社區居民參與旅游小城鎮發展之策略

孟昭榮，徐淑梅

(哈爾濱師范大學 地理科學學院，哈爾濱 150025)

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經濟學研究

社區居民參與旅游小城鎮發展之策略

孟昭榮，徐淑梅

(哈爾濱師范大學 地理科學學院，哈爾濱 150025)

[摘要]旅游小城鎮的發展需要社區居民提供驅動力,社區居民參與旅游小城鎮發展對于改善小鎮居民與游客的關系，保護小城鎮生態環境，化解社區居民、政府、旅游企業各方矛盾，實現旅游小城鎮可持續發展起著重要作用。但目前我國旅游小城鎮社區參與普遍存在居民參與意識淡薄、參與人數少、參與形式單一、參與層次低、缺乏組織領導和保障機制等問題。為此可以通過立法建立旅游小城鎮社區參與的法律保障體系，政府重視保證社區居民對旅游小城鎮發展的實質性參與，充分發揮非政府組織的橋梁紐帶作用，開展豐富多彩的社區活動，激發居民參與熱情，提升居民參與能力，真正實現社區居民參與旅游小城鎮發展并從小城鎮的旅游發展中受益。

[關鍵詞]社區居民；旅游小城鎮；參與

2013年12月12日在中央城鎮化工作會議上國家主席習近平發表重要講話提出，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量[1]。社區作為城鎮化人口集聚的主要方式，在推進新型城鎮化的過程中起著重要的基礎性作用。為了全面提高新型城鎮化的質量，就要重視加強和完善處于起步階段發展水平較低的中小城鎮的社區建設。本文通過對社區居民參與旅游小城鎮發展進行研究，以此為中小城鎮的社區建設提供借鑒。

旅游小城鎮的開發建設已成為推動我國新型城鎮化道路的重要途徑之一。近些年旅游小城鎮的發展得到了國家政策層面的大力支持，國發〔2014〕31號《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》明確提出要推動鄉村旅游與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村寨、古村古鎮，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅游小鎮，建設一批特色景觀旅游名鎮名村[2]。旅游小城鎮依靠自身擁有獨特或較高品質的自然資源、人文景觀，通過提供觀光游覽、休閑度假或者商務服務等方式來帶動小城鎮經濟社會文化的發展。可見旅游小城鎮或本身就是重要景區或依托著名景區通過為景區提供服務而存在和發展，社區居民不僅是小城鎮的主人和建設者，也是景區建設的重要服務者。社區居民素質的提高、服務水平的提升直接影響到小城鎮和景區的發展，社區居民與小城鎮和景區唇齒相依、榮辱與共。

一、社區居民參與旅游小城鎮發展的重要性

社區居民對小城鎮發展旅游業的認識認可程度以及參與的積極程度可能為小城鎮發展提供巨大的推動力，也可能成為小城鎮發展的阻力。為最大限度地發揮社區居民對旅游小城鎮發展的支持和推動力作用，深入挖掘社區居民參與旅游小城鎮發展的重要性所在就成為認識的基礎。

1.社區居民參與，是實現旅游小城鎮可持續發展的前提基礎。早在1997年，世界旅游組織、世界旅游理事會與地球理事會制定頒發的《關于旅游業的21世紀議程——實現與環境相適應的可持續發展》[3]，明確提出社區參與是旅游可持續發展的重要內容和環節。社區是旅游小城鎮的基礎，是小鎮的基本組成單元。社區居民是小鎮的主人，是小鎮的建設者，對小鎮的發展建設最有發言權，也是小鎮發展建設的最終受益者。社區居民可以為旅游小城鎮的發展提供“人”“財”“物”的大力支持。旅游小城鎮的規劃、建設、管理、監督需要社區居民的廣泛參與，需要聽取社區居民的意見和建議，有了社區居民參與的旅游小城鎮才會更接地氣。當社區居民積極主動地為小鎮的發展獻計獻策時，旅游小城鎮才真正具有了發展動力，可見社區居民參與是實現旅游小城鎮可持續發展的前提基礎。

2. 社區居民參與，是實現游客與社區居民關系改善的有效途徑。協調社區居民與游客的關系一直是旅游小城鎮發展過程中的一個難題。因為隨著大量游客的進入，小鎮社區居民多年來的平靜生活被打破，原有的生活習慣和文化傳統受到了強烈的沖擊，優美的自然環境也可能遭到破壞，小鎮居民的利益受到了極大的威脅，這時如果忽視社區居民的要求，必然遭到其強烈反對。旅游小城鎮要想打造成旅游的天堂，“社區居民就是上帝，游客是上帝的客人”。其實小鎮發展旅游的根本目的就是要改善當地居民的生活條件，因此就要積極引導社區居民參與到旅游小城鎮的發展建設并使其收獲綜合效益。這時社區居民就會以積極的心態面對小鎮旅游發展帶來的問題并主動想辦法克服解決，就會以主人的身份熱情地招待“客人”，想方設法地為“客人”提供更好的服務，讓游客經歷真實而富有活力的文化體驗，感受原汁原味的小鎮生活。社區居民的“好客”會給游客留下極深的印象，影響著游客的旅游體驗，而游客的口碑是對小鎮最好的宣傳，進而增加游客的重游率。

3. 社區居民參與，是實現旅游小城鎮環境保護的關鍵。無論是依托著名景區發展的服務型旅游小城鎮還是本身就是重要吸引物的資源型旅游小城鎮，或是城市近郊休閑度假的市場型旅游小城鎮，無疑優美宜人的自然環境都是小城鎮能夠發展旅游業的基礎。生態環境是旅游小城鎮旅游發展的“命脈”。可是有些小城鎮居民為了生存以及自身利益卻在砍伐森林、捕殺野生動物，還有些社區居民為了自身的方便將污水和垃圾隨意傾倒和堆放，嚴重地影響了小城鎮的環境。為了解決這些問題，單靠環保部門、旅游管理部門是難以奏效的，社區居民參與是關鍵。要想辦法讓社區居民參與到小城鎮的旅游發展中，這樣他們就會深切地感受到吸引大批游客紛至沓來的是小鎮周圍的青山綠水，是小鎮迷人的環境，這是小鎮生存和發展的根，因此要像愛護自己眼睛一樣愛護小鎮的一草一木，一磚一瓦。小鎮居民對小鎮的愛，對環境的珍視還會深深影響游客，使其在潛移默化中主動自覺地保護環境。

4. 社區居民參與，是化解社區居民、政府、旅游企業各方矛盾的“良方”。在我國，旅游小城鎮的發展基本上屬于政府主導，政府對小城鎮的旅游開發具有“決定權”。另外，旅游企業某種程度上也會對社區居民的旅游獲益形成一種剝奪。由于地位的不平等，社區居民很難從小城鎮旅游發展中獲得相應的利益，卻還要承擔著小城鎮由于旅游開發而帶來的負面影響，這必然引發矛盾，甚至出現抵制旅游開發的情況。而要化解這一矛盾，政府和旅游企業必須清醒地認識到社區居民才是小鎮真正的主人，社區居民有權力通過參與旅游發展而過上富裕的生活，社區居民也只有參與到小鎮的旅游發展中，才會促使政府、旅游企業在制定相關政策時考慮到“小鎮主人”的利益，從而采取有效措施，保障旅游小城鎮的發展利益分配更加公平，“小鎮主人”的利益得以真正實現。同時社區居民參與小城鎮的旅游發展建設，可以構筑政府、社區居民、旅游企業之間彼此溝通交流的平臺，增加彼此之間的了解和理解，有效化解彼此之間的矛盾，這是構建和諧旅游社區、和諧旅游小城鎮的基石。

二、社區居民參與旅游小城鎮發展的可行性分析

為更好地發揮社區居民參與旅游小城鎮發展的積極作用，持續推進居民參與的深度，推進小城鎮健康快速發展，必須要認識清楚在旅游小城鎮發展過程中實現社區居民參與的條件和基礎是什么，這是社區居民參與的前提，也是實現參與的可能。概括起來大致包括如下方面：

1.社區是旅游小城鎮旅游資源的重要組成部分。旅游小城鎮的社區居民植根于當地的歷史、自然和文化，他們既是小鎮自然環境的擁有者，又是小鎮文化的承載者，更是小鎮旅游服務的提供者，他們的生產生活和民俗風情已成為小鎮重要的旅游景觀。如黑龍江省雪鄉，當地居民有冬日掛紅燈籠的習俗，居民門前的紅燈籠與皚皚白雪相映襯形成了一道獨特的人文景觀。可見，小鎮居民的傳統民宅、富有特色的生產生活場景都可成為旅游景點，社區居民可以通過自己的智慧為游客創造富有體驗和想象空間的高品質的閑暇生活，小鎮社區以其獨特的魅力吸引著游客前來休閑度假。

2.基層民主制度的建立為社區居民參與提供了制度保障。為更好地實現政治民主，保障“人民當家作主”的權利得以真正實現，我國不斷深化政治民主程度，建立和完善了公民參與的新制度，如公民參與立法制度、聽證制度、信息公開制度、公民批評建議制度，等等。各項基層民主制度的建立為社區居民參與旅游小城鎮發展，維護和表達自身利益提供了保障和可能。隨著小鎮居民思想的解放，文化水平的提高，權利意識和民主參與意識將不斷增強，社區居民參與旅游小城鎮發展的廣度和深度將不斷拓展。

3.旅游小城鎮的發展需要社區居民的支持參與。旅游小城鎮的發展影響著社區中的每一個居民，在給他們帶來發展機遇的同時也打破了原有平靜的生活，大量游客的涌入對小鎮的環境、資源都會造成影響，還會推高他們的生活成本，為此得到大多數社區居民的認可和理解是旅游小城鎮發展的前提和基礎。社區居民以積極的心態支持參與旅游小城鎮的經濟文化環境建設，既可增加個人收入實現自家的脫貧致富夢，又能促進旅游小城鎮實現環境保護、文化繁榮、經濟騰飛夢。同時在當今社會背景下，社區居民參與不僅能實現社區價值的整合，還能夠成為小城鎮社區發展新的驅動力和增長點。

三、社區居民參與旅游小城鎮發展存在的主要問題

目前，我國旅游小城鎮由于類型不同、所處發展階段不同，社區參與旅游的范圍、內容、形式也有所不同。但普遍存在社區參與不夠成熟，參與的廣度和深度不夠。雖然部分社區居民認識到了小鎮發展旅游業會給自己帶來經濟收益，有了比較高的參與積極性，但卻不知通過什么樣的途徑和方式向管理部門提出自己的意見和建議。旅游小城鎮社區居民參與存在的一些共性問題概括如下：

1. 社區居民參與意識淡薄，自覺能動性差。旅游小城鎮的發展離不開社區居民“能動地”參與，但現實情況是，絕大部分居民受傳統觀念的影響，參與意識淡薄，認為小鎮的發展是由領導們決定的，是政府的事，跟自己沒什么關系，即使自己有想法，有意見別人也不會聽，主動參與意識不強。另外，在以政府和企業為主導的旅游小城鎮開發過程中，作為弱勢群體的社區居民限于自身的知識儲備、經濟條件、信息獲取能力，根本無法與外來企業競爭，在誰投資誰受益的情況下，小鎮居民很難享受到當地旅游開發給自己帶來的應得利益，這也客觀地造成了社區居民參與熱情不高、實際參與邊緣化現象的存在。

2. 社區居民參與層次低，參與形式單一。目前我國旅游小城鎮社區居民主要通過提供餐飲、住宿、出售旅游商品等經濟活動方式參與旅游發展，一些社區居民由于當了環衛工人參與了小鎮和景區的環境保護，還有少數社區居民由于小城鎮的一些旅游節慶活動參與了文藝演出，但總體來看社區居民能夠參與小鎮旅游發展的途徑非常有限，而且多數停留在服務員、清潔工、保安等高勞力、低技術、低層次的參與水平。社區居民關于小鎮規劃、管理、決策等的政治參與幾乎沒有。在制定小城鎮旅游發展規劃時，政府和旅游管理部門幾乎很少征求社區居民意見，大部分社區居民對小城鎮的旅游發展現狀以及今后的發展思路根本不了解。

3. 社區居民參與缺乏組織領導，沒有保障機制。我國現行社區管理體制，社區居民委員會負責管理著社區各項事物，是居民自我服務、自我管理的群眾性組織。作為基層“自治”組織的社區居民委員會，本應對社區居民負責，但現實中卻體現著政府的意志，實現著一種自上而下的管理。而真正的社區參與應該是居民自下而上的廣泛參與，要實現這種參與就要有能夠為社區居民發出強有力聲音，真正代表社區居民利益而且來自于社區基層的領導者和組織者。可是旅游小城鎮的社區居民由于能力有限，缺少這種有感召力和凝聚力的來自社區的領導精英。同時旅游小城鎮的社區也沒有形成較為完善的管理體制和運行機制，這種缺乏保障機制的社區居民參與只能是被動的、小規模的、象征性的。

四、實現旅游小城鎮社區居民參與的策略

社區居民參與旅游小城鎮建設和管理因具體社區發展條件、發展態勢階段、社區情況和社區居民狀況不同而不同，所以因地制宜地制定符合不同社區狀況的參與方案是實現社區居民參與應該遵循的基本原則。就社區居民參與旅游小城鎮發展的共性特征而言，社區居民參與應該采取如下策略。

1．通過立法，建立旅游小城鎮社區居民參與的法律保障體系。為保障社區居民利益，世界上許多國家都通過制定相關政策法規促進社區居民參與旅游發展。如加拿大的班夫國家公園規定，只有原住民可以開設家庭旅館，外來購房者則不允許[4]。 而且在2015年12月20日至21日的中央城市工作會議上，習近平主席、李克強總理發表重要講話也明確指出“要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。”所以我國有立法權的地方國家機關在制定本地區旅游小城鎮發展細則時，應根據實際情況，將社區居民參與旅游小城鎮發展以法律法規的形式確定下來。通過法律確定社區居民作為旅游小城鎮開發建設的主體地位，明確社區居民參與旅游小城鎮發展的性質、內容、權限、程序和途徑等，通過立法手段使社區居民獲得旅游小鎮發展的知情權、發言權、決策權和監督權，使社區居民參與旅游小城鎮發展有章可循，有法可依。

2．政府重視，確保社區居民對旅游小城鎮發展的實質性參與。政府在社區居民參與旅游小城鎮發展的過程中具有極其重要的作用。在我國旅游小城鎮開發建設基本上都是政府主導，因此政府對社區居民參與小鎮旅游發展的態度和措施至關重要。只要政府領導認識到小鎮發展旅游的最終目的是為了什么，認識到小鎮居民發展機會的獲得、利益的保障只有通過社區居民實際參與到旅游發展這一途徑才能實現，就會想辦法，采取一系列措施確保社區居民對旅游小城鎮發展的實質性參與。如政府通過為社區居民提供必要的資金扶持，制定稅收優惠、就業優先等政策以及有針對性地開展教育培訓等措施，提高社區居民的參與能力；通過建立規范的決策參與機制，讓社區居民能夠參與商定最終的利益分配方案，保證社區的利益不被侵犯；在進行交通、通訊、給水、供電、環衛等和旅游相關的基礎設施建設時可與社區的公共服務設施改善相結合，并邀請社區居民共同參與，充分尊重社區居民的生活方式和意見訴求，這樣的規劃建設才會更接地氣。

3．社區“自治”，發揮非政府組織在社區參與中的橋梁紐帶作用。現在我國各省市的一些旅游協會多是行業協會, 代表和維護全行業的共同利益和會員的合法權益，在政府和會員企業之間發揮了很好的橋梁紐帶作用。其實在旅游小城鎮社區里，政府完全可以鼓勵社區“自治”，通過對一些民間旅游組織機構的扶持，使這些組織機構成為社區參與旅游發展的主角。2008年烏鎮景區的一些老居民自發成立了志愿者協會，他們常年免費為游客提供指路、導游、咨詢等服務，為了讓更多的居民能夠融入烏鎮旅游，更好地展現烏鎮的風土人情，景區協同烏鎮鎮政府對各社區廣泛宣傳志愿者服務，讓本地居民加入烏鎮景區志愿者協會。烏鎮還引入政府主導下社會組織自治理念，2013年管委會成立了“烏鎮人家”旅游協會，各村下設分會，由居民自治管理，政府從單向管理轉變為與行業協會、民宿業主三方有效的互動與合作。烏鎮經驗證明，旅游小城鎮社區可以通過組建社區業主委員會、志愿者協會等，構建以社區組織為核心的參與載體，由于非政府組織不是旅游小城鎮開發的利益方，其草根性和公益性的特征，使其與社區居民保持著天然密切的聯系，可以客觀地融合政府和社區居民的意見，充分發揮橋梁紐帶作用。

4．開展豐富多彩的社區活動，提升居民參與能力，激發居民參與熱情。旅游小城鎮社區可組織開展一系列公益、文體活動，實現“景區社區互動”，激發小鎮居民的參與熱情，分享小鎮旅游發展的成果。如黑龍江雪鄉毽子隊、太極扇舞蹈隊常年活躍在社區廣場，為景區增添了無限活力。旅游小城鎮社區還可通過發放《旅游知識手冊》，舉辦“社區講堂”，組織社區居民旅游技能大比拼等活動，不斷提升居民的參與能力和水平；組織小鎮居民游小鎮、小鎮風情攝影大賽等活動讓社區居民親身感受到旅游給小鎮帶來的發展變化；選擇適合小鎮地域特色、文化傳統的節事活動，精心策劃，活動前在社區宣傳板張貼海報、懸掛條幅，活動現場播放居民自己錄制的《我眼中的小鎮》宣傳片，觀看社區居民自編自導的歌舞表演，讓居民在愉悅的氛圍中增強參與社區活動的積極性。豐富多彩的社區活動，在激發居民參與熱情的同時提升了居民的參與能力，社區居民參與程度高將大大提升小鎮和景區的旅游競爭力。

社區是旅游小城鎮發展的重要資源和依托，社區居民不僅是旅游小城鎮市場消費拉動者更是旅游產品的生產者和服務供給的支撐者，社區居民參與旅游小城鎮發展的程度影響乃至決定小鎮發展水平、效益和規模。優化政策，克服社區居民參與發展的阻力，發揮其參與的可行性條件優勢，通過法律法規建設、政府重視、社區“自治”管理及組織開展社區活動等策略，增強社區居民參與的廣度和深度，既是推動旅游小城鎮發展的重要動力，也是實現社區居民富裕的重要途徑。

[參考文獻]

[1]中央城鎮化工作會議在北京舉行[N]．人民日報，2013-12-15．

[2]國務院.國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見[Z]．中華人民共和國中央人民政府網，2014-08-21．

[3]謝小芹，簡小鷹．社區參與鄉村旅游發展研究的本土化反思[J]．廣西民族大學學報(哲學社會科學版)，2014,(3)：47-53．

[4]楊曉紅．社區參與旅游發展的立法探討[J]．旅游學刊，2011,(3)：9-10．

〔責任編輯：巨慧慧〕

[中圖分類號]F592.7

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0134-04

[作者簡介]孟昭榮(1972-)，女，黑龍江鶴崗人，碩士研究生，哈爾濱幼兒師范高等專科學校副教授，從事地理教學、旅游規劃與管理研究。

[基金項目]國家自然科學基金“中國東北區邊境口岸經濟發展模式研究”(41340023)；黑龍江省教育廳2013年度科學技術研究(指導)項目計劃“黑龍江省旅游小城鎮經營管理發展策略研究”(12535028)

[收稿日期]2014-09-21