汪炳華的互聯網治理思想

靳雪蓮

（重慶郵電大學 傳媒藝術學院，重慶 400065）

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汪炳華的互聯網治理思想

靳雪蓮

（重慶郵電大學 傳媒藝術學院，重慶 400065）

摘 要：南洋理工大學的汪炳華（Ang Peng Hwa）是新加坡最有影響力的媒介法律專家，2016年當選國際傳播學會主席，成為該學會歷史上首位亞裔主席。本文分三個方面介紹他的互聯網治理思想。首先，文章簡要介紹汪炳華的學術經歷。其次，文章從“互聯網治理”概念切入，闡述汪提出的互聯網必須治理的原因和國際互聯網治理面臨的基本問題及對策。第三，對汪炳華對新加坡互聯網審查制度與治理實踐的分析評論。

關鍵詞：汪炳華；互聯網治理；新加坡

一、汪炳華學術經歷

除了作為新加坡最有影響力的媒介法律專家外，汪炳華（Ang Peng Hwa）更為國際傳播學界熟知的身份是2016年國際傳播學會（International Communication Association）主席。他是ICA有史以來首位亞裔主席。在2005年的信息社會世界峰會上，他成為由前聯合國秘書長科菲·安南委任的“40強互聯網治理工作小組（40-strong Working Group on Internet Governance）”的一員。汪炳華參與創辦了全球互聯網治理學術網（the Global Internet Governance Academic Network），并成為首屆主席。2004至2013十年間，他擔任亞洲媒體和信息傳播中心（Asian Media Information and Communication Centre）主席一職。他曾為新加坡、泰國和不丹政府做媒介法律和政策顧問。2014年，汪炳華重返他曾執教多年的南洋理工學院黃金輝傳播與信息學院。

1986年，在新加坡國立大學取得法學學士學位后，汪炳華的研究興趣開始轉向新聞傳播與媒介研究。他作為一名新聞工作者先后任職于《先鋒（Pioneer）》雜志、《新加坡海峽時報（Straits Times）》和《新加坡檢測（Singapore Monitor）》。他坦言道，“相比法律而言，我對事實更感興趣。對于一名新聞工作者來說，事實同法律一樣有趣”。［1］隨后，他在美國南加州大學攻讀了媒介管理碩士學位；在密歇根州立大學取得了大眾傳播的博士學位。2000年，汪炳華求學哈佛大學，獲得富布萊特獎學金。從法律到傳媒的“跨界”，讓他在肯定媒介技術日新月異發展的同時，也從新的角度認識到審查與管制的必要性。

汪炳華一直專注媒介政策與法律研究，特別是互聯網的審查與治理。他的互聯網治理思想集中體現在他的論文《論互聯網的成熟與其治理的內涵》、《互聯網審查：一個新加坡的視角》、《國際互聯網治理真的可行嗎？》和2005出版的《從無序到有序：論互聯網的治理》（Ordering Chaos：Regulating the Internet）一書中。在《從無序到有序》書中，他從實證經驗出發，詳細介紹了包含技術部署、市場力量運用、行業自律和國家立法在內的互聯網管制方法，論述了網絡治理的合理性與局限性，同時指出決策者在政策制定時“巧力輕為”的重要意義。

二、汪炳華對互聯網治理的理論貢獻

（一）互聯網治理概念的提出

“互聯網治理”是一個外來詞，翻譯自英文“Internet Governance”。作為全球最為重要的信息基礎設施，互聯網技術向政治、經濟、社會和文化等領域廣泛滲透，其影響日甚一日。由此引發的互聯網治理問題也正在成為包括中國在內的世界各國共同關注的一個熱點問題。

自互聯網興盛以來，對互聯網治理必要性的探討就從未間斷。其中，反對治理的人不占少數。最為著名的是電子前哨基金會的聯合創始人約翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）。1996年2月8日，他發表了《電腦網絡空間獨立宣言》。他在宣言中告訴各國政府，政府在網絡空間是不受歡迎的，政府對于網絡空間沒有主權。［2］在巴洛看來，政府對互聯網管制束手無策的原因主要有三點：第一，政府對“全球化”的管制無能為力，而互聯網恰恰促成了全球化。第二，政府對技術領域一無所知，只能聽從技術專家的領導。第三，互聯網使“非國家行為體”的力量大大增強，這將使政府的管制大打折扣。

針對巴洛的言論，汪炳華在文章《論互聯網的成熟與其治理的內涵》中結合實際案例進行了深刻的批判。他對巴洛提出的三點理由進行了一一回應和反駁。第一，各國政府已經表明，當本國公民受到來自網絡犯罪的危害時，它們有能力且十分愿意進行政府間的通力合作來抵御網絡的侵害。比如2009年歐洲刑警組織進行的“臺風行動”（Operation Typhoon），就是多國之間合作打擊網絡兒童色情的典型案例。第二，在技術領域，專家的決策有可能是錯誤的，先進的技術可能被功能強大卻更低端的技術水準超越。比如索尼的Betamax格式被松下的VHS格式超越，因此成為商業競爭的反面教材。第三，汪炳華認為，“非國家行為體”的發展恰恰是政府鼓勵并支持的。互聯網治理中，政府不該唱“獨角戲”。私營部門、社會團體都應該廣泛參與。私營部門在創造利潤的同時，在某種程度上也促進了規章制度的建立與實施。例如，雅虎、谷歌、亞馬遜此類服務提供商拒絕在網上出售納粹紀念品，就是嚴格遵循著德國與法國的法律條文。社會團體作為不以盈利為目的的民間組織，關注更多的是與性別、貧窮、經濟和平等有關的社會問題。這也恰恰是私營部門和政府機構可能忽略的部分。

在汪炳華看來，互聯網需要一個穩定、長效的治理機制。并且，該機制需要由多方利益相關者（Stakeholders），即政府、私營部門、社會團體共同完成。因此，在2005年7月的信息社會世界首腦會議上，由前聯合國秘書長安南委任的、包括汪炳華在內的“40強互聯網治理工作小組”發表了一份工作報告。報告提出了一個有關互聯網治理的“工作定義”，即“互聯網治理是政府、私營部門和民間社會根據各自的作用，制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、準則、規則、決策程序和方案”。［3］

（二）國際互聯網治理的基本問題

互聯網是由互相通信的計算機連接而成的全球網絡。因此，“全球性”是互聯網的首要特征。這決定了任何一個國家都無法單獨對互聯網進行有效的治理，國際合作必不可少。“互聯網治理工作小組”和“互聯網治理論壇（Internet Governance Forum）”的成立是針對互聯網問題，各國政府間進行對話交流的重要體現。同時，各個國家政治經濟發展水平的不同和社會文化觀念的差異也意味著，互聯網治理面臨國際治理和國內治理的雙重任務。

2005年7月，互聯網治理小組在報告［3］中提出國際互聯網治理中，政策制定面臨的四個問題：第一，與互聯網基礎設施和互聯網重要資源管理有關的問題，包括域名系統和互聯網IP地址管理，根服務器系統管理、技術標準、互傳和互聯、電信基礎設施和語言多樣性等問題。第二，與互聯網使用有關的問題，包括垃圾郵件、網絡安全和網絡犯罪。第三，與互聯網有關但影響范圍遠遠超過互聯網的問題，如知識產權和電子商務等。第四，與互聯網發展相關的問題，特別是發展中國家的社會、經濟與文化的改善問題。

在《論互聯網的成熟與其治理的內涵》一文中，汪炳華對這四個問題進行了針對性的解釋分析。他采用了黛博拉（Debora Spar）的著作《海盜，先知與先鋒》（Pirates，Prophets and Pioneers）的理論框架。黛博拉認為，任何一種新技術的治理政策的發展都會經歷四個階段——開創階段、商業化階段、無序混亂階段和規則制定階段。

開創階段是新技術尚處于初步發展的實驗性階段。此時，該項技術的用戶數量少、市場狹小，且幾乎不存在競爭問題或社會影響。因此，在這一階段，上層機構還無需對技術進行管制。到商業化階段，新技術迅猛發展并成熟。人們看到了技術背后廣闊的市場發展前景，爭相進行投資并追逐利潤。此時，新技術仍然屬于“管制脫韁”狀態。但這種狀態不會延續太久，很快便讓位于無序階段。在第三階段，人們發現，因缺乏對產權的保護和沒有制定競爭規則，技術在帶來豐厚利潤的同時也會造成無序與混亂。此時，人們急于尋找一種有效的技術管制方案來保障利益，規則制定應運而生。第四階段，相應的技術管制措施出臺。人們遵守規則、服從管理，達到了技術發展、利益保護的平衡和競爭市場的良性發展。

互聯網是20世紀迅猛發展的一項新技術。汪炳華認為，黛博拉的“四階段理論”同樣適用于互聯網治理政策的發展。第一，開創階段：在技術誕生初期，互聯網主要是用于軍事和學術研究。第二，商業化階段：在20世紀90年代初期，互聯網技術開始普及，各大網絡公司開始公開募股。這一階段，互聯網仍獨立于法律和規章制度。第三，無序階段：互聯網產業開始出現泡沫，大量網絡公司破產倒閉。典型事件是2000年的網絡泡沫破滅。第四，規則制定階段：21世紀初，國際開始呼吁進行互聯網管制。2005年，前聯合國秘書長科菲·安南宣布成立“互聯網治理工作小組”，小組建議成立互聯網治理論壇。

互聯網發展迅速，已經歷了前三個階段，正逐步進入第四階段。互聯網治理小組在報告中提出，國際互聯網治理中政策制定面臨四個問題。針對這些問題，汪炳華提出了自己的看法：

1.互聯網基礎設施和重要資源管理問題。在國際互聯網基礎設施和重要資源管理方面，汪主張由美國主導逐漸向各國共治過渡。［4，5］他借用奧爾森（Olson）的集體行為（collective action）理論和馬韋爾（Marwell）與奧利弗（Oliver）的微觀社會（micro-social）理論來分析這一問題。對于國際社會來說，互聯網管理是一個集體行為。1998年，美國政府成立了互聯網名稱與數字地址分配機構ICANN（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）。ICANN全權負責全球地址和域名的分配解析和頂級服務器的修改維護。雖然ICANN是一個非營利組織。但ICANN由美國政府成立，并設在美國的事實很容易使其他國家認為本國的互聯網安全及國家主權難以得到保障。汪認為，在互聯網發展早期，美國政府，特別是ICANN，承擔了國際互聯網管理的責任和成本。美國政府應該繼續積極投身于國際互聯網治理。但是，他認為國際互聯網治理的成功有賴于所有受益國的共同參與。

2.互聯網使用相關問題。針對互聯網使用相關問題，汪提出了一種新的治理模式——自治和共治。他認為在這個領域，自治和共治模式優于立法。自治與私營部門所自愿遵從的各種約定有關，如倫理準則、承諾、標準、編碼習慣等。而共治是指政府將某些事務授權給私營部門由其負責，但政府保有立法權，并在必要時可收回對私營部門的授權。

3.“線上世界”與“線下世界”的關系問題。有的問題與互聯網有關，但影響范圍遠遠超過互聯網，線下應該有相應的部門對此負責。汪認為，這是一個涉及“線上世界”與“線下世界”的關系問題， 即在網絡虛擬空間出現的任何一個體系內容，在現實世界中都應該有一個體系與之對應。例如，如果人們可以通過網絡進行商務交易，那么相應的法律就應該承認“電子證據”的存在，并詳細規定在何種條件下，這一電子證據可以在審判中起作用。

4.互聯網發展相關問題。在汪看來，互聯網發展相關的問題是發展中國家最為棘手的問題，且普遍存在。這些問題也不適合放置在黛博拉的“四階段框架”內進行討論。因為發展問題不容易受到商業邏輯的影響，不存在競爭關系，因此進展最為緩慢，常常被稱為互聯網治理的“繼子”。這需要離開“治理”的角度，在今后著重進行討論。

三、新加坡互聯網治理實踐

新加坡是世界上第一個全民網絡互聯的國家。并且，新加坡一向以法治嚴明、管理嚴格著稱。自20世紀90年代以來，經過多年的經驗積累，其網絡內容管理相關政策法規的制定不僅符合新加坡本國歷史文化及現實發展，還隨著網絡的廣泛應用及政府的重視而日臻完善。［6］

在《互聯網審查：一個新加坡的視角》［7］一文中，汪炳華論述了“網絡審查與管理制度”在新加坡的必要性。“在我們的調查中發現，大多數的新加坡人都支持網絡審查，并普遍認為最需要嚴格審查的傳播內容有三項： 一是向青年提供的信息資料， 二是可能導致種族沖突的新聞報道， 三是有害種族感情的公開言論。”在他看來，新加坡作為一個多元族群的國家，實行網絡審查制度是必要且刻不容緩的。

新加坡前總理李光耀曾說：“政府必須學會利用信息技術，而不是與其抗衡，否則必將是一個失敗的政府。”［8］隨著互聯網技術的發展及影響的擴大，素以“法制嚴明”著稱的新加坡政府決定將互聯網管理與審查納入法治軌道。1996年，新加坡廣播管理局宣布為維護互聯網用戶的利益和互聯網的良性發展，決定對互聯網實行注冊登記和分類許可制度， 并頒布實施了《分類許可證制度》（Broadcasting （ Class Licence）Notification）。該制度規定，新加坡網絡內容的審查應當遵循以下三個原則：

第一，對進入家庭的信息的審查應該嚴于對進入公司企業的信息的審查。第二，針對青少年的信息審查要嚴于對成年人的信息審查。第三，對公共消費信息的審查要嚴于對個人消費信息的審查。在此基礎上，新加坡政府還規定“與藝術或教育有關的信息”可以放松審查。這一規定的直接體現是電影的分級制度。

汪炳華認為“新加坡的網絡審查制度正按照部門的指導方針有條不紊地進行”。［7］但新加坡政府深刻了解“在審查信息的同時又收獲效益”并非易事。針對新加坡國內的互聯網治理，他認為互聯網審查的問題主要體現在：

第一，審查部門人員的缺乏。伴隨著互聯網的信息內容成指數倍增長，網絡審查人員卻只從1983年的9人提高到1993年的16人。第二，互聯網的“多媒體”特性使審查部門難以劃清責任范圍。互聯網覆蓋了電子技術、實時通訊和視頻廣播等領域。若按照這一劃分類型，則有三個以上的組織機構將參與互聯網管制。互聯網由誰來管、該管多少，是一個亟待解決的問題。第三，難以尋找適用于國際層面的法律。互聯網全球化的傳播特性使得其信息可以跨越任何一個國家和地區。當出現網絡色情信息傳播時，互聯網的審查必將從信息輸出國開始。若出現輸出國與輸入國的法律標準不一致的情況，國際法庭該如何處理？

總體來看，汪炳華認為今后互聯網治理規則的制定必須站在國際層面進行考慮，即使規則的制定時常落后于新技術的發展，也不應該對法律失去信心，及時更新、補充法律法規才是根本之道。

參考文獻：

［1］ An Interview withProfessor Ang Peng Hwa［DB/OL］ . http：//www. lawgazette.com.sg/2010-07/column2.htm.

［2］ Barlow J.P . A Declaration of the Independence of Cyberspace［DB/ OL］ . https：//www.eff.org/cyberspace-independence，1996-02-08.

［3］ Working Group on Internet Governance.Final Report［R］ . Bogis-Bossey：Switzerland，2005：4.

［4］ Ang P.H.&Natalie Pang . Going BeyondTalk：Can International Internet Governance Work？［A］ . The 5th Annual Symposium of the Global Internet Governance Academic Network（GigaNet）［C］ . At Vilnius，Lithuania，2010.

［5］ 中國網［DB/OL］ . http：//opinion.china.com.cn/opinion_83_140383. html，2015-11-07.

［6］ 李靜，王曉燕.新加坡網絡內容管理的經驗及啟示［J］.東南亞研究，2014，（05）：27-34.

［7］ Ang P.H . Censorship and Internet：a Singapore Perspective［J］ . Communications of the ACM，1995，39（6）：72-78.

［8］ 賀炯.新加坡：互聯網監管疏堵兼顧［N］.法制日報，2012-09-04.

中圖分類號：G206

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8883（2016）08-0012-03

作者簡介：靳雪蓮，英國謝菲爾德大學社科院新聞研究系博士，重慶郵電大學傳媒藝術學院講師，主要研究方向：互聯網影響和治理。