行政事業單位內部控制規范實施問題研究

魏生輝

摘要：伴隨著行政事業單位改革進程的不斷加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，行政事業單位所處的管理經營環境發生了重大變化。在這一背景下，行政事業單位的風險因素也越來越多，這就對單位風險管理、內部控制提出了更高的要求。內部控制能夠在很大程度上規避和防范風險，其管理質量的好壞直接關系著單位管理的質量，對于未來行政事業單位能否規避風險具有重要的現實意義。本文圍繞行政事業單位內部控制，重點介紹了行政事業單位內部控制的管理原則和管理模式等，并對如何強化內部控制提出了建議。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 規范

一、行政事業單位內部控制的內涵

行政事業單位內部控制是指行政事業單位管理者為了有效實現預定控制目標，依靠制定內部控制制度及具體的內部控制管理實施措施，并嚴格執行，在此基礎上實現對行政事業單位日常經濟活動風險管理和防控的一系列過程。

站在靜態的角度上分析，行政事業單位內部控制是單位為了實現自身總體管理目標、切實履行自身職能而建立并逐步完善的一套保障系統。從動態的角度來分析，行政事業單位內部控制則主要是單位管理者為了實現自身總管理目標、順利履行自身職責而對風險進行規范管理和自我約束的過程。

同時，行政事業單位內部控制的管理對象只是界定于行政事業單位所進行的經濟活動的風險，非經濟活動所產生的風險并不屬于行政事業單位內部控制防范和規避的范疇。在管理實踐中，結合我國行政事業單位的管理職能，行政事業單位內部控制風險管理所涉及的經濟活動通常包括預算業務、資產管理、合同、收支業務、建設項目及政府采購業務等。這些經濟活動所產生的風險都屬于行政事業單位內部控制風險管理和防范的目標。

二、行政事業單位內部控制工作的重點

當前，行政事業單位實施內部控制管理基本上都是實行全員控制管理，在內部控制過程中財務、業務及審計部門等都會參與其中，內部控制管理涉及單位管理經營的各個方面，這也意味著單位職工及管理層在內部控制管理中都承擔著一定的責任，全員化內部控制管理正越來越成為趨勢。上述這些內部控制管理參與者都是內部控制管理組織架構的參與因子，在內部控制管理組織架構設計上需要在上述參與因子中做好內部控制管理責任的細化和落實工作。

一般來講，行政事業單位進行內部控制管理應當重點圍繞以下兩個方面來開展：一是明確內部控制管理相關責任主體在整個內部控制管理過程中的地位及作用，建立完善內部控制管理職能部門，在業務部門、財務部門等之間合理進行權責分配；二是明確各個主體之間的關系，合理選擇集權式管理模式以及分權式管理模式，完善各個內部控制管理崗位的職責以及人員配置。

三、行政事業單位內部控制管理的原則

行政事業單位在進行內部控制管理時，需要依據以下幾個方面的原則來實施。

第一，全員參與原則。行政事業單位內部控制管理涉及的面比較廣，影響因素也比較多，要確保內部控制管理的實施效果就需要行政事業單位全員職工的積極參與。將行政事業單位所有職員都作為內部控制管理的影響者及參與者，在整個單位范圍內進行內部控制管理的配合及協調工作。

第二，權責明確原則。確保權責明確是實施內部控制管理的關鍵點。在權責的劃分明確上一般會涉及部門職工積極性發揮和主動性及權利限制等。在這一方面要確保不相容職務相分離，杜絕人為操縱現象的出現；合理分工，減少職責的重復和遺漏；對權限層級進行明確劃分，嚴格規定內部控制管理層級限額并加以貫徹落實。同時，還需要確保報告線的完整性，需要根據行政事業單位管理關系及自身業務的復雜程度合理安排報告線的長短，確保行政事業單位管理者能夠及時獲得本單位內部控制管理情況。

第三，信息暢通原則。在設計內部控制管理組織架構時，需要確保信息暢通無阻，并減少信息流動成本。下級組織應當能夠向上級溝通風險暴露情況及政策執行情況，上級組織應當可以及時向下級傳達相關政策和策略，各個部門之間應當保持信息暢通，加強信息共享。要避免信息流動的復雜化，減少信息流動干擾。

四、行政事業單位內部控制管理模式選擇分析

對于行政事業單位來講，實施內部控制管理的組織問題會涉及集權模式以及分權模式這兩種。集權模式和分權模式的選擇是行政事業單位日常管理的重要內容，對于行政事業單位內部控制管理來講也是如此。行政事業單位在集權模式及分權模式選擇上的科學性、合理性將會直接影響到行政事業單位的內部控制管理效率和效果。一般來講，分權模式和集權模式這兩種模式各有著自身的弊端和長處，行政事業單位應當結合自身管理實際來合理選擇。

集權式內部控制管理模式能夠實現在內部控制管理過程中達到經濟規模化，有助于減少高層管理者跟風險管理者之間的信息障礙，確保行政事業單位內部控制管理政策的一致性，但是這一模式會削弱其他內部控制管理部門及職員對于行政事業單位內部控制管理的重視。分權式內部控制管理模式的優勢是在實現風險集中管理的基礎上，能夠對本單位的風險成本進行細化，并具體到各個具體的管理部門或者業務部門，明確責任，有助于內部控制管理政策的落實和貫徹，能夠提升各個具體業務部門對于內部控制管理的重視。在日常的內部控制管理過程中，也有助于及時發現具體執行中所出現的各種內部控制管理問題，進而采取及時有效的措施加以糾正，便于內部控制管理活動下放到具體執行部門。但是這一模式也有著自身的不足，就是在缺乏有效溝通渠道的情況下，行政事業單位高層管理部門可能難以全面、及時、準確把握各個業務部門的內部控制管理事項，很容易導致單位上下層政策溝通不暢，出現政策不一致性，進而影響到內部控制管理政策的整體效益和效果。

通過上述分析可以發現，集權制內部控制管理模式及分權式內部控制管理模式都有著各自的利弊，管理者需要結合自身管理實際等合理選擇內部控制管理模式，對于業務部門的內部控制管理差異較小的行政事業單位可以實行集權式內部控制管理模式，對于比較分散、各個部門之間在風險管控上差異較大的行政事業單位可以實行分權式內部控制管理模式，這樣有助于更好地識別和把握各個部門的風險并加以管制。強化對于內部控制管理程序及管理結果的監管，并在此基礎上實現對行政事業單位整體內部控制管理的把握。

五、行政事業單位實施內部控制的建議

預算控制是當前行政事業單位進行內部控制最為常見的管理手段，依靠財務預算的編制、執行及考核來對單位的財務活動進行管理，并最終對內部控制效果和效益進行管控。預算控制善于事先控制范圍，管理者可以通過對預算執行的具體情況跟預算目標進行比對，及時發現財務偏差并采取必要措施加以糾正，進而實時對單位財務管理活動進行監督控制，有效降低財務風險。

內審控制則屬于財務活動的事后監督管理手段，但是作為一種預期活動，內審控制會對需要內審的單位財務管理活動起到預先監管的作用，是依靠內部審計行為實現對單位財務活動的事后控制。實施內部審計控制也是行政事業單位進行財務管理控制的一項經常性措施，在財務風險管控方面發揮了較大作用。管理者應當進一步重視預算管理制度建設，提高全面預算管理在風險管理中的約束性作用。將預算指標作為單位內部控制管理中最重要的硬性指標，當作內部控制中關鍵性的控制手段。在預算管理中，加強預算項目的精細化管理，并確保預算指標的科學合理，最終保障預算分解科學有效，預算執行得當。尤其是加強成本費用管理，按照用途進行細化歸類，切實降低管理費用和運營成本。

總體來講，科學合理的內部控制管理對于行政事業單位強化自身科學化管理，提高內部控制管理水平，完善風險管控系統，規避風險都具有重要的現實意義。在實際管理中，行政事業單位所處的內外經營環境的差異也決定了不同的行政事業單位在內部控制管理上也有所不同。正是基于此，行政事業單位管理者需要結合自身管理實際，建立健全內部控制管理組織架構，并確保其有效性，解決好行政事業單位內部控制管理中內部控制管理部門設置組成、內部控制管理模式選擇等相關問題，在進行內部控制管理上體現出全員管理、職責明確等原則，增強風險信息的流動性，為行政事業單位的長期健康持續發展提供必要的支撐和保障。

（作者單位：山東省茌平縣財政局）