論高校保衛機構的法律定位

湯自軍，付理麗（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

?

論高校保衛機構的法律定位

湯自軍，付理麗
（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

［摘 要］高校保衛機構和公安機關擁有相似的職能，有關高校保衛機構是否需要具備公安機關屬性的探討、改革一直在延續。各地各校改革進程的差距和法律規定的不明確性致使高校保衛機構的法律定位至今沒有明確。現行行政規章相關規定中，有關高校保衛機構的權力來源、行使的主要職能等內容都表明，高校保衛機構的正確法律定位應是高校內部的職能部門。這種定位既順應了社會主義市場經濟改革的潮流，也符合依法治教的本質要求。

［關鍵詞］高校保衛機構 法律定位 職能部門 權力

一、高校保衛機構的歷史沿革

我國高校保衛機構自建立之日起，就承擔著維護高校穩定、保衛高校安全、開展思想政治教育等職能。隨著我國法律制度的逐步完善，高校保衛機構的地位、職能和性質都發生了重大變化，其歷史沿革大致經歷了四個階段。

（一）雙重屬性階段

自20世紀50年代初開始，我國高校保衛機構就兼有公安機關屬性，公安部曾多次發文明確規定其具有雙重屬性。特別是1988年下發的《關于在部分高等學校設立公安派出所實施辦法的通知》，明確指出重點高校可以在校園內設立派出所；此類高校派出所是“公安機關的派駐機構，又是學校的職能部門”，具備雙重屬性。該文件同時規定，沒有設立校內派出所高校的安全保衛工作由校內保衛機構負責，公安機關可對其授予一定的偵查、處罰權。由此可知，高校保衛機構或者是和高校派出所“一套班子、兩塊牌子”，或者是能夠行使一定公安職權的高校內部職能部門。對此類具有雙重屬性的高校保衛機構，歷史上曾統稱為“高校公安保衛機構”。

（二）名存實亡階段

在我國政企、政事職責分開的改革背景下，全國各企事業單位的內保機構開始了公安體制改革。根據《國務院批轉公安部關于企業事業單位公安機構體制改革意見的通知》 （國發〔1994〕19號）的要求，企業事業單位不應設立公安機構，大部分高校公安保衛機構也被一并納入到改革行列。但出于對部分重點大學安全重要性的考慮，該文件又規定“對已設立公安派出機構的重點高校，先維持現狀，暫予保留”。這些高校公安派出所雖然保留了下來，但不再享有警察權和治安管理執法權，所內的“警察”也不是我國《警察法》里所規定的授予警銜的“警察”，他們沒有警銜工資，不享有警察待遇，無論是政治權利和經濟權利都和行政派出所警察相差甚遠。高校公安保衛機構至此已經名存實亡。

（三）改革探索階段

為一進步理順公安工作的管理體制，1996年公安部頒布了《高等學校公安機構體制改革實施辦法》，要求對重點大學內設立的公安派出所進行改革，旨在脫離和高校的隸屬關系，將其納入到地方公安機關建制序列。隨后，我國又出臺了《教育部、公安部關于加強高校安全保衛工作的通知》，進一步明確要將保留下來的高校派出所改組為行政派出所，列入公安行政編制，并在上海、武漢、重慶等地開展了試點改革工作。同時該規定還指出，對之前沒有設公安派出所的高校，其保衛機構隸屬學校，僅在業務上接受當地公安機關指導。這兩個規定指明了兩條改革之路：高校派出所行政化和高校保衛機構去行政化。

不斷探索全科醫生規范化培訓教學方法是培養合格全科醫生，進而提升全民醫療健康服務水平的重要途徑。全科醫生培訓教學應當堅持全科醫學發展方向、兼顧全科醫生自身特點、整合新型教學模式，并不斷在實踐中完善。線上“微課”+線下“模擬醫學教學”的教學方法在全科醫生規范化培訓中具有理論和實踐可行性。

（四）二元并存階段

雖然我國一直在進行高校派出所體制改革的嘗試，但自1996年開始嘗試改革，經過十年的實踐，除上海和武漢等地外，絕大多數的高校公安機構受到當地財政實力、組織人事等因素的制約，無法改組為行政派出所。這些高校派出所，既不能被認定為行政派出所，又很難說是學校職能部門，處境、地位十分尷尬。自1997年國家教委頒布《高等學校內部保衛工作規定 （試行）》（下文簡稱“《工作規定》”）后，高校保衛機構被定位為高校隸屬部門，許多沒有設立高校派出所的高校都以此為依據，重新定位、改組本校的保衛機構，并統一命名為“XX學校保衛處 （部）”。這就使得高校保衛處（部）和高校派出所并存于高校保衛制度中。

二、高校保衛機構的屬性分析

（一）當前的法律規定

當前高校保衛機構的設置和職能劃分，主要是依據《企業事業單位內部治安保衛條例》和《工作規定》第六條和第九條的規定。這兩個規范性文件都指明了高校設置的保衛部、處 （科）是黨委的保衛部門和學校的職能部門，不帶有任何公安職權。由此可見，在當下制度環境中高校保衛機構的屬性已在法規上得到明確。

（二）主要職能

高校保衛機構發展至今，不再只是履行單一的內部保衛職能，僅僅只做安全保衛一項工作，已經發展為具備以校園服務為基礎、安全保衛為前提、教育育人為宗旨的“三位一體”的完整職能體系。

1.校園服務。校園服務主要包括以校園報警、消防交通等為內容的安全服務和以戶口遷移、人口出入境等為內容的戶政服務兩項內容。當下，越來越多的高校保衛機構能夠認識到樹立服務意識的重要性，變“行政管理”為“熱情服務”，服務于師生的具體需求、學校的整體發展。這不但適應了當下“以人為本”的社會發展潮流，更能讓剝離了公安權力的高校保衛機構充分發揮作用、提高自身的地位。

2.安全保衛。校園安保工作是高校保衛機構的第一職責和主要功能。校園安保主要包括思想動態控制、校園安全防范和不端行為打擊三方面的內容。高校是思想傳播的源頭，維護校園中師生思想的穩定、積極向上的態勢，是高校保衛機構的頭等大事。安全防范是當下各保衛機構履行職能的重要手段。積極預防可以化被動為主動，將各科類危險化解在萌芽之中。實踐證明，預防絕不是消極被動的行為，而是打擊犯罪的重要工作。打擊和預防是一對相輔相成的措施，對擾亂正常教學秩序、破壞校園安全環境的不端行為進行打擊，可以提高高校保衛機構的威懾力。如前文所說，因為保衛部門作為高校的內設機構，不具備對違反犯罪行為進行調查、處置和處罰的權力 （除非有公安機關授權，但該授權只是有限授權，比如對限制人身自由的處罰權，只能由公安機關行使），在很大程度上削弱了其打擊不法分子的力度。

3.教育育人。高校保衛機構擔負教育育人的職責是由高校教育育人的基本屬性所決定的。高校保衛機構的教育職能主要有：組織開展思想政治和安全保衛工作的宣傳教育；引導動員師生員工樹立防范意識，主動參與校園安保工作；對情節輕微、惡性不大的不端行為者，做好教育、挽救工作；對校內矛盾糾紛進行排查和調處，防止矛盾激化。此外，注重對學生進行思想政治教育，嚴守社會主義思想陣地，也是高校保衛機構需主動承擔的職責。

（三）權力來源

1.法律授權。高校保衛機構是高校的內設機構，代表高校行使行政管理權。它的權力來源于憲法、各級組織法、部門規章等。從其履行的職責來看，日常工作中主要行使的是《工作規定》、《高等學校消防安全管理規定》等法律、法規所賦予的職權。因為是下位法，所以這兩個規章的內容不能有違上位法，也不能做任何的擴大解釋，故而在施行中，漸漸顯現其弊端——滯后性，無法跟上高等教育發展的步伐，造成高校保衛機構面對很多新情況、新問題卻無能為力、無計可施的尷尬局面。

2.行政委托。高校保衛機構維護校園治安時行使的是國家警察權。高校保衛機構雖然和公安機關的職能相似，但卻不是公安機關，也不是公安機關的內部機構，因此許多情況下校園保衛機構行使偵查權、治安管理權時都是需要公安機關授權委托的。這里所說的委托，需要和上世紀80年代授予高校保衛機構的公安權力相區別，當時對高校保衛機構的授權可以視為“完全授權”，而當下對高校保衛機構的授權則是“有限授權”。最大的區別就是，那時的高校保衛機構是可以對侵入者實施羈押等限制人身自由的措施的。當前，公安機關對高校保衛機構的授權還存在著授權制度不全、范圍不明、程序不清、手續不一等問題，這些都導致了行政委托這一權力來源并沒有發揮出應有的積極作用。

綜上，筆者認為，高校保衛機構是直接歸屬于高校領導，以學校的名義對內行使行政管理權力，接受公安機關進行業務指導和監督，具備一定行政執法權和治安管理處罰權的高校保衛職能部門。

三、高校保衛機構的改革出路

從我國高校派出所改革現狀和高校保衛機構的屬性來看，將高校保衛機構安上“公安”的頭銜，不僅不能解決高校保衛機構當前所面臨的困境 （如地位尷尬、管理混亂、職能弱化等），反而增加了其改革的阻力。只有跳出高校公安體制改革的思維羈絆，在認清高校保衛機構內部屬性的前提下，通過出臺專門的法律法規，擴大其現有的職權，并通過引進社會力量，提高自身素質，提高工作效率，才能使其煥發新的生機。

（一）認清定位，統一組織結構

高校保衛機構是隸屬于高校的行政管理部門，按照法律法規履行安保職責。當下進行高校保衛機構改革，應將高校派出所徹底撤銷，僅保留高校保衛處 （部），將其作為學校的職能部門。這樣做既符合現行法規的規定，與現行法律步調一致，又能減少改革阻力，減輕地方財政部門和組織部門的經濟與編制負擔，更能使混亂的多方保衛力量得到整合，破解相互推諉、訴求無門的難題。

（二）完善立法、擴大法律職權

有關高校保衛機構職權的相關規定都是散見于各部門的規章制度，這些規定都是單一、籠統的，缺乏整體完整性和可操作性，容易造成職能不清、效力不明等問題。因為這些行政規章的法律效力低于法律，一旦依據法律條文對高校保衛機構的行為提出質疑，那么高校保衛機構所依賴的“辦事依據”就顯得“不合法”。因此，筆者認為應當在現有規定的基礎上，通過制定專門的高校安保法律（比如《校園安全保衛法》），對其職權予以明確和擴大。

1.擴大行政強制權。按照《行政強制法》的規定，任何行政機關都可以采取行政強制措施，具有相應的行政強制權。高校保衛機構作為高校行政管理的重要職能部門，理所當然可以代表高校行使行政強制權。為了維護校園安全，高校保衛機構也必須對發生在校園內的違法行為、不端行為采取強制措施。在高校校園范圍越來越大、邊界越來越模糊化的今天，高校保衛工作注定不會是單純的內部管理行為，逐漸具有了外部性的特征。為了更好地處理對外行政關系、保護行政當事人的合法權益，高校保衛機構應當擁有更多的行政強制權，特別是對外采取行政強制措施的權力。高校保衛機關的強制權應包括：（1）對校園內行跡可疑人員的盤問調查權；（2）要求加害人排除妨害、恢復原狀的強制執行權；（3）對校內閑雜人等或車輛出入的交通管制權；（4）臨時強行管制權，校園內突發緊急事件時可實施暫時限制人身自由、暫予扣押個人財物的權力。

2.授予治安管理處罰權。高校保衛機構在履職過程中能夠處理的都是沒有違反刑法、不足定罪的“違規行為”和“不端行為”，屬于治安管理的范疇。在我國，治安管理案件都是由公安機關處理。雖然公安機關在高校集中地區都設立了專門的派出所，但這類派出所還要管理轄區其他居民的治安問題，不可能專職管理某個高校的治安。當下高校治安案件頻發，若只依賴公安機關，其關注和打擊力度是遠遠不夠的，同時也可能增加行政成本。因此，賦予高校保衛機構一定的治安管理處罰權，是十分必要的。高校保衛機構若能擁有一定的治安管理處罰權，不但能提高校園保衛力量的威懾性，更能對打擊校園危害行為起到積極的預防作用。因此，需要制定專門的高校保衛法律，授予高校保衛機構特定的治安管理處罰權，如對事實清楚、證據充分、情節輕微、社會危害性不大的校園偷盜行為，高校保衛機構可以對加害人處以一定數額的罰款，以示警告。

3.明確使用特定器具的權力。我國《保安服務管理條例》中規定，保安可以根據服務崗位的需要配備安保所需用品，其中從事武裝守護押運服務的保安員執行任務時還可使用槍支。一般的保衛機構，都是配備警棍、強光手電等器具。現在面臨的問題是，高校保衛人員有時會直接面對正在實施暴力犯罪的犯罪人，這些暴力分子在作案時很可能帶有管制刀具、棍棒等危害性極大的工具，保衛人員很容易受到攻擊，存在較大人身危險，因此有必要為高校保衛部門配備特定的防護器具，如防暴頭盔、警盾等。

（三）注重創新，調動各方力量

近年來，高校的校園面積不斷擴大，加之校園邊界日益模糊，高校保衛工作面臨巨大的挑戰。針對這一現狀，高校安全保衛工作要在立足傳統“人防”的基礎上，加大對“物防”的投入，并提高“技防”水平。同時，高校保衛工作不能僅僅依靠高校的保衛處，應多鼓勵、發動高校師生積極參加安全保衛工作；高校保衛工作還可以通過聘用第三方安保公司、購買安全設備等手段來提高工作的效率和能力。

參考文獻：

［1］王毅.我國高校保衛機構法律地位及改革方向［D］.西北大學，2012：48.

［2］譚冰霖，熊笙先.論高等學校校園保衛制度［D］.中南財經政法大學，2011：21.

［3］王銅.行政法學視域下公立高校保衛機構的權能分析［D］.東北師范大學，2013：11.

［4］余宏明.高校公安保衛體制改革思考［J］.江蘇警官學院學報，2004（6）：68.

（責任編輯：劉新才）

［中圖分類號］G647

［文獻標識碼］A

［文章編號］1005－5843（2016）04－0012－04

［收稿日期］2015－12－17

［基金項目］國家社科基金“體育產業反壟斷法規制研究”（項目編號：14BTY038）；湖南省社科基金“反壟斷法在體育產業中的適用研究”（項目編號：13YBA274）；湖南省研究生教改項目“依法治研——研究生教育管理法律問題研究” （項目編號：JG2015B096）。

［作者簡介］湯自軍 （1974－），男，湖南桑植人，博士后，吉首大學科技處副處長、法學與公共管理學院副教授，碩士生導師，美國伊利諾伊大學、芝加哥大學訪問學者；研究方向：法經濟學、教育法。付理麗 （1990－），女，吉首大學法學與公共管理學院碩士生，研究方向：法經濟學、教育法。

On Legal Status of Security Department of University

TANG Zijun，FU Lili
（College of Law and Public Management，Jishou University，Jishou，Hunan 416000，China）

Abstract：Since the security department of university has many similar functions with public security department，the discussions and arguments continue that the security department of university whether to need public security organ properties.The differences between the reform processes in various areas and the unclear law resulted to the current undefined status of security department of university.In the current administrative rules and regulations，the power source of security department of university and the main functions show that，the correct legal status of security department of university is the inner department of university.This legal status meets the requirements of socialist market economy reforms，comply with the essence requirement of administering education according to law.

Key words：security department of university；legal status；inner department；rights