治理理論視角下廣西鄉村生態環境污染整治對策研究

羅啟清

（廣西大學科技處 廣西南寧 530004）

治理理論視角下廣西鄉村生態環境污染整治對策研究

羅啟清

（廣西大學科技處 廣西南寧 530004）

治理理論的興起為政府的建設方向提供了新的思路與可能。廣西鄉村生態環境污染問題日益突出，諸如土壤污染、表層水污染、地下水污染、農業面源污染等。此類污染的治理急需新的治理思路，治理理論強調社會管理主體的多元化，為廣西鄉村生態環境污染治理思路提供了新的方向。

治理 鄉村 生態環境 環境污染

近年來，在中央統籌城鄉經濟社會發展的戰略指導下，廣西大力加強社會主義新農村建設，鄉村經濟及其城鎮化建設得到快速發展，但是鄉村環境建設非常不容樂觀，一些鄉村生態環境污染呈現惡化的趨勢，許多鄉村干部群眾的環保意識比較淡漠，不少鄉鎮、農村環境問題普遍較差，清潔能源覆蓋面小，與新農村建設和新型城鎮化建設差距很大。為實現經濟社會可持續發展，建設生態文明、環境友好型社會，治理鄉村生態環境污染已刻不容緩。本文將從治理理論的視角對廣西鄉村生態環境污染問題進行探析。

一、治理理論的基本內容

20 世紀90 年代以來出現許多社會問題，例如國際多邊、學術團體和雙邊機構以及民間志愿組織的發展問題[1]，而政府管理與市場調節機制均不能有效的解決此類社會問題，再這樣的社會背景下，治理理論悄然興起。從國內現有的研究成果看，治理理論的基本內容[2]包括以下三個方面：（1）強調社會管理主體的多元化。治理理論認為，社會管理主體不僅僅是政府部門也包括一些民間志愿組織或者第三方的組織機構，如非營利性的組織機構、民間自發的志愿組織以及社會企業等，這些非政府的組織機構在解決紛繁的社會問題和經濟問題的過程中有著不可或缺的作用。（2） 新政府理念也是治理理論一個重要的突破。理論認為，政府雖然是也是當代社會中發揮著重要功能，但是政府要集中力量“掌舵”而不是“劃槳“。政府不能包攬全部社會職能，也不能成為全能政府。（3）強調多元管理主體間的相互依存性。理論認為，政府要走出致力于成為全能政府的”怪圈“，充分發展非政府的社會組織，并且將當前的政府直接或間接管理干預的體系轉變成相互依存的管理體系。

綜上所述，治理理論為我們分析社會管理問題提供了新的視角和范疇，即將作為民間參與網絡和互惠信任關系的“社會資本”引進治理分析中，著眼于政府和公民的合作網絡。

二、廣西鄉村生態環境污染現狀

1．土壤污染

廣西壯族自治區境內分布著大量鉛鋅礦、錳礦和有色金屬礦，礦山主要集中在河池、柳州、崇左、桂林和百色等地[3]。采礦業為廣西經濟的發展做出了巨大貢獻，但同時也對周邊的生態環境造成了嚴重危害。總體來講，廣西遭受重金屬污染的區域主要集中在礦區周邊以及附近的河流沿岸。廣西境內的許多礦山的尾礦與礦渣都是無序堆放，在暴雨來臨時，尾礦中的有害成分伴隨雨水擴散到周圍的土壤中，此外，農民危害意識淡薄為了省時省力用礦山廢水灌溉農田。這也是廣西重金屬污染事件頻發的主要原因。

2．水污染

據2014 年廣西省環境質量狀況公報的數據，2014年，廣西對39條主要河流的72個斷面進行監測，河流水質總體良好，大部分河流滿足水環境功能區目標要求。其中，67個斷面水質符合《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）的Ⅲ類標準，水質達標率為93.1%，

較2013年（95.8%）下降2.7個百分點。雖然水環境質量總體上呈現良好趨勢，但是廣西鄉村的飲用水安全現狀令人堪憂。廣西農村中人口為4141.40萬人，目前，廣西農村供水模式主要有集中式供水與分散式供水兩種，其中集中式供水人口僅占33.45%，而安裝凈水設施的兩級集中式供水工程僅占8.1%[4]。共檢測水樣475件，合格122件，合格率僅為25.68%。豐、枯水期水質合格率僅分別為23.7和27.57%。由此可見，廣西農村地區飲水安全問題亟待解決。

3．生活垃圾污染

廣西農村生活垃圾長期處于一種亂扔亂丟、亂堆亂放的無序狀態，過去因其成分基本上由可溶物質構成，通過自然發酵就完全可以處理掉而不會對環境造成危害。但是，隨著工業化進程的加速，大量工業產品涌入農村消費市場，廢棄塑料、廢棄玻璃、破舊衣物、廢棄家電用品等比比皆是[5]，農村生活垃圾再也無法通過自然發酵變為有機肥料，村邊、路邊、溝邊及閑置空地便成了垃圾的領地[6]。據2013年的統計數字，廣西農村每天產生垃圾約1.63萬噸，而目前清運量僅占20%，大部分的生活垃圾都處于無管制狀態下的隨意丟棄。廢棄變壓器以及廢舊家電在破損后是釋放出多氯聯苯類有毒的持久性有機污染物。此外，電瓶以及電池等化學類生活垃圾同樣處于亂扔亂丟的狀態這些垃圾中含有大量的酸性和堿性物質能夠將溶解含有重金屬的金屬類、玻璃類等垃圾，將被固定的重金屬重新釋放到環境中，同時環境微生物的協同作用下會加劇釋放過程。在微生物在分解有機物類垃圾的過程中的脫氮、脫硫等過程會釋放含氨、硫化物等有害氣體[7]。這些有害物質存在于空氣中、土壤中甚至飲用水中，直接危害農村居民的生命健康及生存環境。

4．工業企業污染

隨著廣西農村城鎮化、鄉村工業化、城鄉一體化進程的加快，由農民集體或個人、外來投資者創辦的各類企業主要是工業企業遍布廣西鄉村。這些工業企業的發展在促進廣西鄉村經濟發展的同時，也對鄉村生態環境造成了污染。上世紀80 年代后期，廣西出現全民辦礦、濫采亂挖的混亂局面，有色金屬礦山首當其沖。據廣西國土資源部門的調查結果，首先，露天采礦場破壞土地資源且占用土地難以復墾利用。其次，采礦的固體廢棄物污染十分嚴重。2006年4745個礦山企業，礦山的固體廢料場、尾礦庫等為減少處理費用均采取堆放措施，在廢料場、尾礦庫等使用殆盡時不及時清理而是繼續占用新的土地，每年至少有65公頃的可耕土地被侵占，據統計，固體廢棄物占用及破壞土地面積總計達到3516.31公頃。再次，產業鏈中選礦、洗礦、冶煉以及深加工等各環節在環保設施不健全的情況下都會對水體、大氣產生直接污染。如河池市刁江沿岸選礦廠，據專家測算過去每天排入江中有毒廢水3.5萬噸、有毒廢渣1200多噸，每年向刁江排放砷1770噸，占全國砷排放量的94.4%，目前刁江治理工作步履維艱，形勢非常嚴峻。

5．農藥化肥污染

化肥、農藥作為農業增產的主要措施，一直以來備受農民青睞。廣西是化肥、農藥使用大省，但目前化肥利用率僅有35%～40%，剩余的大部分則隨著雨水滲透到地下，污染地下水，另一部分隨地表徑流進入河流、稻田、池塘。據廣西植保總站統計，2013年全區農藥年使用量為13.2萬t，其中除草劑4316.4t、殺菌劑1650t、殺蟲劑12592.8t，植物生長調節劑105.6t，處于全國前10，但僅約1/3的農藥被農作物吸收利用，其余均流失到水體、土壤及殘留在農產品中。長期大量施用化肥、農藥、類激素和農用地膜等農用化學品，加上不合理的農田漫灌方式，造成水質、土壤和農產品污染。目前廣西農業生產對農藥、化肥的使用量還在逐年增多。

6．畜禽養殖污染

近年來，廣西省畜禽飼養量和產量逐年得到穩步發展。據廣西統計年鑒，據廣西統計年鑒，2012年，廣西肉豬出欄3342.09萬頭，出欄牛羊299.8萬頭，出欄家禽超過7億羽，肉類總產量居全國第8位，除保障廣西有效供給外，還大量外銷。畜禽養殖廢水一直是農村生態環境污染中的重點防治領域。在飼養量穩步增長的同時養殖廢水也出現激增，養殖廢水含有大量的有機物，而農村養殖戶的環保意識不強在擴大生產的同時對于附帶的環境問題認識不夠深刻，多數情況下都是將廢水直接排入河道，河道本身自凈能力較差短期內無法降低水中有機物的濃度，就會造成大量微生物的滋生，進而引起藻類的大量生長導致水體出現富營養化，水體中魚類及其他底棲動植物均大量死亡，使水質惡化發黑、發臭，這些水不僅不能用于灌溉還會滲入與河道聯通的地下暗河以及地下水，從而造成更大的污染。2010年廣西畜禽糞便產生量為9141.30萬t，為同期廣西工業固體廢棄物的1.6倍，其中污染物BOD5、CODcr和銨態氮的產量分別為383.43萬t、435.42萬t和42.08萬t。按30%流失率計，CODcr和NH3-N流失量均超出工業及生活廢水排放量之和，對水體環境已構成嚴重威脅。

三、鄉村生態環境污染問題的成因及治理對策

從治理理論的視角看，鄉村生態環境污染問題日趨嚴重的成因主要有以下幾方面。

1. 政府間和政府部門間缺乏協調互動

首先，區域政府間缺乏協調機制。廣西省的環境管理體制一直是按行政區域劃分的，對于跨行政區域和流域的生態保護和污染治理，區域政府間缺乏協調機制。對于跨行政區域河流域的環境問題，往往是各自為政而非整體構建，各行政區域只負責自身行政區域內的環境問題，同時不同行政區域政府部門對于環境問題的態度也是參差不齊，經濟落后的行政區域內往往會選擇犧牲環境來換取經濟的發展，致使鄉村生態環境污染得不到有效控制和治理。其次，政府部門間缺乏溝通協調。

2．政府與企業關系不協調

在傳統理念下，企業認為污染防治只會增加產品成本而使得本身在市場競爭中處于價格劣勢的境地；而政府則同樣同市場競爭的角度認為企業為實現利益最大化會忽略對環境的影響。事實上，政府應該從政策上法律法規上以及實際行動上喚起企業的社會責任，改變在污染治理領域政府與企業之間的對立關系，因為只有當企業認識到自身也是環境問題的受害者才能夠沖根本上找到解決辦法。

3．政府與環境NGO互動有限

環境NGO是以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織，它具有非營利性、非政府性和志愿公益性特征。據調查，截至2008年10月，全國共有環保民間組織3539家（包括港、澳、臺地區），其中草根環保民間組織508家。而1994年，日本全國的環保NGO數量就已經達到在1.5萬個左右，平均0.8萬人口就有一個環保NGO。由此可見，國內還存在不少制約和環境NGO發展的因素。一是政府對環保民間組織存有認知偏差。一些政府部門和公務人員對民間環保組織缺乏辯證的認識，只關注這些組織的負面作用而認識不到積極作用，他們認為環保民間組織缺乏組織性、紀律性，在舉辦活動或者開展工作時會過于隨意、不聽指揮，怕“惹麻煩”，因此多采取種限制輕扶持的策略。二是政府職能轉變不到位。目前，政府的理念還處在建立“全能政府”的范疇內，對于非政府組織的積極作用認識不夠深刻，在面對社會中出現的政府失靈或市場失靈的問題時，仍然是從完善自身的管理出發，致使非政府組織的發展步履維艱。三是環保民間組織的自身問題。主要是籌款能力弱、人才短缺、組織能力不強等。四是制度不健全。主要是環境聽證制度、環境信息公開制度、公眾參與環境監督制度等不健全，導致環保民間組織不能有效地參與政策制定和社會監督。

四、鄉村生態環境污染治理對策

從治理理論的視角看，鄉村生態環境污染的治理要深化政治體制改革，明確政府的主要職責，改變致力于建設全能政府的理念，充分發揮企業、民間環境NGO等非政府主體的管理作用，使他們能夠在法律法規的約束下自由行使自身的權利與義務，積極參與到鄉村生態環境污染治理中。政府要學會“掌舵”與這些主體確立共同的治理理念與目標才能更加高效的實現鄉村生態環境的管理。為此，在當前和今后一個時期應著重做好如下幾方面的工作。

1．實施環保“三下鄉”， 構筑城鄉一體、上下聯動的環境管理格局

在中央統籌城鄉經濟社會發展的戰略指導下，城鄉一體化的發展趨勢逐漸成為主流。與此同時，一些地方出現城市污染行業向鄉村地區轉移的現象。因此，環保“三下鄉”應盡快實施，以便構筑城鄉一體、上下聯動的環境管理格局。

（1）環保宣傳教育下鄉

我國廣大鄉村居民的受教育水平普遍偏低而環境理念更是嚴重缺失。由于環保理念的確實，鄉村居民認識不到保護生活環境的重要性，自然在參與環保活動中就表現的不積極不主動。培養居民環保意識，一方面可以充分利用現在傳媒，用通俗易懂的動畫，向廣大群眾宣傳環境保護的知識與實踐經驗等，使鄉村居民樹立環境道德觀，自覺地把環境保護、生態建設視為自身應盡的責任和義務。另一方面，要重視講解環境污染的危害性，讓民眾了解他們所擁有的環境權益及如何維護自身環境權益，使農民積極主動地接受科學指導，合理施用化肥、農藥，或摒棄化肥農藥發展有機生態農業，樹立綠色生產理念，從根源上解決農業面源污染問題。

（2）環保基礎設施下鄉

長期以來，我國的環保基礎設施主要服務于城市。根據2007 年10 頒布的《城鄉規劃法》第4條，為打破現行行政區劃的界限與制約，實現對城市和鄉村生態環境的區域性管理。提供了法律保護，能夠極大的促進環保基礎設施在農村的建設。

（3）環保執法下鄉。

目前鄉鎮政府在面對鄉村污染和破壞環境的事件無權采取處罰、強制禁止等措施，只能勸說當事人和向上級匯報，嚴重影響了工作效率。這種責權不對稱的工作格局亟待改變。

2．建立健全公眾參與環境管理的機制

公眾參與環境管理是指公民個人以及公共的或私人組織通過一定的途徑和程序參與環

境決策、環境執法、環境監督等方面的活動。在我國，公眾參與環境管理還存在許多不之處，主要表現為：從參與保障看，法律法規原則性規定多，程序性規定少；從參與組織看，政府組織多，非政府組織少；從參與內容看，參與宣傳教育多，參與決策少；從參與過程看，事后監督多，事前參與少；從參與效果看，流于形式的多，實質性效果少。因此，建立健全我國的公眾參與環境管理的機制有必要借鑒發達國家的經驗。

（1）建立健全環境決策參與機制

環境決策是環境管理的首要環節，環境決策的成敗事關環境管理的全局。鼓勵更多的主體參與到環境決策中，特別是那些圍繞自然生態環境開展生產生活的鄉村，環境惡化會直接影響其賴以生存的資源與其切身利益，鼓勵這些群體才遇到環境決策中，能夠提高環境決策的執行效率和效果，保證決策的公平性。

（2）建立健全環境執法參與機制

在我國，環境執法的行政主體主要是環保部門，而公眾基本不參與環境執法。2006年2 月國家環保總局制定了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與的一般要求和參與的組織形式進行了較為詳細的規定，極大的推動了范環境影響評價活動中的公眾參與進程。

（3）建立健全環境監督參與機制。

我國目前實施環境監督的行政主體主要是環保部門，其他行政部門予以協助。公眾參與環境監督有助于環境監督部門更好地履行其法定職責，促使其民主行政、科學行政和高效行政。公眾參與環境監督的內容主要涉及：一是向環保部門檢舉和控告污染和破壞環境的單位和個人；二是對政府和環保部門落實環境政策法規的情況、開展民主科學決策的情況、依法行使權力的情況等進行監督。公眾參與環境監督的主體有：社會團體和群眾組織、公民個人以及媒體單位。

（4）建立健全環境信息公開機制

環境信息公開是公眾參與環境決策、環境執法和環境監督的前提和基礎。首先是政府環境信息公開，指環保部門在履行環保職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息公開。其次是企業環境信息公開，指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息公開。例如，企業環境保護方針、年度環境保護目標及成效；企業年度資源消耗總量；企業環保投資和環境技術開發情況；企業在生產過程中產生的廢物的處理、處置情況等。

3．增進政府與企業的溝通，加強合作

在發達國家，政府與企業往往是一種伙伴關系，政府在與企業認真協商后再出臺政策的同時，必須要為為企業達到環境政策目標要求提供相配套的技術支持和幫助。而國內，對企業則主要是實行“管、卡、壓、罰”，完全把企業作為對立的關系。因此，首先，政府與企業雙方必須轉變觀念。政府要認識到企業既是管理對象，也是服務對象；企業要認識到企業既是經濟組織，也是社會組織，要承擔一定的社會責任。其次，發揮行業協會的作用。它架起了政府與會員企業溝通的橋梁。最后，政府要轉變職能，從管制轉向服務，學會在服務中實施管理，在管理中體現服務。當出臺新的有關環境保護的法律法規時，政府要設置專門的部門向企業提供相關服務，為企業達到新規定的要求提供咨詢和技術服務。

4．強化區域間政府合作，協同解決跨界污染問題

跨界污染之所以層出不窮，是由于行政區明確分割與環境治理理念的不協調引起的。強化區域間政府合作是一個成本最低、收益最大的途徑。

5．促進環保非政府組織的健康發展

國外的發展經驗表明，環保NGO在監督排污企業守法排污、調處農民舉報投訴、組織面對面對話等方面發揮了積極作用。我國環境NGO 數量和規模都非常有限，其發展還普遍處在政策瓶頸和自身能力缺陷的夾縫中。因此，政府必須支持和促進環保NGO的健康發展。

（1）規范管理環境NGO

首先，要調整法律法規，消除雙重管理帶來的混亂；其次，改組政府部門，將環境NGO的具體管理體制從政府的直接管理中脫離出來，以“非政府組織管理委員會”的形式進行專門負責。改革后的管理體制，實行的是“國家立法，行業立規”，由政府部門從宏觀上來管理環境NGO 的合法性問題，由獨立的環境行業協會來管理和評估環境NGO，真正實現職責明確、權限清晰、監管到位。

（2）放松環境NGO 的準入制度

目前，地方各級政府對環境NGO 準入要求過嚴。降低環境NGO成立的“門檻”，簡化環境NGO登記注冊的手續，從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”監督，提高公民結社的積極性。例如，給予滿足一定條件的街道一定的自助社團建設與管理的權利，并給與充分的關注與指導。

（3）加大對環境NGO 的政策扶持

鄉村環境的治理需要政府和環境NGO 的互動，但目前環境NGO 的發展普遍受制于資金短缺，因此，各級政府應該加大對環境NGO 的政策扶持，主要是向其提供財政補貼和稅收優惠。

[1]楊曼, 公共治理視野下的志愿者組織研究, 2011, 東北財經大學.

[2]黎文, 我國政府公共危機治理中的區域協作研究, 2009, 電子科技大學.

[3]黎大榮 等, 廣西土壤重金屬污染修復概況分析. 大眾科技, 2013(12)∶第80-81+62頁.

[4]鐘格梅, 廣西農村飲水安全現狀調查. 2008.

[5]杜芳林 與賀艷艷, 農村垃圾處理調查報告. 2009.

[6]鞠昌華 等, 我國農村生活垃圾處置存在的問題及對策. 安全與環境工程, 2015. 22(4)∶第99-103頁.

[7]王敏, 趙楊與王彬斌, 農村生活垃圾污染現狀與防治對策. 民營科技, 2012(02)∶第102頁.