“大扶貧”框架下的境外非政府組織：新環境、新角色、新價值

文｜劉 源

“大扶貧”框架下的境外非政府組織：新環境、新角色、新價值

文｜劉 源

劉源

文化人類學博士，擁有10年從事減貧與發展工作的經歷，聚焦于扶貧與農業政策研究與倡導、弱勢群體減貧途徑、社區試點轉化為經驗提煉的行動研究方法等，目前供職于國際非政府組織。

編者按

自境外非政府組織進入中國以來，“大扶貧”框架下的各個領域一直是其開展非營利活動和從事發展項目的重點。境外非政府組織的在華扶貧工作不僅幫助緩解了中國的貧困問題，更是培養鍛煉了一批致力于中國減貧與發展事業的本土非政府組織。而隨著中國國力的強勁增長和首部《境外非政府組織管理法》的出臺，境外非政府組織將在全新的環境下，積極調整自己的新角色并發揮新價值，以促進后2020時代中國社會更具包容性的公平發展。

20世紀80年代，由于中國實施改革開放政策，境外非政府組織開始逐漸進入中國。僅1980年至1990年，進入中國的境外非政府組織就不少于30家，其中不乏國際知名的非政府機構，如世界自然基金會（WWF）、樂施會（Oxfam Hong Kong）、福特基金會（Ford Foundation）、國際小母牛(Heifer International)等。1995年北京承辦聯合國第四次世界婦女大會和召開非政府論壇后，進入中國開展工作的境外非政府組織數量經歷了一個高峰期。1995年至1999年，短短5年時間內就有46個境外非政府組織首次到中國開展活動。進入21世紀后，隨著中國加入世貿組織，境外非政府組織進駐中國的速度再次加快。從2000年到2004年，至少有80個境外非政府組織來到中國，平均每年約20個。根據《中國發展簡報》2005年發布的境外非政府組織名錄，當時已有超過300家境外非政府組織在中國從事發展項目，每年總投資額約為2億美 元。

境外非政府組織在中國的工作主要集中于“大扶貧”框架下的多個領域，包括農村綜合發展、農戶增收、小型基本建設、環境保護、性別平等、基礎教育、衛生服務、能力建設及政策倡導等。伴隨著中國對外開放、經濟發展的歷程，境外非政府組織也成為推動中國經濟和社會發展的重要力量之一。在中國政府發布的《中國扶貧白皮書》（2001年）中，明確肯定了境外非政府組織在促進中國扶貧事業中的積極貢獻：“一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領域開展了廣泛合作……日本協力會、世界宣明會、香港樂施會等也都在中國開展了扶貧開發項目，取得了良好的成效。”

以扶貧領域為例，2010年之前，外資扶貧在中國扶貧工作中的顯著貢獻首先在于增加了扶貧開發的投入總量，補充了項目區扶貧資金的不足，加快了項目區扶貧開發的進程。通過境外非政府組織的扶貧項目合作，國際社會、慈善機構和社會公眾的資金善款聚集起來進入中國。如以社會公眾籌款為主要資金來源的樂施會，至2015年底，該機構在內地開展項目的省市達30個，合計開展了超過3000個賑災與扶貧發展項目，投入資金總額超過10億元人民幣。

除提供資金支持之外，境外非政府組織扶貧項目為中國培養了一大批與國際前沿扶貧理念和管理理念接軌的扶貧人才，扶貧系統成為與政府間國際組織、境外非政府組織對接較為密切的政府業務部門之一。境外非政府組織的扶貧項目還拓展了扶貧途徑、促進了方法創新，有效提高了減貧成效，并通過與各級政府部門的項目合作，將其中一些重要的發展理念和工作方法推廣到中國扶貧工作中。在這些方法中，較為突出的是參與式發展手法及社會性別視角，在幾乎所有境外非政府組織的社區項目、倡導工作中都緊緊把握住這兩個核心，以此推動社區的綜合發展和政策調整趨于更為利貧、利弱的方向，促進減貧工作的瞄準性和精準度。

此外，境外非政府組織注重與中國本土民間組織的合作，鍛煉培養了一批活躍的中國本土社區行動機構和行動者，其中的杰出者還獲得了國際社會的充分肯定，如2016年，聯合國開發計劃署（UNDP）將2015年度“赤道獎”頒發予“云南省大眾流域管理研究及推廣中心”（簡稱“綠色流域”）。“綠色流域”以其涵蓋了生計發展、防災減災、婦女充權、環境恢復、村民能力建設等數項內容的“拉市海小流域綜合治理”項目，成為14位獲獎者中唯一的一家中國機構。而境外非政府組織樂施會恰是該項目的主要支持方，積極支持、幫助“綠色流域”開展了一系列的小流域生態資源保護、管理和可持續生計發展的項目，以回應自然資源保護與當地生計發展挑戰。

進入新世紀以來，中國經濟持續30年的強勁增長，帶來了卓有成效的社會經濟發展與國家進步，不少境外非政府組織因此調整了對華發展的援助定位，總體上減少了援助資金、縮小了援助規模并將援助重點聚焦于“千年發展目標”。由于大量境外非政府組織的資金來自于海外機構或公眾捐贈，中國國力強勁增長的現實也使得這些機構逐漸面臨中國項目在國際社會上的籌款挑戰。

2010年之后，以中國減貧獲得全球矚目的成果為標志，中國逐漸由受援國轉變為國際發展援助問題上更積極活躍的對話與合作角色，中國政府積極構筑國際減貧與交流平臺，與廣大發展中國家共享減貧經驗、共同進步發展。2004年，中國政府與世界銀行在上海召開全球扶貧大會，并與聯合國開發計劃署等國際機構成立了中國國際扶貧中心（IPRCC）；自2006年起，中國政府與東盟秘書處、聯合國開發計劃署、亞洲開發銀行等每年共同舉辦“中國－東盟社會發展與減貧論壇”；自2007年起，中國政府與聯合國駐華系統在每年10月17日的“國際消除貧困日”期間聯合舉辦“減貧與發展高層論壇”；2010年起，中國政府與非洲國家和國際機構共同舉辦“中非減貧與發展會議”。這一時期，境外非政府組織在華數量較多，據2007年研究顯示至少有6000家境外非政府組織在中國開展活動。這些境外非政府組織逐步調整工作重點和工作策略，加大了對自身在華項目總結、中國減貧經驗總結等研究工作的支持，并積極推動中國減貧經驗與國際社會的交流分享。

（從左至右）挪威駐華使館代表Jan Wilhelm Grythe、云南省大眾流域管理研究與推廣中心主任于曉剛、聯合國開發計劃署代駐華代表何佩德

隨著中國進入中等收入國家行列，特別是進入全面小康社會發展目標實現的后2020時代，社區層面的減貧需求無疑將大為減少。此外，2016年4月，十二屆全國人大常委會通過了中國第一部針對境外非政府組織的立法—《境外非政府組織境內活動管理法》。社區減貧需求的大量減少伴以更為規范的國家管理機制，關于“境外非政府組織在華工作走到盡頭”的說法一時間甚囂塵上。筆者認為這類觀點有一定偏頗之處。有學者分析認為，法律的出臺，將讓以公益慈善事業或非營利事業為宗旨并依法律章程開展活動的境外非政府組織獲得合法身份，明確行為邊界，得到法律保障和政策支持，也將為政府部門依法懲處以非政府組織名義進行違法犯罪的行為提供法律依據，維護國家利益和社會公共利益。

作為社區扶貧的實踐者和示范者，境外非政府組織過去30年中在中國貧困社區的行動，不僅旨在幫助社區脫貧，也重視將這些社區的探索經驗廣為普及，使微觀社區經驗具有可持續發展的宏觀意義。在面向未來的減貧與發展事業中，在華境外非政府組織也應調整工作定位，逐漸適度減少直接的社區服務，發揮自身特長，增強自身擁有的“橋梁”和“紐帶”功能，從制度創新、經驗分享和人力資源培育等多角度入手，在全新的法律環境下，調整自己的新角色并發揮新價值，促進后2020時代中國社會的包容性發展，也以此推動全球減貧事業的進一步深化。具體來說，以下三個領域值得境外非政府組織加強關注與投入：

第一，中國減貧經驗的國際化分享。中國的扶貧開發成就舉世矚目，發展中國家，特別是經歷了西方援助挫敗的非洲國家和具有地緣政治關聯的東南亞諸國都希望學習中國經驗，緩解本國貧困問題。遺憾的是，中國減貧經驗的提煉、國際化表達和在地化可操作指引等方面，一直以來較缺乏系統性推進。“講好中國故事”，既需要理解中國減貧歷程的特點、減貧經驗的精華，也需要具備國際發展視野和對其他發展中國家國情的判斷，在這些方面，陪伴中國經歷了有體系、成規模扶貧開發歷程的境外非政府組織具有一定優勢。可以通過支持跨國合作研究、試點探索、政策比較、人員交流等多種方式，推動更多發展中國家從中國經驗中吸取可供借鑒之處，以知識分享推動全球減貧發展。

第二，助力中國社會組織“走出去”。中國雖然早就提出了“對外開放”和“走出去”的戰略，但主要還是針對企業，社會組織“走出去”并沒有提上重要議事日程。在提倡多元化主體合作的全球治理框架下，主權國家政府、跨國企業和活躍于國際間的非政府組織缺一不可。在中國政府承擔越來越重要的國際角色、中國企業在海外“遍地開花”的今天，中國本土社會組織的“走出去”卻依然“長路漫漫”，成為中國參與全球治理“木桶”中的短板所在。協助更多中國社會組織走出國門，幫助其了解援助國國情、貧困狀況、社會文化特點，以及適應文化差異、調整工作方式等多個方面，都是境外非政府組織可以大有作為的領域。從2015年4月尼泊爾地震后的救援重建工作中，已經可以看到這方面的可喜合作。

第三，促進中國社會更具包容性的公平發展。從客觀意義上看，貧困將與人類社會長久相伴。任何一個社會中，10%處于最底層的民眾始終可被歸為該社會中的“貧困人口”。即使是消除絕對貧困后的中國在自身發展過程中也面臨著新出現的各種挑戰，如城鄉之間、東西部區域之間的發展差距、氣候變化造成的自然災害頻發、快速市場化導致的邊緣化群體增多、城鎮化推進產生的城市貧困、全球貿易體系衍生出的利益失衡等等。回應這些挑戰需要政府和社會各界繼續秉承“開放包容”精神，積極學習借鑒國際社會已有經驗，結合中國實際情況，有效應對諸多新出現的致貧挑戰，促進社會朝向更公平、公正、可持續的方向邁進。

中國的減貧事業受益于整個國家社會經濟的發展狀況，也得益于中國政府不斷積極進取的政策設計和持續推動。在這一過程中，境外非政府組織在理念引入、手法分享、人才培育等方面都作出了一定的積極貢獻，共同走出了一條減貧成效不斷得以提高和深化的中國減貧道路。面向未來，在更規范的法律制度框架、更清晰的減貧發展目標以及更具全球化的國家戰略之下，相信境外非政府組織在中國乃至全球減貧與發展事業中依然會具有重要的、具有自身優勢的且獨具特色的貢獻和價值。

(本文由“公益慈善學園”供稿)