地方政府在大學城發展中的角色重構

莊三舵，朱紅斌（1中國科學技術大學公共事務學院，安徽合肥3006；常州紡織服裝職業技術學院，江蘇常州13161）

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地方政府在大學城發展中的角色重構

莊三舵1，2，朱紅斌2
（1中國科學技術大學公共事務學院，安徽合肥230026；2常州紡織服裝職業技術學院，江蘇常州213161）

［摘 要］我國大學城規劃建設被地方政府賦予了極高的價值預設，并給予了很大支持。在大學城發展過程中，地方政府應轉變理念，明確職責范圍，避免管理的越位、缺位和錯位，強化其服務協調、方向引導、資金扶持和公共事務管理等職能。

［關鍵詞］地方政府 大學城建設 職能

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.04.002

我國大學城始建于本世紀初。在大學城形態建設期間，地方政府投入了大量的人力、物力和財力。當形態建設完成以后，地方政府應轉變理念，明確職責范圍，積極主動地服務于大學城的發展。

一、國內外大學城發展現狀

（一）國外大學城運行的幾種模式

國外大學城的形成主要有兩種模式：（1）自然發展型。一所或幾所大學隨著自身的發展，規模越來越大，以大學校園為核心形成了具有一定規模的城鎮，大學成為城市的主體和靈魂，大學即城市、城市即大學。這是國外大學城形成的主要模式，以英國的牛津、劍橋，美國的耶魯、哈佛大學城為典型代表。（2）規劃建設型。政府是大學城建設的重要力量，政府、高校和企業等主體多方參與，相互合作、統一規劃、共同構建。日本的筑波大學城則是這種模式的典型代表。大學城不同的形成模式決定了其運行模式的不同。與“自然發展型”和“規劃建設型”兩種典型的建設模式相對應，國外大學城的運行呈現為“社區式”和“聯合體式”兩種典型模式［1］。

1.社區式運行模式的特點。自然發展型大學城在其長期發展過程中，運行體系隨著城鎮的自然形成、歷史積淀而得到不斷完善，整個城市圍繞大學有序運轉；大學與其所在社區 （城鎮）融為一體，沒有明顯的界限劃分，大學、科研單位、企業與社區共生共融、互動發展；大學城沒有專門的、特定的管理機構、管理人員和管理制度，日常的教學、科研之外的管理都是在社區層面上完成的，整個城市圍繞著學校嚴格而有計劃地組織著其社會生活。

2.聯合體式運行模式的特點。規劃建設型大學城在短期內迅速集聚，其運行體系并不能隨著物理形態大學城的迅速建立而建立，其組織架構、管理體制、機制需要不斷厘清、完善。政府或者投資建設大學城、或者是大學城建設的重要力量，企業、大學 （科研機構）積極參與建設；大學城建成后，三方共同參與大學城運行事務，形成統一發展的“聯合體”。政府主要考慮社會發展需求和公共利益，企業主要追求利潤和效益，大學和科研機構則主要考慮人才培養和科技研究與開發，三方互動、互補、互惠。

我國各地的大學城是本世紀初開始規劃建設的，屬于規劃建設型大學城。因此，國外大學城的聯合體式運行模式對我國大學城的運行具有借鑒意義。

（二）我國大學城發展現狀

在我國大學城規劃建設過程中，地方政府基本上都統籌建設規模，負責總體規劃、政策支持、整體協調、土地供應和基礎設施建設，一些地方政府還是大學城的投資主體；大學負責校園內教學、科研和后勤設施建設；也有企業和其他社會組織參與高校后勤服務體系建設、高科技產業選址與開發等。

我國大學城在規劃建設期間，被賦予了很多美好的價值期望：內外開放、資源共享、相互合作、集約發展。然而，大學城這些內在的價值預期，并不會隨著外在物化大學城的迅速建成而快速自然實現。從總體上看，我國大學城發展歷史較短，大學城內外開放、資源共享、相互合作的協調系統和協作機制尚不健全；各獨立法人單位之間條塊分割，相互合作少、資源共享度低，協同育人、協同創新的協同環境尚未完全形成。尤其是地方政府在大學城運行、發展中的定位不準、角色不清、職責不明。

二、地方政府在大學城發展中的角色困惑

（一）推動建設有位與服務發展缺位

如前文所述，在大學城規劃建設前期，地方政府給予大學城美好的價值預設；在大學城物理形態建設過程中，地方政府也表現出了極高的熱情，投入了大量的人力、物力和財力。然而，一些地方政府推動大學城建設的內生動力還是經濟、社會效益等方面的原因，關注得更多的是隨著巨量建設資金的投入、巨量高素質人口和優質教育科研資源的集聚，大學城對當地GDP增長、第三產業的直接拉動和對城市化、城市現代化、人口結構改善、高素質勞動者供應的促進作用，而不是高等教育本身，不是教育發展模式的創新和產學研的融合。當大學城內高校逐步集中，教學樓、實驗室、文化中心、生活區等基本建設初步完成，作為“城”的物化形態基本形成后，一些地方政府對大學城的運行、發展普遍重視不夠、支持不足，配套政策缺失、綜合協調乏力、服務發展缺位。

在筆者調查的62個大學城中，地方政府設立了專門運行服務部門 （或者將大學城運行服務納入政府部門職責）的有37個，占60%。其中，有20個大學城所在地方政府忽視了大學城內高校、科研機構、配套服務企業以及廣大師生、科研人員這一服務對象的特點，稀釋了對大學城提供有針對性的或有特色公共服務的職能，其職能和服務方式與一般的開放區管委會或者街道辦事處沒有實質性的區別，主要職能是招商引資、科技產業發展，土地征用、拆遷安置、土地開發以及執法、信訪等。

（二）職責范圍的模糊

《中華人民共和國高等教育法》第十四條規定：“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。國務院其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作。”第十三條規定：“省 （自治區和直轄市）人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高校。”這表明我國高等教育實行國務院和省 （自治區和直轄市）“兩級辦學”的管理體制，市、縣級政府沒有管理高等教育的職能；地方政府中，省級人民政府有權利、也有義務對本地區的高等院校進行政策引導、統籌規劃、組織協調和檢查評價。因此，地方政府 （尤其是市、縣級地方政府）在大學城運行、發展中的定位，不僅是一個實踐問題，也是一個理論問題。

市、縣級地方政府除了有權對大學城諸如工商、稅務、公安、交通、衛生防疫等一般性公共事務行使屬地管理服務外，對大學城的發展規劃、調控監督、綜合協調、資源配置等管理服務職能沒有法律依據。因此，市、縣級地方政府囿于自身的職權職責，其日常管理服務工作很難覆蓋大學城；即使市、縣級政府成立了大學城管委會，作為派出機構專門服務大學城的運行、發展，同樣由于法律授權和高校歸屬問題，其作用的發揮也是極其有限的，更多的只能發揮一般性街道社區或物業公司的職能，而很難發揮出促進大學城資源共享、校際合作、產學研融合的作用。

大學城的產生使地方教育行政部門對高等教育的管理更趨復雜化。在同一個大學城內，高校的屬地、層次、性質、歸口等可能各不相同，有部屬高校、省屬高校、地方高校，也有外省、外市高校的分校；有教育行政部門所屬高校，也有其他部委辦局所屬的高校。由于隸屬關系和行政管轄權問題，地方教育行政部門難以將它們統一納入本地區發展規劃，難以對其進行方向引導、統籌協調、政策支持和資金扶持。

（三）直線型組織結構的缺陷

高等教育系統本身是一個復雜的社會體系。在高等教育系統的組織結構中，主要采用科層制，是“直線型”組織結構，即有管轄權的地方教育行政部門，按照職能，負責審核高校設置、更名、撤銷與調整，負責高校的教育督導、評估與檢查，管理高校的人事、經費、招生、學籍、就業、教育國際交流合作等工作，規劃和指導高校的教育教學改革、科研、產學研結合、后勤改革等工作，基本形成了“教育部 （及其他主管部委）→省 （自治區和直轄市）教育廳→學校→學校職能處室→學院→系→教研室”的縱向組織結構或管理模式。這種直線型組織結構或管理模式可以很好地“條線縱向”管理單個高校，卻不太符合大學的整體性特點，很難對大學城各類資源實行整合共享，能難橫向地協調大學城內各獨立主體之間的相互關系，很難“橫向塊狀”地服務、協調大學城內公共事務。

有管轄權的中央、省級政府及其職能部門，很少通過設立分支機構、派出機構 （例如設立大學城管委會），或者通過委托授權的形式 （如授權市、縣級政府成立大學城管委會），對大學城進行延伸服務或橫向塊狀服務，因而出現了“管事的看不見、看得見的管不著”的現象。在筆者調查的37個地方政府設立了專門運行服務部門的大學城中，專門運行服務部門由省級人民政府、省教育廳、市級人民政府、縣級人民政府設立的比例分別是3%、14%、72%、11%。

三、地方政府在大學城發展中的角色重構

（一）地方政府在大學城發展中應強化的幾個理念［2］

1.統籌理念。一方面，大學城內的高校是獨立的辦學主體，擁有依法自主辦學、進行自我管理的權力。另一方面，大學城又具有整體性，大學城的價值在于大學城各功能要素之間、大學城與所在城市之間構成相互依賴、相互依托、相互作用、相互補充的組織關系，需要地方政府強化統籌理念，協調各方利益，化解各種矛盾，解決各類問題。同時，大學城的運行是一項系統工程，必須按照統分結合的思路，實行共性則“統”、個性則“分”的辦法，引導其錯位式競爭、差異化發展，促進優勢互補、特色發展；運用“統籌兼顧”的方法，實行各高校多領域、多層次、多形式的協調與合作，形成高校之間既競爭又合作的組織關系，形成一種協作共生的社會和文化生態，促進各高校的協同發展。

2.共享理念。若干所大學在地理空間上集聚在一起，僅僅是大學城存在的外在物理形態或者空間表象，而實現內外開放、資源共享、集約發展才是大學城的內在價值所在。雖然資源共享的長遠或整體價值已被普遍認同，但由于大學城內各獨立利益主體之間是既合作又競爭的關系，具有自身利益優先的內生動力；各利益主體擔心自己的優質資源被共享后會削弱自身利益和競爭優勢，更多的是希望共享別人的資源而不是自己的資源被別人共享。同時，各利益主體擁有的資源在數量和質量上也具有不平衡性，導致大學城各利益主體推動整體共享的內在動力不足。這就需要政府作為公共利益的代表和公共服務的主體，強化共享理念，尤其要探索建立經濟核算及成本補貼機制，以及配套政策、協調機構，加強對資源的柔性整合利用，集各校之所長、展各校之特色，實現資源的共建、共有、共管、共享，促進高校集約發展、集群發展。

3.聯動理念。大學、大學城、社區、地區四者應該是一個和諧的生態體系，四者應該由“地域性”融合走向人才培養與吸納、科學研究與成果轉化、社會服務與產教融合、文化傳承與創新的“血緣性”融合。地方政府要真正確立聯動理念，把高等教育的發展和人才支撐、知識創新、生產力轉換、區域社會經濟發展、城市生態環境建設等系統地規劃在一起，以“血脈相連”的方式滋養大學、城市。就大學城內部而言，各高校事實上已經結成了發展共同體，特別是在新生報到、學生放假以及處理涉及多校突發事件時，啟動聯動機制就顯得尤為重要。作為大學城關系的綜合協調者、公共服務的提供者和守護者，地方政府必須強化各方的聯動，突破單位分割、各行其是、以鄰為壑的藩籬。

4.多元理念。特色與個性是每個高校得以健康可持續發展的源泉與動力。圍繞推進政校分開，各高校應建立起依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。因此，地方政府應該強化多元理念，明確權責邊界，主動開拓為學校、教師和學生服務的新形式、新途徑，尊重高校的獨立辦學自主權，避免越權越位、干涉干擾高校辦學現象的發生。

（二）地方政府在大學城發展中的角色重構

1.服務協調。政府既能促進社會發展，也能阻礙其發展。要使政府對社會發展起到積極的促進作用，就需要建立起有效且有限的政府［3］。有限政府暗含的邏輯，在于建立“服務型政府”：政府只是公共服務者和協調者，政府只是為人們服務的手段而非目的；政府的權力受法律限制、受社會監督。黨的十六屆四中全會將我國政府職能轉變的方向明確為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，提出建設“服務型政府”的目標。黨的十八大報告則為“服務型政府”的形態確立了四大標準和四大目標，即“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”。教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法［2015］5號）也指出：“以進一步簡政放權、改進管理方式為前提，加快建設法治政府和服務型政府，主動開拓為學校、教師和學生服務的新形式、新途徑”； “要促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。地方政府是政府公共服務體系的基礎，它在架構服務型政府的過程中發揮著重要的作用。

基于建設“服務型政府”的要求以及我國大學城內高校與大學城所在地的市、縣級地方政府沒有直接隸屬關系這一現狀，要求地方政府在促進大學城發展問題上轉變行政管理職能，弱化直接管理，強化協調與服務，即明確其自身“服務者”的角色定位，協調大學城相關利益主體的關系，承擔起公共服務的職責。

雖然大學城內的高校具有共同的利益，但相鄰而居并不必定能使各獨立的利益主體結成利益共同體，各高校自身利益優先的內驅動力必然影響到資源共享的充分性。因此，地方政府作為超然于各高校私利之上的公共利益提供者、守護者，應該在促進大學城發展中發揮綜合協調作用。在服務大學城發展過程中，高校及其師生是地方政府的主要服務對象，應該建立起體現大學城特色的多元化地方政府績效考核和問責監管體系，由以政府系統自我評價、自我考核、自我監督、自我問責為主，向高校及其師生參與評價、考核、監督、問責為主轉變，及時糾正地方政府在服務大學城發展中的越位、缺位、錯位現象，全力體現地方政府的公共服務能力與水平，有效促進地方政府公共服務能力的提升。

2.方向引導。從高校的辦學主體地位、辦學自主權和學術自治、學術自由方面考量，高校應該獲得更大的辦學自主和自由，地方政府不應該干涉、干擾大學城內各高校的辦學。但從大學城與地方經濟、社會發展積極互動的角度考慮，辦學自主、學術自治與抱團發展、服務地方并不矛盾，二者并不存在邏輯上的非此即彼關系，地方政府可以引導大學城內高校朝著大學城當初規劃建設的價值預期和服務區域經濟社會的方向發展。地方政府應明確大學城改革發展中政府、院校、行業企業等各方的責、權、利，把大學城發展納入地方經濟社會發展規劃，引導各辦學主體辦出特色；發揮政策的引導作用，如在項目審批、專業設置、資源配置、經費投入等方面對共享項目、合作項目給予政策傾斜；對在降低辦學成本、提高辦學效益、提升辦學質量等方面具有積極意義的校際合作、項目共建、資源共享等，給予政策激勵。

在教育資源配置上，我國教育行政部門尚未充分發揮宏觀調控作用，不夠重視資源的動態效用。教育行政部門習慣于根據單個高校的需求來配置教育資源，資源一旦分配下去，就“靜止”地落戶在一個高校，對于如何使資源在一定時空范圍內服務于更多的需求者則考慮不夠。在教育評價上，我國教育行政部門過多地參照投入性指標進行質量評價，如生師比、設備達標率、校園面積等，教育評價 （評估）指標體系也是依照評估單一高校而設置的。有高校管轄權的地方政府 （教育行政部門）在評價大學城高校時，要弱化對資源的占有，強化對資源的使用，增加產出性指標 （績效性指標），引導高校實行開放合作、資源共享，提高辦學效率。績效指標體系的設置可以考慮以下因素：校際公開選修學分指標 （學生跨校選課、選學分率）、生均教學成本、資源共享率、資源實際使用率等。在學科、專業、課程評比、重大項目申報、教學成果獎評定等方面，應鼓勵校際共建、合作和共享。同時，有高校管轄權的地方政府 （教育行政部門）要充分調研、科學規劃、統籌協調，明晰共享資源的所有權、收益權及校際責、權、利之間的關系，建立利益分配、補償制度，激發高校參與資源共享的積極性和主動性。

3.資金扶持。地方政府可以通過投入引導資金、專項資金、配套資金、財政補貼和共享合作績效考核獎勵資金等形式，發揮地方政府財政的導向效應，加大公共投入，引導高校和企業在共享項目，如開放實驗室或共享型實訓基地建設、師資培訓、專業群建設、信息化平臺建設、產學研合作平臺建設等方面給予財政扶持，引導大學城各辦學主體擴大開放共享面，實現優勢互補、資源共享。尤其是對建成的公共平臺和共享項目，應該設立專項經費或財政補貼，用于設備設施的維護維修等日常管理運行經費。

對大學城高校有管轄權和財政撥款責任的地方政府，應研究制定相關政策與制度，有效引導和規范合作、共享項目的建設內容與活動，并將合作共享、產學研一體化成效納入到高校的目標管理和績效考核內容之中，探索實行財政撥款與績效掛鉤制度，向集約化辦學成效突出的項目和單位傾斜。

4.公共事務管理。大學城是一個高等教育社區，必須作為城市的一個組成部分來建設和管理。整個社區的公共道路、橋梁、通訊、網絡、有線電視、給排水、供電、煤氣等公共基礎設施建設和管理必須市政化，大學城所在地政府應該承擔社區公共基礎設施的建設、管理職責；整個社區的托兒所、幼兒園、小學、中學、養老院、醫院、公園、文化館、圖書館、體育館等公益事業必須社區化，大學城所在地政府必須承擔社區公益事業組織興辦者的職責；整個社區的社會治安、市容市貌、公共交通、公共衛生、公共綠化等公共事務，必須納入大學城所在地政府管理范疇。

大學城及其周邊的社會治安和社會穩定維護問題重大。大學城內幾萬、十幾萬年輕人高度密集于一個開放的區域內，他們一方面在思想觀念、價值追求、行為方式等方面具有差異性，另一方面又具有容易沖動、感性多于理性的共同性。思想、行為和肢體上摩擦的概率增多，人群集中使得信息傳遞、思潮傳播和情緒波動極易形成大面積共鳴共振而產生“蝴蝶效應”，這極大壓縮了處理問題的時間和空間。而大學城的新建使得教師“走教”成為常態，師生聯系交流機會減少，課堂以外教師對學生的控制或者影響弱化。這就需要地方政府建立和完善大學城重大事項社會穩定風險評估、應急機制。同時，大學城開放式管理的格局，使得大學城與周邊的物流、人流和信息流交換頻繁，而大學城周邊出租房多、無證攤點多、娛樂場所多、交通隱患多的現實又極易使校園問題社會化、社會問題校園化，將安全事端“攔截于校外”的難度大大增加。這就需要地方政府統籌協調、明確職責，確保高校、后勤服務單位、社會有關方面和地方政府的職能部門，在大學城公共事務管理、公共服務上實現協同服務、協同管理、共保平安、共建和諧。在大學城的社會治安和穩定協調管理上，可以重點采取三方面的措施：一是以大學城管委會為統籌協調、統一指揮主線，以駐地公安派出所為業務主管，以大學城及其周邊各單位為管理主體，實施網格化管理。在保證大學城各單位管理自主權和主體責任的基礎上，明確各管理責任區的范圍、對象、目標，實現屬地化單元管理和網格化聯動管理的結合。二是建立校際、警民間、地方和大學城之間聯防、聯治的聯動互通機制，如日常工作協調和溝通制度、聯合巡邏制度、大型活動安全預案聯建機制、網絡和群體事件合作處理機制等。三是建立高校、后勤服務單位、社會有關方面和地方政府職能部門齊抓共管的工作模式。駐地公安派出所應該針對大學城的特點，重聯動、重教育、重服務，將工作重心前移，以預防為主，將警務工作逐步滲透到大學生的學習生活之中。

參考文獻：

［1］胡超.大學城的建設與管理模式研究——以山東三大大學城為例［D］.山東師范大學，2010.

［2］金一斌.建設和諧大學城：理念和著力點［J］.江蘇高教，2011（2）：30～31.

［3］劉偉，毛壽龍.地方政府創新與有限政府［J］.學術界，2014（4）：44.

（責任編輯：劉新才）

［中圖分類號］G640

［文獻標識碼］A

［文章編號］1005－5843（2016）04－0007－05

［收稿日期］2015－10－27

［作者簡介］莊三舵 （1968－），男，江蘇常州人，中國科學技術大學公共事務學院博士生，常州市科教城管委會教育處處長、副教授；研究方向：高等教育與管理。朱紅斌 （1970－），女，江蘇常州人，常州紡織服裝職業技術學院；研究方向：職業教育管理。

The Role Reconstitution of Local Government in the Development of College Town

ZHUANG Sanduo1，2ZHU Hongbin2
（1School of Public Affairs，University of Science and Technology of China，Hefei，Anhui 230026，China；2Changzhou Textile Garment Institute，Changzhou，Jiangsu 213161，China）

Abstract：Our local government gives high value presupposition and great support during the planning and construction process of college town.In the development of college town，local government should change the concept，clear and define the responsibility，avoid offside，vacancy，dislocation and enhance service coordination，direction guidance，financial support and the role of public affairs.

Key words：local government；college town building；function