基于政府職能角度的中藥材干燥過程質量控制措施

楊浩雄　魏彬　崔麗

摘要：中藥材在生產流通過程中具有商品屬性和準公共物品屬性的二重性。根據中藥材二重性，充分發揮政府職能是保障和促進中藥材干燥過程質量安全控制的關鍵。政府職能主要集中在提高生產經營者質量安全控制能力與激發生產者質量安全控制動力兩方面。本文從中藥材二重性角度出發，從宏觀和微觀層面闡述了政府在中藥材干燥過程質量控制中的職能，并提出了基于政府職能改善干燥過程的措施。

關鍵詞：中藥材；干燥；質量；政府職能

DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2016.03.003

中圖分類號：R2-05 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5304（2016）03-0008-04

Abstract： Traditional Chinese medicine owns the duality of commodity property and quasi-public goods in the process of production and circulation. According to the duality of traditional Chinese medicine， giving full play to government function is the key to guaranteeing and promoting the quality and security control in the dryness process of traditional Chinese medicine. Government functions mainly focus on improving the quality and security control ability of production operators and stimulating quality and security control motive of producers. This article began with the duality of traditional Chinese medicine， expounded the government functions in the dryness process and quality control of traditional Chinese medicine from macroscopic and micro levels， and proposed the measures of improving dryness process based on government functions.

Key words： traditional Chinese medicine； dryness； quality； government function

中藥材在生產流通過程中具有二重性。首先，中藥材具有商品屬性，作為中藥飲片和中成藥的原料，中藥材在養生保健和醫療方面都有突出貢獻，因此具有使用價值。通過使用價值的讓渡，可以實現中藥材的商品價值，其商品價值量的大小與該商品的質量安全水平有直接關系；同時，中藥材又是一種特殊的商品，其特殊性體現在它承擔了許多非經濟的職能，如滿足民眾生理健康需要等。在已有的中藥材質量安全研究中，許多學者從中藥產業鏈角度出發，認為中產業鏈中存在基本環節不完善、各環節發展失衡、信息傳遞不暢等問題，導致產業鏈增值效益無法體現[1-7]。其次，中藥材具有準公共物品屬性。近年來，國內常出現中藥材質量安全問題[8]，這不僅反映了涉及面積廣的中藥材質量安全問題，也反映了中藥材質量安全應具有的公共衛生和社會學意義。中藥材作為中藥飲片及中成藥的主要原料，其內在的質量安全性具有一定的公共衛生性質，改善和提高中藥材質量安全水平將產生巨大的社會效益。已有一些學者研究了中藥材質量安全控制中為種植、加工、炮制、制劑、流通等環節以及質量標準體系構建存在的問題，并進一步分析了存在問題對公共衛生安全所產生的影響[9-14]。為此，筆者認為，有必要從中藥材二重性角度深入思考我國中藥材產品質量安全問題。

中藥材的質量安全涉及一系列環節（土壤、種質、炮制、儲存、制劑過程等），且各環節都不可能孤立存在，尤其干燥與中藥材的生產關系密切，是中藥材初加工過程不可或缺的環節[15]。茲從中藥材二重性角度出發，分析中藥材干燥過程存在的問題及產生的原因，探討政府職能與中藥材干燥過程質量安全控制的關系，并從政府職能角度提出改善中藥材干燥過程的措施，以期為今后中藥材干燥過程的發展提供借鑒。

1 中藥材干燥過程存在的問題

1.1 傳統硫熏干燥法普遍使用

硫熏是中藥材傳統的防霉、防蟲、殺蟲方法，長期以來被廣泛用于中藥材和食品加工貯藏。硫磺燃燒產生的二氧化硫（SO2）是一種很強的還原劑，不僅能使中藥材色澤明艷，抑制多數細菌生長，還能使細胞膜透水性增加，水的蒸發時間縮短，易于干燥。但硫熏對中藥材有效成分的影響，也可能導致中藥材藥理作用發生一定變化，甚至使其產生毒性。如熏硫對川白芷的化學成分和鎮痛作用均有很大影響[16]，長期吸入SO2的大鼠肺表達有差異的基因涉及到脂肪酸代謝、免疫、炎癥、氧化應激、原癌基因、腫瘤抑制基因和細胞外基質等[17]。雖然《中華人民共和國藥典》（以下簡稱《中國藥典》）禁止所有中藥材的硫熏，但因該方法操作簡單、成本低廉，再加上某些含有大量水分和黏液質的中藥材暫無更好的加工炮制方法，故目前硫熏仍是基層干燥中藥材的首選方法。

1.2 干燥過程自動化程度低下

目前我國大部分中藥材干燥仍采用烘房、晾曬方式，不僅勞動強度大、工藝流程繁雜、生產效率低，而且干燥后中藥材有效成分損失大，質量也存在較大差異。我國中藥材干燥過程主要由個體農戶完成，點多且規模小，而大型自動化干燥設備價格高昂，使用成本高，難以被廣大農戶接受。因此，我國干燥過程相應的控制技術還停留在單機自動化和人工操作相結合的階段，缺乏先進的質量實時檢測手段和自動化干燥設備，干燥過程自動化程度低下。

2 原因分析

2.1 中藥材種類繁多

我國有豐富的天然藥物資源。據第三次全國中藥資源普查結果顯示，我國有中草藥12807種，其中植物藥11146種，動物藥1581種，礦物藥80種[18]。種類豐富的中藥材雖然為養生保健和醫療用藥提供了資源保障，但因不同種類的中藥材需采用不盡相同的干燥方式保持內在品質和外在性狀，這為干燥過程保證中藥材質量帶來一定困難。

2.2 中藥材分布具有地域性

中藥材的質量主要依據內在品質和外在性狀兩部分評價，內在品質主要指中藥材藥效成分含量的高低、污染物種類及數量的多少等，外在性狀是指中藥材的色澤、質地、大小和形態等。但我國幅員遼闊，自然環境復雜，中藥材的分布呈現區域特性，因不同區域傳統中藥文化、用藥習慣及對中藥材內在品質和外在性狀的評判指標各異，不同地域逐漸形成了有各自特色的干燥方法和判斷標準。長期以來，由于地域條件所限，中藥材干燥過程缺乏工藝參數穩定性和中藥材質量參數嚴格一致性的質量控制手段，使同品種不同批次或同品種不同地域之間的中藥材質量參數差異較大，直接導致各產地中藥材質量良莠不齊，很難達到國際上對中藥材內在質量均一穩定的要求[19]。同時，由于中藥材品種、產地、藥物保存過程的吸濕性等要求不同，大多數個體農戶干燥過程仍遵循當地的傳統加工方法，科學性和規范性差，隨意性也比較大。究其原因，主要由于千百年的中藥文化傳承，導致某些農戶尤其資深藥農不愿變革已有的成熟技術手段，導致農戶對中藥材相關法律法規的精神及實施中藥材質量管理的意義認識不夠充分，不能很好履行應承擔的中藥材質量管理義務。

2.3 政府監管不完善

目前，在中藥材干燥過程中，政府監管主體不明確，存在多頭管理現象，不同監管部門往往缺乏橫向聯系，易出現不同指令和重復管理，使從事中藥材干燥的企業和個人無所適從。在生產經營和管理上表現為中藥材質量風險和成本增加。中藥材質量管理通常是在重大質量安全事件發生后，才自上而下進行突擊檢查和處理，形式上是“齊抓共管”，實際上是“齊抓疏管”，最終導致“齊抓不管”的怪現象。

3 對策

根據中藥材二重性，充分發揮政府職能是保障和促進中藥材干燥過程質量安全控制的關鍵。在現階段，由于質量安全控制整體缺乏準確定位和系統清晰的思路、未進行積極廣泛宣傳，未向中藥材干燥過程生產經營者傳遞更深層次的質量安全目標信息等原因，影響了政府在中藥材干燥過程質量安全管理目標和管理思想的落實。

從宏觀層面上講，政府在中藥材干燥過程質量安全控制中的職能包括：①根據國民的健康水平和中藥材質量控制現狀確定今后一定時期國家的中藥材質量安全控制目標；②發揮激勵機制激發生產經營者質量安全控制的動力；③通過政策傾斜及資金支持來引導中藥產業健康有序發展；④通過法律法規行業規范等來規范生產經營者的行為，提供中藥材生產經營準入門檻，構建公平有序的經營環境；⑤創造適合的外部環境來減少生產經營企業負擔，提高企業質量安全控制的能力等。從微觀層面上講，政府在中藥材干燥過程質量安全控制中的職能包括：①協調各部門在中藥材質量安全控制中的工作；②宣傳和推廣質量安全控制目標；③切實幫助生產經營者解決質量控制過程中遇到的各種難題，提高經營能力、降低經營成本；④協調處理維護生產經營者利益與加強監管中存在的各種矛盾；⑤推動質量安全控制過程中的現代化技術與管理手段等。總之，目前政府在中藥材干燥過程質量安全控制中的職能應集中在提高生產經營者質量安全控制能力與激發生產者質量安全控制動力兩方面。為此，筆者建議政府應加強在中藥材干燥過程中的監管引導作用。

3.1 依托國家政策優化中藥產業鏈

目前，我國中藥農業、中藥工業、中藥商業和中藥知識經濟產業構成了一個中藥產業鏈。產業鏈中各種要素環環相扣形成一個“鏈”，各企業通過信息流、物質流、資金流和知識流相互聯系、相互依存、相互制約。因此，政府應立足于促進中藥產業鏈有效分工和價值增值的角度，科學制定中藥產業發展規劃，明確中藥產業發展的戰略目標、整體布局、發展重點、產業選擇、規模范圍、環境標準等，使縣域中藥產業發展目標與區域產業發展戰略目標接軌；通過政策扶植帶動、項目推動、補貼促動、訂單牽動、中介協動、金融支持等政策，建立健全中藥產業發展的保障體系；依托大專院校、中藥材科研單位、農技推廣部門、行業龍頭企業的科技力量，根據社會資源和市場需求的發展變化，合理配置產業鏈各環節主體間生產要素，提高其聯動性，促進產業間協調發展，使產業之間發生聚合效應。

3.2 明確中藥材質量安全監管的責任主體

各地地方政府要切實履行對中藥材質量負總責要求，加強對不同監管部門的統一領導和組織協調工作；各地食品藥品監督管理局作為中藥材市場的監督主體，要嚴格按照《中藥材生產質量管理規范》《中國藥典》《中華人民共和國衛生部藥品標準》《國家藥品監督管理局藥品標準》等法律法規的規定，聯合其他政府部門，整頓和規范中藥材生產流通經營秩序，每年定期或不定期對各中藥材市場、生產加工企業及個人進行抽檢或全面檢查，對不符合質量標準的中藥材，輕者要經過挑選、加工直至合格后才允許在市場交易，重者應全部銷毀；工商管理部門作為中藥材銷售等行為的管理主體，要對涉事企業及個人進行處罰，輕者停業整頓或罰款，重者吊銷營業執照并交由有關部門追究相關責任人的刑事責任；各級財政、金融部門要加大對中藥材質量安全監管隊伍建設支持力度，將人員工資、監管工作經費納入同級財政預算。

3.3 加大中藥材質量檢測技術的創新力度

隨著《中國藥典》《國家藥品監督管理局藥品標準》等關于中藥材安全衛生指標限量值的逐步降低，對中藥材質量檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測技術應向高技術化、速測化、便攜化及信息共享邁進。因此，政府要加大對中藥材質量檢驗檢測研究和應用的投入，重點從關鍵檢測技術、危險性評估技術、關鍵控制技術和中藥材質量安全標準等方面組織科技攻關研究。

3.4 發揮中藥材干燥過程中激勵機制作用

激勵機制是激勵主體通過激勵因素與激勵對象之間相互作用方式的總和，包括誘導因素集合、行為導向規定、行為幅度標準、行為時空范圍和行為結果監督5個方面。為提高我國中藥材質量安全水平，激勵機制在市場多方利益協調中具有不可替代的“中介作用”，擔負著把源于合理需要而產生的動力轉化傳送到生產流通中去的使命，同時調節多方利益，引導、過濾市場所產生的干擾，排除動力信號出現的失真與變形，放大符合需要的動力刺激。目前，在中藥材干燥過程質量全管理中，具體措施偏重于通過法律、法規進行行為結果監督，而在行為誘因分析、行為導向規定等方面實施的措施還很少。例如，無論是對個體農戶執行中藥材質量標準而給予的補貼，還是對個體農戶及企業生產、銷售硫磷等超標中藥材產品的懲罰，都是以數量確定補貼或罰款金額，并未深究誘導農戶及企業行為的原因，更未對農戶及企業的行為導向進行正確引導，造成優質中藥材的供給動力激勵不足。中藥材的質量安全關系著民眾的身體健康甚至生命安全，政府要以保障全體國民健康水平為出發點，分析誘導農戶及企業不合法行為的原因，對農戶及企業的行為導向進行正確引導。首先要發揮電視、廣播、網絡等媒體的宣傳作用，采取多種形式向個體農戶、合作社、企業進行中藥材質量安全知識、中藥材質量安全法律法規、科技設備的重要作用等宣傳培訓工作；其次，加快推進中藥材流通追溯體系建設，設立中藥材質量安全投訴中心和公眾舉報電話，并通過各類媒體向社會及時公告中藥材質量管理工作動態，嚴格做好每月中藥材質量檢測并及時公布結果，對嚴重違規的生產者和經營者予以曝光，借助社會輿論形成廣泛的監督效應；再者，加大對執行中藥材質量標準的農戶及企業的政策扶持和資金補貼力度，激勵農戶及企業的正確行為；最后，從中藥材產業鏈的消費市場入手，通過學校教育、設立質量安全教育培訓中心及質量安全咨詢服務中心、舉辦公益講座、公益活動、借助媒體宣傳教育等各種渠道和形式進行消費者質量安全意識教育，既使廣大消費者盡快確立重視中藥材產品質量、注重消費效用等現代消費觀念，又使廣大消費者掌握必要的中藥材產品基本知識以及消費服務知識、消費維權知識等現代消費知識。通過質量安全教育，可以激發消費者對高質量中藥材的需要，由產業鏈末端發力，促使產業鏈上游企業產生保證和提高中藥材質量的動力，從而形成末端驅動機制。

3.5 大力推廣中藥材干燥過程自動化設備

隨著計算機技術、傳感技術、智能控制技術的發展，研發新型中藥材干燥過程自動化設備，提高干燥設備的干燥精度、干燥效率、干燥自動化程度，實現中藥材干燥過程智能控制是提高中藥材質量的重要手段。政府應發揮激勵機制的作用，基于個體農戶不愿購置自動化干燥設備的主因是設備購置維護成本高，受短期利益驅動和客觀因素限制，更愿意采用傳統方法干燥中藥材，政府首先要積極依托大專院校、中藥材科研機構、農技推廣部門、行業龍頭企業的科技力量研發現代化干燥設備，通過大量研發和設備量產降低干燥設備價格；其次，政府應向農戶宣傳解釋自動化干燥設備能為他們節約成本、使其長遠持久獲利；再者，政府應加大對農戶購置自動化干燥設備的財政補貼力度，積極為他們提供免息貸款或購置設備的價格減免；最后，政府還應組織科技人員教導農戶學習自動化干燥設備的使用，并幫助農戶維護保養干燥設備。

4 結語

我國中藥材資源豐富，但包括干燥過程在內的中藥材生產流通過程的質量管理水平不高，直接影響了中藥材質量和中藥產業鏈上企業的競爭力。因此，政府相關部門應從國家政策入手優化中藥產業鏈，明確中藥材質量安全監管主體，加快中藥材質量檢測技術創新，同時充分發揮激勵機制的作用，分析中藥材生產流通過程參與者行為誘因，采取措施引導參與者的行為，促進中藥材質量提高與可持續發展。

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（收稿日期：2014-12-30）

（修回日期：2015-05-30；編輯：梅智勝）