是向公眾公開的一類政府信息，其基本功能是實現行政權力的公開透明。”“權力清單只是將法律、法規、規章等所規定的行政機關權力及其運行流程進行了列舉，并沒有也不應該在這之外增加行政機關的權力或者減少其權力。”[1]負面清單體現了由權力本位向權利本位的轉化，在權力清單控權模式之外擴大了行政法激勵機制運作空間。以清單化思路探究法治宣傳教育法治化，需促進以更加寬闊的視野審視清單的法治價值，從行政事實行為和服務行政角度豐富清單的法律性質。換言之，權力清單、責任清單對于行政法律行為表現為行政公開的結果監督性質，對于諸如法治宣傳教育的行政事實行為則體現了行政公開的過程規制性質。負面清單對于行政許可等行政法律行為呈現行政控權性質，對于諸如法治宣傳教育的行政事實行為體現了服務行政的激勵性質。

第二，深入探析法治宣傳教育清單化的合理定位，尋求法治宣傳教育與清單化的多維度整合，促進行政法治方式與行政法治思維等實現良性互動。結合現有規范依據，清單對于行政行為主體、行政行為及監督等是一個清晰化的法治過程。從依法行政角度講，清單本身不能創設新的權力義務，僅為對龐雜行政法律體系的條理化。法治宣傳教育清單化同樣是對法治宣傳教育內部與外部、內容與形式進行進一步的法治明晰化。權力清單、責任清單、負面清單的正式公布具有的宣示作用與法治宣傳教育的社會引導作用不謀而合，從深層次講，這是以行政權威對行政主導的有關行為進行法律效果背書，這與行政權力異常強大的歷史積淀和現實情況相適應。實現清單行政法治方式的法治效果需要以更新的行政法治思維做保障?！胺ㄖ嗡季S是實施法治方式的思想基礎。沒有法治思維不可能有解決問題的法治方式。這兩者的共同基礎就是法律方法。法治思維主要是指思考的過程，而法治方式主要是以行為的方式表現法治思維的決策?！盵2]與清單行政法治方式相適應，清單式法治思維需要在良法善治下的權力限制、權利保護等之余，增加行政強化式法治思維，這是對以立法權、司法權為著眼點的法治思維的有益補充，更是對現實法治方式的有利思維方式的支持。

第三，深度挖掘法治宣傳教育清單化的理論價值，以清單方式淡化部門法學之間的界限，突出憲法思維的現實意義，推動由傳統線性行政法學規制向網狀行政法學規制轉化。權力清單、責任清單、負面清單啟迪著法治宣傳教育清單化發展，在清單形式規制下的法治宣傳教育牽涉到行政法學、民法、社會法等諸多法律部門內容，以憲法宣教為核心的法治宣傳教育需要運用必要的憲法思維對有關宣教內容進行必要整合，以合理性為必要基礎、以個人本位為補充視角，構筑立體化、系統化法治宣傳教育模式。這在一定程度上有助于實現以清單方式進行網狀行政法學規制的目的，與互聯網時代大數據思維發展相適應。大數據分析以橫向關聯關系為突出特點，形成對縱向因果分析思路的必要補充，所以，從一定程度上講，法治宣傳教育清單化發展為“互聯網+法治宣傳教育”的科學發展提供了制度平臺和理論基礎。此為法治宣傳教育清單化理論價值的外部化。從內部角度講，現有的權力清單、責任清單、負面清單等外部清單化發展，促使法治宣傳教育實現相應的內容清單化和形式清單化。法治宣傳教育內容清單化旨在深化法治理念培育，提高法治宣傳教育的法律效果和社會效果，法治宣傳教育形式清單化旨在增強普法主體規范化程度，提高法治宣傳教育的法律效益和社會效益。

二、法治宣傳教育內容清單化

權力清單、責任清單、負面清單以特有的形式豐富了行政公開等行政法治原則的理論內涵，理清了新時期法治宣傳教育內容的邊界和內容。更重要的是，清單行政模式啟迪著法治宣傳教育內容呈現清單化發展，法治宣傳教育內容清單化具有促進普法與執法實踐同步化的作用。在向立法、執法、司法等法治實踐領域拓展的法治宣傳教育新常態下，需要關注法治宣傳教育內容清單化或外部清單化。

(一)權力清單、責任清單轉化為清單化法治宣傳教育內容，深化法治宣傳教育內容的法律監督作用

從理論層面講，權力清單和責任清單存在制定程序不規范、缺乏必要監督等不完善之處，但在行政法律制度體系中，權力清單和責任清單具有提綱挈領的指引作用。根據現有理論成果，權力清單和責任清單是政府信息公開的一種方式，但是目的性的詮釋不能回避權力清單和責任清單行政行為性質的認定問題。按照《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出的權力清單及責任清單的制定要求，審查結果需要按程序由同級黨委和政府確認，所以權力清單和責任清單可以視為是行政確認行為的結果。根據行政訴訟法的有關規定，權力清單和責任清單行為結果可能被視為重復處理行為，該行政確認行為訴諸訴訟尋求救濟的可能性很小。在缺乏司法監督的情況下，探究對權力清單和責任清單的行政監督模式非常必要，法治宣傳教育作為行政監督模式的必要組成部分值得深入思考。

由于各種原因，原有的普法宣傳教育更多地注重對民事法律和刑事法律等規定內容的宣教，對于規范行政權力內容缺乏應有的關注。一方面，行政主導的法治宣傳教育對于規范和控制行政權的行政法存在天然的排斥性；另一方面，體系龐雜的行政法律規范對開展相應的行政法治宣傳教育帶來了不小阻礙?，F在，以權力清單和責任清單形式呈現的行政法律規范開啟了行政領域法治宣傳教育的新紀元，深化了法治宣傳教育的行政監督作用。其一，權力清單、責任清單以其條理化形式將依法行政的重要理念具體化，以抽象和具體相結合的方式透視依法行政的行為主體、行為方式和行為監督等問題，提高法治宣傳教育與行政法治實踐的互動交流，促進法治宣傳教育與行政法治實踐同步化，為發揮法治宣傳教育的法律效果奠定現實基礎。五五普法決議提出要增強全體公民的社會主義法治理念，六五普法進一步提出要深入開展社會主義法治理念教育，推進社會主義法治文化建設，弘揚社會主義法治精神?！爱斚轮袊?，法治不再是一個合法性的理論論證問題，而是一個迫切的現實操作問題，即如何在中國建立起現代法治秩序。構建法治秩序，離不開法治實踐。社會主義法治理念教育，同樣離不開法治實踐。以公民法治實踐為重點推進社會主義法治理念教育，是中國特色社會主義法治建設的題中應有之義?！盵3]權力清單和責任清單則以其條理化、操作性的特點，在法治理念培育和法治實踐之間搭建了橋梁，成為切實開展法治理念教育并有效推進法治文化建設的切入點。其二，權力清單、責任清單以其條理化的特點激活了行政法治監督制度，以過程和結果相結合的方式透視依法行政的控權依據、控權模式、控權效果等問題，提高法治宣傳教育與權力監督實踐的互動交流，促進法治宣傳教育與行政法治監督同步化，為發揮法治宣傳教育的社會效果奠定現實基礎?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，形成加強社會監督制度建設，科學有效的權力運行制約和監督體系；改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。除保密事項外，以清單形式將行政職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督方式等在政府網站進行及時公布，為社會化監督制度化發展提供了新的著力點。權力清單和責任清單常態化監督的特點，增進了法治宣傳教育行為過程的實踐性和普法結果的現實性。在融入清單行政法治化過程中，法治宣傳教育增強了服務法治建設實踐的社會效果，深刻詮釋了法治宣傳教育在國家法治建設中的支持保障作用。

(二)負面清單融入清單化法治宣傳教育內容，明晰了與法治宣傳教育內容相匹配的宣教方式，明確了法治宣傳教育內容的發展導向

實踐中，負面清單以行政規范性文件的形式，在經濟領域生動地詮釋了法律保留原則，即清單外屬于行政權力不得干涉的法定權利范圍。負面清單體現的劃分政府、市場、社會之間權力界限的理念并不僅限于經濟領域，在行政體制改革中，負面清單思維同樣具有重要影響。“負面清單管理模式是轉變經濟和社會治理模式的積極探索，也是新時期治國理政方法的重大轉變?！盵4]在法治宣傳教育方面，負面清單模式引起了宣傳教育方式和理念的深刻變化。一方面，在法治宣傳教育操作層面，負面清單以反面否定的形式界定了公民權利范圍，突破了以往正面列舉式普法的弊端。在法制宣傳教育階段，由于形式法治的束縛，政治性宣教以外的專業性普法僅停留在法律制度講解層面，不斷增加的法律制度使得這種普法宣傳教育不免存在掛一漏萬的現象。隨著實質法治的深入發展，法制宣傳教育必然上升為法治宣傳教育，負面清單式普法以其明確性、富于操作性的特點適應了法治宣傳教育實踐化的發展趨勢，為法治宣傳教育向立法、執法、司法實踐拓展更新了宣傳教育方式。另一方面，在法治宣傳教育理念層面，與法制宣傳教育階段突出強調法定主義模式不同，負面清單式法治宣傳教育應當在協調私法自治、社會自治、權力法定等法治元素的過程中培育新時期法治理念。負面清單以“法無禁止即自由”的理念闡明了法律空白領域的權利界定問題，相應地，負面清單式普法應突出在法律沉默領域，私法自治優于行政監管，市場行為、社會自治能夠解決的就排除行政權力監管。這是負面清單式法治宣傳教育以權利意識為核心，對國家、市場與社會的權限邊界進行的發展式詮釋。深言之，負面清單化法治宣傳教育內容通過增強操作性明確了法治宣傳教育內容以培育權利為合理內核的發展導向。

如果說權力清單、責任清單式法治宣傳教育是在行政權力內部進行普法，那么負面清單式法治宣傳教育則是在行政權、社會權、公民權之間進行普法。在法治國家、法治政府和法治社會一體化推進過程中，清單式法治宣傳教育成為三者的重要粘合劑。權力清單、責任清單以法治政府規制視角明確了權力的邊界，啟發著法治宣傳教育遵循著依法行政中法律優先原則的法律涵義和社會意義；負面清單以法治社會規制視角明確了權利的邊界，啟發著法治宣傳教育遵循著依法行政中法律保留原則的現實邊界和發展導向。與法制宣傳教育對權利宣教的靜態模式相比，權力清單、責任清單體現了約束控制行政權力的動態現實性，負面清單則展現了提高法治宣傳教育對象主體意識的動態發展性。換言之，權力清單、責任清單式法治宣傳教育在對行政權力規制中深化了普法對象的法治理念，負面清單式法治宣傳教育在承認社會主體的私法自治權中尊重了普法對象的主體性。負面清單式普法成為由被動接受式法治宣傳教育向主動學習式法治宣傳教育轉型的重要轉折點。由法治宣傳教育的對象成為法治實踐的主體，由靜態的法治宣傳教育上升為動態的法治宣傳教育，在必要動態控權基礎上發揮普法對象的主體性、能動性是負面清單式法治宣傳教育模式的核心內容，更是新時期法治宣傳教育內容的發展導向。

三、法治宣傳教育形式清單化

上文從權力清單、責任清單、負面清單對法治宣傳教育內容影響的角度進行了深刻分析，在一定程度上可以視為法治宣傳教育的外部清單化。實現法治宣傳教育行為法治化，既需要外部清單化的啟發與指引，更需要法治宣傳教育自身的規范化，從而實現法治宣傳教育內部清單化或法治宣傳教育形式清單化。法治宣傳教育屬于為行政相對人提供法律服務的行政事實行為，在服務行政大幅增加的現代社會，在權力清單、責任清單以外，為發揮法治宣傳教育在國家法治建設中的長期基礎性地位，應當將法治宣傳教育列入政府的服務清單中，但前提是實現法治宣傳教育法治化或法治宣傳教育形式清單化。法治宣傳教育形式清單化需要對橫向國家行政和社會行政權限、縱向各層級法治宣傳教育權限進行明確。

(一)法治宣傳教育中國家行政主體和社會行政主體權限的清單化

我國法治宣傳教育實踐中，存在諸多國家權力主體和社會權利主體參與的多種法治宣傳教育形式。權力主體中以國家行政主體為主，其行使法治宣傳教育的規劃、決策職能。社會行政主體則包括基層群眾性自治組織、行業協會、企事業單位等，其多為履行法治宣傳教育的具體實施職能。社會行政主體參與法治宣傳教育如得到法律、法規、規章授權則可以轉化為國家行政主體。在沒有法律、法規、規章授權的情況下，社會行政主體與國家行政主體的權限劃分值得思考。同時，由于廣義的法治宣傳教育存在于法律援助、矛盾調解等諸多形式中，其中國家行政主體和社會行政主體的權限劃分存在更多復雜因素。所以，法治宣傳教育的法治化首先應當對行為主體的權限進行明晰，這是協調國家行政主體和社會行政主體進行普法治理的重要前提，也是發揮法治宣傳教育的法律效果和社會效果的根本保障。

以清單模式對法治宣傳教育涉及的國家行政主體和社會行政主體權限進行明確化具有重要意義。一方面，清單化法治宣傳教育在明確宣教內容的同時，推動理清國家行政主體和社會行政主體權限，有助于司法行政領域服務行政的理性發展。秩序行政和服務行政是行政行為的兩個面向，法治宣傳教育以其行政事實行為的特性應當屬于服務行政的組成部分。與秩序行政相比，服務行政受約束程度相對較小，同時服務行政的范圍在不斷擴大。根據有限政府的現狀和效率政府的要求，服務行政的種類、比例等需要必要的外在規制。尤其在廣義法治宣傳教育中，普法作用存在著極大的彈性空間。這意味著在法治宣傳教育中，需要以清單的形式對服務主體的權限等進行界定，以便提高法治宣傳教育的合理化程度。其中國家行政主體適宜發揮引導、監督、扶持作用，社會行政主體適宜發揮專業性、靈活性、適應性的特點。另一方面，清單化法治宣傳教育以實踐為基礎明確國家行政主體和社會行政主體權限范圍，有助于豐富行政組織制度發展路徑，提高法治宣傳教育活動的法治化水平。法治宣傳教育中有關國家行政主體和社會行政主體權限的劃分，需要多方主體的協商共治，清單化普法則提供了法治宣傳教育多方協商的契機。通過多領域的協商，國家行政和社會行政的主體權限等行政組織法內容得以合理詮釋。同時，多方主體總結近三十年法治宣傳教育中國家行政和社會行政的合作經驗，以清單的形式對成功做法予以規范化、制度化，有利于實現國家行政和社會行政協調合作的常態化。所以，如果說法制宣傳教育是以自上而下單向行政法治的方式獲得權威，那么法治宣傳教育則通過多領域、多主體協商的雙向行政法治的方式獲得認同，這充分展示了清單式普法相較傳統法制宣傳教育模式的優勢。

綜上，法治宣傳教育中以清單化模式理清國家行政權和社會行政權的邊界，應當以服務行政背景下的有限政府、效率政府理念為支撐，靈活運用社會行政的網絡化格局，合理發揮社會行政的專業化優勢，借鑒權力清單、責任清單的明確性和監督性，引入負面清單的權利保障理念，開啟法治宣傳教育服務清單化的發展。這既是法治宣傳教育行為法治化或理性化發展的必然選擇，也是完善法治宣傳教育提供方式的重要前提，進而促進法治宣傳教育行為線狀化、系統化控制。[5]

(二)各層次法治宣傳教育權限的清單化

法治宣傳教育橫向權限劃分依據的有限政府、效率政府理論實質上以國家行政和社會行政的各自優勢為根據，法治宣傳教育縱向上權限劃分則以普法內容和形式的經濟合理性和社會現實性為依據。

我國法治宣傳教育呈現政治性宣傳與法律性宣教相雜糅、普及型宣傳與專業型宣教相結合的情況。為減少各層次法治宣傳教育的重復與空白，提高法治宣傳教育活動的整體協調性，應對各層次法治宣傳教育內容與形式予以清單化。在內容方面，政治性宣傳、普及型宣傳適宜由上級法治宣傳教育主體承擔，這由其政治高度以及普及推廣的公共責任決定。法律性宣教、專業型宣教適宜由基層法治宣傳教育主體承擔，這由其與行政相對人近距離及與社會行政主體廣泛接觸的特點決定。在形式方面，網絡普法、手機客戶端普法等形式的新型法治宣傳教育邊際成本幾乎為零，適宜由上層法治宣傳教育主體采用；傳統法治宣傳教育形式邊際成本遞增比較明顯，適宜由基層法治宣傳教育主體、社會行政主體采用。

對各層次法治宣傳教育內容與形式予以清單化，對于明確各層次法治宣傳教育權限等具有重要意義。一方面，各層次法治宣傳教育清單化發展，在明確各層面相關主體法治宣傳教育權限的同時，拓展了行政組織法的內涵。目前，我國各層級的國家行政主體之間、國家行政主體和社會行政主體之間在法治宣傳教育內容方面缺乏明確合理分工，這既是缺乏行政組織法的現實反映，也是職責同構、層級權限不清現象在普法領域的再現。各層次法治宣傳教育清單化從宣傳內容和形式角度科學界定各層次法治宣傳教育的權限，以整體化思路推進法治宣傳教育。這促使行政組織法在國家行政主體和社會行政主體維度平面擴張的基礎上，實現法治宣傳教育相關行政主體的立體化科學布局。如果說以清單模式對國家行政主體和社會行政主體的權限劃分體現了多領域的雙向行政法治規制模式，那么各層次法治宣傳教育清單化則體現了多層面的多向行政法治模式，促進了網狀行政規制的良性發展。另一方面，各層次法治宣傳教育清單化發展，在主體合理性之余，多維度豐富了法治宣傳教育服務行政的理論基礎。換言之，在多層次行政主體參與的法治宣傳教育中，在考量各行政主體的區別、優勢之余，尤其應當以法治宣傳教育的綜合效益為重要關注點。在法治宣傳教育行政成本有限的條件下，各層次普法宣傳應遵循有限政府和效率政府的理念，切實提高法治宣傳教育服務行政的社會效益。具體講，各層次法治宣傳教育需要結合各層次法治實踐特點，以提高法律宣傳的實際水平和現實效果為目標，進行法治宣傳教育內容和形式的現實效益考量。其中，宣傳邊際成本為零的新型宣傳形式，對于上層普及型宣教是有效率的，宣傳邊際成本不斷增加的傳統宣傳形式，與基層專業化、市場化宣教運營模式相匹配。從服務行政合理化角度講，各層次法治宣傳教育權限清單式發展，是對國家行政和社會行政清單式法治宣傳教育權限的必要補充和完善，在理念和實踐的兩個層面、抽象與具體的兩個維度闡釋了服務行政的合理內核。

綜上，靈活運用法治思維和法治方式思考新時期法治宣傳教育發展，需要吸納法治宣傳教育外部清單化對法治宣傳教育內容、方式及發展導向的深刻影響，理清法治宣傳教育內部清單化對法治宣傳教育法治化的多維度啟發，從而促進法治宣傳教育內部清單化和外部清單化實現動態化融合。[6]

[參考文獻]

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[6]楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國法律，2014，(1)：20-23.

〔責任編輯：王宏宇馬琳〕

[中圖分類號]D922.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0092-05

[作者簡介]陳思明(1980-)，女，山東淄博人，講師，博士，從事行政法學研究。

[基金項目]國家社科基金青年項目“行政訴訟司法政策研究”(12CFX024)；2015年度河南省教育廳人文社會科學研究一般項目(重點項目)“法制宣傳的立體化研究”(2015-ZD-005)；陜西省教育廳2015年科學研究計劃項目“城市管理引入第三方參與研究”(15JK1772)

[收稿日期]2015-09-28

·社會治理法制化與法制中國專題·