獨龍江鄉跨越發展及持續發展的思考

文/肖 迎（云南大學農村發展研究中心）

獨龍江鄉跨越發展及持續發展的思考

文/肖 迎（云南大學農村發展研究中心）

獨龍江鄉仍是我國貧困面最大、貧困程度最深、貧困發生率和返貧率最高的民族鄉

一、整鄉整族幫扶推動獨龍江跨越發展

獨龍江地區雖然經過建國后60多年的扶貧開發，但由于深層次的歷史、環境、民族和政策等原因，直至2009年，其經濟社會發展仍然遲緩，獨龍江鄉和獨龍族仍然是我國貧困面最大、貧困程度最深、貧困發生率和返貧率最高的民族鄉和民族之一。

2010年1月19日，中共云南省委、省人民政府在昆明召開獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶專題會，對獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶綜合發展三年行動計劃作了安排部署，采用省級統籌、上海幫扶、州負總責、縣鄉落實的方式全力推進獨龍江鄉經濟社會實現跨越發展。

2011年12月1日，中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)發布，首次提出要建立健全扶貧對象識別機制，做好建檔立卡工作，實行動態管理，確保扶貧對象得到有效扶持。《云南省農村扶貧開發綱要》（2011—2020）把瞄準對象，突出重點作為云南農村扶貧開發的基本原則。

云南地方政府的超前謀略契合了國家新一輪的扶貧開發戰略，地方與中央的幫扶發展目標一致，于是一場在獨龍江歷史上前所未有的扶貧攻堅戰打響。從2010年1月開始，通過實施“三年行動計劃”和“兩年鞏固提升項目”，重點推進安居溫飽、基礎設施、產業發展、社會事業、素質提高、生態環境保護與建設等六大工程，累計投入建設資金13.04億元，至2014年，僅用了5年的時間，獨龍江全鄉實現了“經濟發展大跨越、基礎設施大夯實、人居環境大改善、社會事業大改觀、特色產業大發展、素質能力大提升”的六大工程目標。過去被貧困蒼涼所籠罩的獨龍江鄉現在青山綠水環繞，成為貢山縣最漂亮的鄉鎮。

獨龍江鄉5年跨越大發展在全國開創了整鄉推進、整族幫扶的扶貧開發新模式、新經驗，打造了云南扶貧攻堅的新形象，得到黨中央、國務院的高度重視，2015年1月，習近平總書記考察云南時專門接見獨龍族的帶頭人高德榮“老縣長”，并專門就獨龍江公路隧道的貫通作出重要批示“祝愿鄉親們早日實現與全國其他兄弟民族一道過上小康生活的美好夢想”！

二、整鄉整族推動獨龍江鄉跨越發展的啟示

“在云南，不謀民族工作就不足以謀全局”，要把“各民族都是一家人，一家人都要過上好日子”的主線一以慣之”，解決了獨龍江地區經濟社會發展中的問題，就解決了云南人口較少民族和邊境民族的最關鍵問題，也就解決了云南邊境少數民族地區的經濟發展、社會穩定、民族和諧、邊防鞏固的問題，也就能解決全國各族人民在2020年同步進入小康社會的重點和難點問題，而且，可以為全國和世界各國解決同類問題提供經驗。

（一）經濟發展是消除貧困的根本途徑

世界各國反貧困的大量實踐表明，凡是經濟增長較快、人均收入有明顯增加的國家，其貧困人口都有大幅度下降，貧困狀況顯著減輕。截至2014年初，獨龍江農村經濟發展迅猛，全鄉農村經濟總收入達1105萬元，比2009年增長124％；農民人均純收入2236元，比2009年增長146％；糧食產量964噸，比2009年增長21％；農村人均生產糧食233公斤，比2009年增長15％。特色產業草果、獨龍蜂蜂蜜較之2009年都有很高的增長，為獨龍江鄉持續扶貧攻堅夯實了基礎。

（二）政府扶持是消除或減少貧困的關鍵

無論是發達國家還是發展中國家的政府，都十分重視對貧困落后地區的扶持。云南省委、省政府悉心部署，采用省級統籌、上海幫扶、州負總責、縣鄉落實的方式，并專門成立“貢山縣獨龍江鄉推進獨龍族整族幫扶綜合發展工作領導小組辦公室”，下派駐鄉駐村的州委幫扶工作隊，縣直扶貧掛鉤部門一把手擔任村支部第一副書記，為扶貧項目落地建設提供堅強的組織保障。

（三）精準幫扶是讓貧困人口直接收益的最有效方式

獨龍江整鄉整族的扶貧開發從著力解決貧困人口溫飽問題向更加注重人的全面發展及產業開發轉變，從分散式扶貧向集中、連片整體開發轉變，從單項工作向全面推進轉變，從主要以政府部門為主向全社會幫扶轉變，更加突出獨龍族群眾在扶貧工作中的主體地位。5年來，獨龍江鄉孔當、巴坡、馬庫、獻九當、龍元、迪政當六個村委會通過“以工代賑”方式，一是參與安居溫飽工程，建成全鄉6個村委會26個安置點的安居房，基本實現全鄉戶均一幢安居房；二是參與基礎設施工程，完成基本農田建設3000畝，完成縣鄉公路瀝青路面132公里，隧道6.68公里，人馬吊橋11座，農村電網線路11.2公里，通訊光纜線8公里，安裝電表1026個，變壓器42臺，新建電站1座，三級客運站1個、農田水利21件、架設安全飲水管道9.3公里；三是參與產業發展工程，參與迪政當、普卡汪、巴坡、欽蘭當、龍元5個特色村、15個觀景臺建設，累計種植草果35000畝、花椒8700畝、核桃5000畝、重樓650畝、董棕650畝，制作傳統蜂箱10000個，專門養獨龍蜂，建獨龍原雞保種和擴繁基地1個，投放獨龍牛800投，建成草果烘干廠 1個，成立專業合作社7個。四是參與社會事業發展工程，新建廣播電視發射塔1座，獨龍族博物館1座、敬老院 1座；五是參與素質提高工程，全鄉村民接受農村實用技術人員培訓6857人次、鄉土旅游人才培訓485人次、鄉村醫生培訓64人次、農技人員培訓50人次、教師100人次、鄉村干部248人次、駕駛員100名次、文明生活講座17760人次；六是參與生態環境保護與建設工程，完成封山育林30000畝、碳薪林建設11000畝，推廣節柴灶1015眼、沼氣池58口，2014年數據顯示，獨龍江森林覆蓋率達93％。

（四）內外合力是獨龍江整鄉整族幫扶成效的主要力量

1、政府是推動獨龍江整鄉整族幫扶主導力量。在制定獨龍江發展規劃、投入發展資金、建設基礎設施、培育特色產業、提供公共服務、建立市場體系、進行鄉村治理、提供發展秩序、營造發展環境等方面均擔負了主要的責任。

2、農民是推動獨龍江整鄉整族幫扶的主體力量。整鄉整族幫扶從獨龍江人民最盼、最想的事情做起，把農民中蘊藏的巨大積極性和創造性最大限度地激發出來，農民真正把建設家鄉、發展農村看作自己的事情，積極主動地投入建設，并在六大工程建設中發揮主力軍的作用。

3、社會各界是推動獨龍江整鄉整族幫扶的依托力量。“在獨龍江鄉整鄉幫扶、整族脫貧、整鄉推進所有項目中，南方電網的工作最到位、最扎實、最超前，對獨龍族人民的貢獻最大。”“老縣長”高德榮給予了云南電網有限責任公司高度評價。上海市累計投入7670萬元用于對口幫扶獨龍族發展，幫助建設了323套安居房、7個整村推進和5個民族特色村、1個特色小鎮。此外，省級32個部門合力，社會各界參與，拓寬渠道整合資源，開創了新時期獨龍江鄉整鄉整族幫扶工作的新局面。

（五）獨龍族人民勇于擔當創造獨龍江騰飛的奇跡

獨龍江峽谷走出的獨龍族“老縣長”高德榮為改變獨龍江的貧困面貌傾盡一生。他手把手教會了鄉親們種草果、重樓，養野蜂，現在獨龍江鄉種植草果四萬多畝，人均近十畝；他力主建設一支獨龍族施工隊，跟著正規工人學技術，后來修建鄉村公路，這批工人均成為骨干；他發誓要用一生為獨龍族群眾發展進步多找點路子、多想點辦法，讓獨龍族在小康路上永不掉隊；他視獨龍江的動植物為生命，要為全國人民守好一方青山綠水。2013年，他成為第四屆全國敬業奉獻模范候選人；2015年1月，他榮獲中央組織部授予的“全國優秀共產黨員”稱號。

三、對獨龍江整鄉整族持續發展的思考

獨龍江鄉舉合力在5年的時間里獲得高位、超強、超速的發展，然而在研究中我們也發現獨龍江持續發展存在問題。

一是自然資源優勢還沒有轉化為經濟優勢。土地資源方面，獨龍江地區土地廣袤，但坡度大，適宜作為農耕土地的并不多，基本農田改造每年花費大，受災害影響嚴重，畝產較低，反之，適宜林業發展的土地沒有得到最大利用。生物資源和動物資源方面，獨龍江有最為豐富的森林資源、花卉資源、高山草甸資源以及獨龍江特有的動物資源，很多具有較高的觀賞價值和經濟價值，但由于科技落后、交通不便，這些資源或沉寂山谷中、或被粗放利用。獨龍江高山峽谷、人地復合的景觀資源方面，隨著獨龍江道路的通達和逐步完善，需要采取明智的轉化行動。

二是農村經濟單一的局面沒有根本改變。除傳統以玉米種植為主外，整鄉整村推進產業發展，獨龍江發展草果、花椒、核桃、藥材、董棕等種植，并養殖獨龍牛、生豬及獨龍雞，逐步朝獨龍江特色種養方向發展，目前只有草果具有一定的特色產業發展基礎，其他種養業要穩定下來，形成特色產業還有很長的路要走。農產品加工方面也幾乎為空白，目前全鄉僅有一個草果烘干廠，過去獨龍族利用本地材料做民族特色的手工編織現在極少延續。此外，旅游業還沒有顯示更好的效益，隨著民族特色小鎮、特色村落、觀景臺等的建成以及水、電、寬帶、入村道路等硬件設施的逐步到位，旅游業作為獨龍江地區的重要產業受到期待，但管理機制、運作機制、生態環境保護機制、利益連接機制等還需制定和理順。目前除獨龍江鄉特色小鎮的服務體系相對完備外，5個特色村還有很多需要建設的地方，包括旅游“硬件建設”和“軟件建設”。

三是農村居民收入來源渠道有所拓寬但仍然很低。從獨龍江農村居民收入來源看，呈現三高一低的情況，即家庭經營性收入低、工資性收入低、財產性收入低、轉移性收入高。數據顯示2014年初獨龍江農村居民人均純收入2236元，還達不到國家年人均收入2300元的最低貧困線標準，2010年要與全國一道同步進入小康，年人均收入達到12000元，發展的任務很艱巨。

四是村民受教育程度低。數據顯示，獨龍江村民平均受教育年限2009年是4.7年、2013年是5年，文盲半文盲率達33.07％。由于教育程度低，文盲率高，很難學習和掌握農業生產技術，很難有發展機會、獲得更多社會資源的能力，很難有強烈進取心和革新精神，很難爭取自主選擇職業和勞動方式、自主支配自己的勞動對象和勞動成果，很難實現自身的社會價值和自我價值。

五是農民合作組織發育程度低。獨龍江地區特色產業的壯大發展尤其需要農民合作組織的發展，但截至2013年，整個獨龍江鄉登記的農民合作組織僅7家，自身呈現“小、散、弱”的特征，無力把獨龍江地區更為分散的農業生產與市場和企業連接起來。

四、獨龍江整鄉整族持續發展的建議

習近平總書記2015年初視察云南時說“要牢牢抓住發展這個黨執政興國的第一要務，在推動產業優化升級上下功夫，在提高創新能力上下功夫，在加快基礎設施建設上下功夫，在深化改革開放上下功夫，扎扎實實走出一條創新驅動發展的路子來”。

（一）要走綠色生態的永續發展之路

獨龍江地區開發晚進，反而留下了一片好山好水。獨龍江要搶抓機遇，及時把握后發優勢，把經濟社會導入文明發展、智慧發展的新軌道，一是主動融入國家農業發展戰略中，提供安全的有機食品；二是要積極融入國家的能源發展戰略中，參與發展綠色能源；三是要提供宜人的居住環境和為公共服務產品的提供創造更大空間；四是要把農村的歷史和文化多樣性看作是資產或是義務加以傳承，使異質性不斷增加的農村居民友好相處，安居樂業。

（二）要在發展第一產業上下功夫

打好獨龍江特色農業產業基礎，才能引入能體現農業產業鏈和價值鏈的現代經營組織方式，不斷提升傳統優勢產業，推進相關的重點產業、新興產業建設發展，并以第一產業孕育富有特色的二、三產業，創造性地發展獨龍江綠色工業、綠色旅游業和綠色服務業，提升經濟發展的量與質，逐步形成農村一、二、三產業融合互動，產生“接二連三”聯動效應，擴大就近就地多層次就業，促進農村居民收入持續穩定增長。

（三）要有效經營獨龍江地區的系統資源

獨龍江的跨越發展是一個調動資源、利用資源、轉化資源的過程。站在資源系統的角度看，獨龍江有自然資源、文化資源、社會資源、人力資源、金融資源、政治資源和建設資源等七種資源。

習近平總書記說“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注重鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。立足自身優勢，自力更生，奮發圖強，努力實現新的發展”，農村的資源稟賦就是農村的實際。因此要用系統資源的觀念審視獨龍江地區，對各類資源作出評估，各級政府、農業企業、農民合作組織、社會團體、高校研究機構甚至國外開發組織或機構要與獨龍江居民一起探討開發資源的問題，用新的方法有序地、長期地經營資源，形成新產品，創造以“獨龍江資源”為品牌的吸引力，并使各類資源的經濟價值資本化，不斷積累資產，建設資產型的獨龍江地區。

（四）培育和壯大負責任的農業企業

獨龍江特色產業的發展，離不開農業企業的帶動力量，獨龍江人民要盡早謀略，逐步引進產業關聯度大、發展層次高、輻射帶動力強的農業企業，推動農業企業向特色優勢產業聚集，形成相互配套、功能互補、聯系緊密的企業發展集群，鼓勵組建中大型企業集團，建立現代企業管理制度，開展技術研發和改造，創建農產品品牌。

（五）推動農民合作組織建設

農業產業現代化經營必須破解獨龍江農村個體經營散小弱、難以融資、難以抗風險、難以持續發展的難題，要把農民組織起來，因而要積極探索

（八）繼續加強政策扶持

建立多渠道投入增長機制、加強金融政策扶持、價格政策扶持、產業扶持政策、生態補償政策扶持、人才政策扶持、幫扶政策扶持和落實稅收優惠政策。

助讀

獨龍族是云南8個人口較少的民族之一，也是新中國成立初期一個從原始社會末期直接過渡到社會主義社會的少數民族，主要聚居在高黎貢山與丹打力卡山之間的深山峽谷之間的獨龍江鄉，自然條件惡劣，是中國最后一個修通公路的行政鄉（鎮），每年有半年大雪封山、與世隔離，一直是云南乃至全國最為貧窮的地區。

2016年5月16日，云南省政府發布了關于建立獨龍江國家公園和怒江大峽谷國家公園的批復；5月27日，云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議全票通過了《云南省貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江保護管理條例》，國家公園建設和條例的出臺，使獨龍江獨一無二的生態資源和豐富多樣的民族文化得到更有效保護，同時也直接在脫貧攻堅全面小康行動計劃“生態補償脫貧一批”中發揮核心主力作用，助力全鄉脫貧致富奔小康。農村能人、種養大戶、返鄉農民工、機關事業人員、村“兩委”干部、退休干部、農業企業等創辦、領辦或聯辦的合作社，形成以資源為紐帶的利益合作聯合體，農業企業依托農民合作社建立生產基地，農民合作社以法人身份按產業鏈、產品、品牌等組建聯合社，逐步增強合作社實力。

（六）培育新型農民

支持有文化、懂技術、會經營的獨龍江知識青年回鄉創業。各級財政要加大科技培訓投入力度，加強農業實用技能培訓，使農民群眾逐步成為“職業農民”“技能農民”。創新、制定優惠政策，支持高等院校、中等職業學校畢業生以及農業科技人員、個體工商戶、農村經紀人從事農業創業、農業開發，吸引農村青壯年進入獨龍江農業企業，成為“產業工人”。

（七）推進示范區和試驗區建設

依托獨龍江特色資源，積極爭取創建“獨龍江綠色生態發展推進示范區”“獨龍江同步小康推進試驗區”，圍繞特色優勢資源及特色優勢產業，以提升產業競爭力為核心，以涉農企業為依托，以標準化生產為手段，以改善品種、提高產量為目的，不斷創建獨龍江綜合發展推進示范區和試驗區。在園區內，推動相關產業融合發展，進一步提升產業生產水平和產品開發效率效益。