中國政府經濟治理的項目體制研究

鄭世林

(中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，北京　100732)

?

中國政府經濟治理的項目體制研究

鄭世林

(中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，北京100732)

摘要：本文研究了近年來中國政府經濟治理主要模式——“項目體制”的基本內涵、理論與運作機制，并試圖論證項目體制與經濟發展及其各種經濟問題的內在關聯。分稅制改革后，中央政府在經濟治理上依靠專項項目形式自上而下來動員下級政府和市場企業，并促成了地方政府經濟治理的項目化，最終演化為政府經濟治理的項目體制。這種體制引發了部委、地方政府和企業之間的項目競爭運動，激發了地方政府“跑項目”、“大辦項目”和“拉項目”的熱情，從而推動了項目經濟大繁榮。雖然項目體制是進入21世紀中國經濟高速發展的重要解釋之一，但它仍然是一種“半計劃、半市場”的經濟體制，也是以政府項目壟斷權為主導的粗放經濟發展模式，它從市場決定領域退出勢在必行。

關鍵詞：項目制；經濟發展；政府；市場

一、問題提出

自1994年分稅制改革到2012年，中國經濟平均增速高達9.95%。尤其在擺脫亞洲危機之后，中國經歷了經濟增長的黃金十年，2003-2012年國內生產總值(GDP)年均增長率高達10.46%，財政收入增長率更是達到了20.3%，成為建國以來經濟增長最快的時期。2003年中國經濟總量世界排名為第七位，2010年躍升為僅次于美國的世界第二大經濟體，創造了世界經濟增長奇跡。然而，近年來經濟高速增長背后是諸多負面問題的累積，程度相當驚人，比如“跑部錢進”、地方債務、產能過剩、官員腐敗、企業不公平競爭與創新能力不足，等等。這些問題的長期累積與中國經濟高速增長的激勵結構有何內在的關聯呢？當前中國經濟面臨著越來越大的下行壓力，如果這些累積問題得不到實質性解決，那么無疑將深刻影響中國經濟的可持續發展。

中國改革開放以來所經歷的經濟高速增長和政府治理有深刻的關系。對于如何理解中國政府治理的結構性特征和經濟發展之間的關聯，國內外學術界已發表一系列有影響的成果。一是中國M型結構假說。該假說認為在改革開放前，與前蘇聯的U型結構不同，中國經濟結構更接近一種分權的M型結構。并在此基礎上，錢穎一及其合作者[1-3]提出了“中國準聯邦主義”的財權激勵假說。該假說認為，中國改革開放后將大多數經濟管理的決定權力下放到地方，地方政府對經濟的自由裁決權大為提升，這種財政分權釋放了地方政府增加財政收入的動力，提高了地方政府維護市場的熱情，推動了經濟高速增長。然而，地方政府保護主義[4]和諸侯經濟[5]與維護市場的財政聯邦主義理論并不一致[6]。而且，財政包干在1994年分稅制改革之后，這種體制發生了較大的變化，中央政府拿走了地方政府大部分財政收入，但是地方政府推動地區經濟增長的激勵并未消減[7]。二是“政治錦標賽”假說。地方官員的政治前途與其轄區經濟發展績效存在正向關聯[8-10]。周黎安(2004；2007)[7]提出了官員晉升錦標賽模式假說，并揭示了以GDP為核心指標的政治晉升錦標賽與中國經濟高速增長的內在聯系。一些經驗文獻認為地方官員致力于轄區內招商引資[12]、基礎設施建設[13]，大力發展第二產業[14]、合法或違規供給土地[15]等，并且顯著促進了地區經濟增長[16]。然而，陶然等[17]實證發現在省級層面上經濟增長對地方官員的提拔并無顯著影響。而且，Shih et al.[18]也研究發現沒有證據表明突出的經濟增長會影響黨內的位置。三是，政企合謀假說。聶輝華和李金波(2007)[19]和聶輝華(2013)[20]認為，在以GDP為主要指標的官員績效考核制度和財政分權制度下，由于信息是不對稱的，地方政府和企業合謀，允許企業采取“壞的“生產方式，從而導致高增長率與高事故率并存。而且聶輝華和蔣敏杰(2011)[21]實證發現當國有重點煤礦下放到省級政府管理時，政企合謀顯著增加了煤礦死亡率。雖然政企合謀假說揭示了中國獨特的地方政府政企合謀現象，但是該假說仍然暗含于M型結構和政治錦標賽假說之下。

中國政府治理主要表現為兩個層面：一是塊塊治理，一是條條治理。上述文獻均從地方政府塊塊激勵出發，但是忽視了中央政府自上而下條條治理的作用，因而對一些重要經濟現象難以形成有效解釋。一是，1994年分稅制改革后，地方財權被大部分上收到中央，這導致了地方政府財政分權程度下降，為何中國經濟增長不僅沒有下降，反而比財權分權之前增長更穩健和快速呢？二是，更令人驚嘆的是在亞洲和世界金融危機面前，中央政府宏觀經濟刺激政策都在最短的時間內發揮了重要作用，快速擺脫金融危機。然而，刺激計劃都是通過條條部門自上而下實施的，地方條條部門的人事任命權并不在中央部委，為何刺激政策能夠取得如此快速的效果呢？三是，與西方國家相比，中國是自上而下的威權科層體制，并且大量中央經濟發展或調控計劃需要經過五級行政體制才能逐級下達到基層地方政府。那么高昂的委托代理成本如何能維持較長時期的高速經濟增長呢？此外，在經濟快速增長的背后，我們還觀察到一些特色的負面問題：中央政府一旦將某些產業列入重點規劃或扶持產業，就會馬上出現嚴重的產能過剩問題；地方政府從中央拿到的項目越多，地方債務反而越沉重；地方政府出現了特有的“跑部錢進”現象，不僅存在政企合謀現象，還存在著政府之間合謀的現象，等等。因此，目前文獻缺乏一個統一理論框架將近年來中國經濟發展和這些負面問題同時予以解釋。

本文主要貢獻在于提出中國經濟治理的特色模式——項目體制，并試圖通過項目體制來解釋分稅制以來項目經濟的大繁榮，剖析中國當前出現的“跑部錢進”、地方債務、過剩產能、官員腐敗等負面問題與項目體制之間的內在關聯。關于項目體制，目前社會學文獻越來越多的文獻開始探討，不過上述文獻主要停留在社會學領域，而且多數文獻是研究分稅制改革后從中央政府到基層政府，乃至農村和基層單位社會治理的項目體制[22-25]。然而，目前還沒有發現文獻系統關注項目體制在政府經濟治理中發揮的重要作用。20世紀90年代中后期起，分稅制改革大大強化了中央財權，而且中央一些被削弱的垂直職能部門的權力再度集中和加強[6]，這說明地方經濟發展不僅受到當地政府影響，中央政府自上而下條條治理的影響更不容小覷。中國相對集權的經濟體制并不同于西方相對分權的“標準”制度，國家經濟治理的組織結構是決定國家經濟增長的重要性制度安排，項目體制優化了中國相對集權的政府經濟治理效果。因此，本文對于系統認識項目組織激勵在中國政府經濟治理中的作用與局限，無疑具有一定的理論價值。

二、政府經濟治理模式——項目體制

建國以來，中國政府經濟治理經歷了三個轉型階段(見圖1)。1956年社會主義改造基本完成，中國走上了計劃經濟體制，政府計劃代替了市場機制進行生產。但由于計劃經濟體制的缺陷，經歷二十年發展中國依然是一個貧窮落后的國家。1978年改革開放以后，中國并未按照西方標準經濟制度即“市場”論治理國家，而是在保持計劃“存量”的同時，逐步提高市場“增量”，走向了計劃與市場并存的“雙軌制”。圖1中“S”曲線將圓圈分成兩部分，“S”曲線的左邊為計劃體制，“S”曲線右邊為市場體制。計劃和市場相抱寓意為計劃和市場并行的“雙軌制”。這一時期，由于財稅包干制的實行，地方政府采取計劃手段來多辦、大辦自己的企業，以及鼓勵屬地內的非國有企業進入，帶動了經濟總量和財政收入的迅速增長[26]。因此，財政分權是1978-1994年中國經濟高速增長的重要解釋。然而，這階段最突出的問題是黨政機關大辦實體，各類黨政機關利用自己的關系，辦起了不同類型的企業。對于地方稅務局、工商局、物價局等職能部門來說，它們本來是市場經濟秩序的建立者和維護者，但它們精力卻花在如何辦企業和經營企業上，這不僅影響了其公共管理職能的完成，同時也造成了其與市場企業競爭資源的局面，嚴重干擾了市場秩序。地方 “大辦企業”產生了經濟過熱、中央宏觀調控能力不足、嚴重的地方和部門保護主義等問題。這些問題影響了宏觀經濟整體運行的穩定性，抑制了經濟增長潛能的持續和充分釋放。為改變這種狀況，1994年中國政府進行了分稅制改革，中央政策發生了兩個重要變化，一是，中央不再允許地方政府部門直接辦企業，二是，財權層層上收，事權層層下放。

圖1　中國政府經濟治理的演變軌跡

中央財權高度集中后，雖然地方財政分權程度下降，但是中央部門的權利被強化，各大部委通過專項項目轉移支付資金，在條條上動員地方政府實現其經濟治理意圖。在分稅制實施之前，包括計劃經濟時期，中央專項轉移項目較少，數額也很小，年均只有幾十億元[27]，因此對中國經濟社會發展影響較小。分稅制后中央對地方專項轉移支付呈現出快速攀升態勢，1994年專項轉移支付資金僅為361億元，其后專項資金快速增長，2012年達到18804億元，增長了大約52倍。專項轉移支付占中央轉移支付比重從1994年僅為15.98%，增長到2012年的46.73%，提高了大約3倍(見圖2)。不僅如此，有些專項資金并不是通過“專項轉移支付”的通道下達的，中央專項資金的范圍比“專項轉移支付”的資金大得多。中央專項資金按照撥付渠道可分為三類：一類是財政系統預算部門的專項撥款，這構成專項資金的最主要的部分，即“專項轉移支付”的部分，由財政系統負責分配和管理；二類是財政預算撥付給中央部委并由各部委負責行使分配權的資金，即“部門資金”；三類是財政部向有預算財政分配權的部門如中國國家發展和改革委員會(以下簡稱“國家發改委”)、科技部等分配的專項資金[22]。

圖2　中央對地方政府專項轉移支付資金及其占比

大量的專項資金極大強化了中央部委動員地方各級條條部門的能力，專項資金以“項目”的方式向地方條條部門逐級實施競爭性分配方案，代替普惠制分配方案。按照此方案，下級條條部門組織企業等相關單位來申請項目，國家發改委、財政部、科技部等部門在這些項目中挑選出符合資助要求的項目來配置轉移支付資金，以實現中央宏觀調控和經濟計劃目標。沿著條條層級，項目模式逐步被延伸，省(直轄市、自治區)和地級市發改委(局)、財政廳(局)、科技廳(局)也圍繞著地方政府經濟發展計劃，設置了一系列地方專項項目資金，通過項目申請方式來動員基層政府和企業。不僅如此，基層政府在進行專項財政支出中，同樣采用項目申請方式來動員企業和基層組織單位。因此，專項項目成為中央、中間地方政府和基層政府進行財政轉移支付和地方財政支出的重要運作模式。

條條上的專項項目改變的不僅是條條關系，也深刻改變了地方橫向條塊關系，使得項目體制成為地方政府經濟治理的常規模式。地方政府在橫向巧妙地利用條條項目政策，以及專項項目補貼的支持，將土地開發、基礎設施建設、招商引資、扶持產業發展等政府活動包裝為項目，通過“跑項目”、“拉項目”和“大辦項目”來引導甚至主導經濟發展，并逐漸成為拉動GDP增長的常態。大規模中央專項資金，使得地方出現了“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目不發展”的局面。地方政府之所以如此鐘情于項目申報，不僅僅是因為項目本身的資金資助，更是因為憑借項目政策的合法性、公共服務的合理性來加快上級政府審批流程和農村土地征用，以及提高地方性融資的政府信用和借貸資質[28]*中心村建設規劃項目為“撤村改居”、“農民上樓”提供了正當性；農村基礎設施建設則為土地經營、土地開發、土地財政提供了合理性。上級政府項目政策和補貼猶如“尚方寶劍”，避免了地方政府在做大“GDP蛋糕”時遇到的一系列問題。。因此，縱向條條項目為地方政府大辦基礎設施、招商引資、扶持產業發展、公用事業以及推動房地產建設項目提供了政策和資金支撐。而且，地方橫向項目化運作也便于地方整合條塊要素，充分利用市場競爭機制來落實政府公共設施項目，推動城市化進程。除此之外，在招商引資過程中，地方政府甚至也將招商引資貼上了項目的“標簽”，借助條條項目補貼來“拉項目”，以培植稅源增加財政收入。因此，中央政府專項項目經濟治理模式也促成了地方政府經濟治理的項目化，使得地方政府經濟治理運作模式基本上圍繞項目，并以項目組織形式來進行開展。

無論是中央政府縱向上設置的條條項目，還是地方的塊塊項目，其中大部分項目最終通過申請或者招投標的方式被市場中的企業承擔下來，實現了從政府計劃到市場的有機轉化。在圖1中的項目已經成為從計劃到市場的組織單元，此組織單元承擔了計劃轉向市場的有效載體，從而打破了“雙軌制”割裂的國家經濟治理模式。為了更好地界定此種經濟治理模式，本文提出一種新的國家經濟治理體制假說——項目體制。由于項目是一個為完成特定目標而形成的組織單位[29]，項目并不歸屬于常規組織結構，作為一種類似“臨時委員會”的組織形態，與官僚科層體制直接對立[30-32]。所謂項目體制就是指政府治理充分運用項目管理思想，憑借項目的臨時性組織結構特征，來打破和統合縱向的層級條條安排和橫向的區域塊塊安排，并充分利用市場手段通過動員企業來實現其計劃目標的經濟治理模式。

三、項目體制的理論機制

在分稅制之后，地方政府不再允許直接辦企業，緊接著國家又實施了大規模的國有企業改制，基本實現了政企分開，國營企業不再是政府經濟治理的單位組織延伸，而項目成為政府經濟治理的重要組織單元。項目組織單元更接近于扁平化管理模式，實現了政府經濟治理從計劃到市場的轉換。那么，項目體制為何能夠在中國如此高度垂直的科層體制下發揮如此重要作用呢？它又如何實現政府的有效經濟治理呢？本文認為主要體現在以下幾個方面。

一是，項目體制提高了中央政府財政資金的優化配置。在傳統的單位科層體制下，資源的分配是“彌散型”：針對所有單位按比例分配資源，最差的單位也需要被“照顧到”[33]。因此，按照科層單位制進行平均意義上的政府財政資金分配方案，不僅會造成分配到基層政府財政資金像“攤煎餅”一樣分散，而且也會造成地方政府在獲得財政資金之后，被地方經濟治理的局部目標最大化所扭曲，難以實現中央政府符合戰略全局和區域協調發展的治理目標。項目體制可以克服平均意義上財政資源分配的弊端，通過競爭性方案將專項資金配置到更符合中央政府經濟治理意圖的地方政府或市場中的企業，相比平均分配，更能實現財政資金在政府經濟治理中的優化配置。

二是，項目體制符合中國政府漸進式改革和發展試驗的基本邏輯。一方面，通過項目體制實現區域和產業發展戰略上以“點”帶動“面”。中央政府也可以通過設置不同的專項資金，在制約國民經濟發展的重點區域或產業進行配置資源，實現一些地區經濟的優先發展。比如，中央政府在東南沿海地區優先布局基礎設施和產業發展專項資金，率先使這些地區經濟發展起來，從而更有利中國在產業發展上取得國際貿易比較優勢，快速擴大產品國際競爭力，從而實現了“集中優勢兵力”的區域經濟發展戰略。另一方面，在國家重大經濟體制改革方案上，先通過專項方式在某些地區“點”上實現突破，然后不斷向其他地區普及推廣，這種做法不但會避免改革失敗成本覆蓋整個國家，還會積累改革經驗，并將成功經驗迅速在其他地區鋪開推行，這對于一個大國意義非凡。

三是，項目體制形成了自上而下和自下而上相結合的經濟治理模式，有利于實現中央政府經濟治理意圖。一方面，這種組織結構便于中央政府非垂直管理部委實現自上而下的經濟治理。由于在政治上，非垂直管理部委并不掌管地方職能部門的人事任命權，因此在經濟治理上難以動員地方職能部門。而隨著項目體制的引入，非垂直管理部委通過設計專項項目來分解經濟發展計劃，并利用項目資金在縱向條條上自上而下直接來動員地方職能部門。與此同時，地方職能部門為了獲得各種轉移支付項目，也努力提升自身的軟硬件條件，以在眾多地方政府申請者中勝出。因此，圍繞著中央經濟計劃所列出的專項和項目，形成了自上而下和自下而上相結合的互動治理模式，從而激勵地方職能部門有積極性來落實國家經濟計劃和宏觀調控指令，從而實現中央經濟治理的意圖。

四是，項目體制一定程度上克服了中央經濟治理目標在層層條條之間的委托代理成本，以及條塊分割下的組織交易成本。政府間條條代理層級越多，代理鏈條越長，縱向委托代理成本就越高。中央計劃目標在常規科層制中執行，需要付出五級行政委托代理成本。那么，如此高的組織成本，要想取得經濟的快速發展幾乎不可想象。在項目體制下中央計劃可以跨越省、地級市直接到縣。從委托代理鏈來看，由“中央→省→市→縣→企業”轉變為“中央→縣→企業”，中間省掉了省和地級市兩個環節，與計劃在傳統科層制中按照條條層級分配相比顯著減少了委托代理的成本。另一方面，地方塊塊為實現其經濟發展目標，需要上下各級條條之間的協調配合才能完成。在科層單位體制下，一個計劃在各層級條條之間落實的組織交易成本極高，其中有一個部門拖拉或卡掉的話，計劃往往就會被擱淺。然而，在項目體制下，發展規劃或計劃被分解為項目來執行，多個塊塊和條條抽調人員組成項目團隊，可以形成一個臨時性組織，在這個組織中有明確的目標和分工，減少了地方計劃在條塊之間的組織交易成本。

五是，項目體制可以實現要素有效整合以及項目人員的有效激勵。項目不僅統合了同級或上下級政府的條條與條塊關系，也對科層制下的人、財、物等要素資源進行了重新整合。因此，當政府計劃分解為項目后，只要抓住關鍵項目就能夠抓住政府工作的重點，政府通過集中條塊優勢人財物等要素資源，就可以打造重點項目來突出政績亮點，使得紛繁的政府經濟工作變得更具可操作性。而且，項目作為一個組織單元，可以對項目目標、執行期限、階段性成果以及責任人進行考核。因為考核項目既可以做到事中和事后考核相結合，又可以做到對一些重點項目進行重點跟蹤考核，所以政績考核就會形成責權利與事前、事中、事后的統一*為實現規劃目標，一些地方政府設計了相對完善的項目考核辦法，并針對基礎設施建設、招商引資、上級政府專項等重大項目，按照項目投資、建設和推進情況進行年度、季度甚至月度考核。。另外，為激勵干事者，政府還可以按照考核分數進行項目排名，依據考核結果對項目負責人和團隊進行物質和精神激勵，從而避免了行政科層制下平均主義所造成的低效率。

四、項目競爭運動

項目體制形成后，深層次改變了中央部委、地方政府和企業之間的組織行為，異化為一場項目競爭運動。一方面，中央專項引發了政府條條塊塊以及市場中企業之間切分“財政蛋糕”式的項目競爭運動，主要表現為：①各大部委、廳局之間為爭奪項目資源，形成了錯綜復雜的部門利益之爭；②地方政府之間為了爭奪中央專項項目資源形成了激烈的項目競爭運動；③市場中的企業為獲得政府專項項目，他們之間的競爭也異常激烈。另一方面，項目治理地方化也強化了地方政府做大“GDP蛋糕”式的項目競爭運動，主要表現為：①地方政府通過專項項目政策支持，以及項目補助來“大辦項目”，促進重點產業和企業發展，加快基礎和公共設施建設；②地方政府憑借政府專項項目補助來“拉項目”，以在招商引資競爭中獲得優勢。

(一)條條政府部門之間形成的項目競爭運動

分稅制改革后，中央財權上收，大量資金通過部委在條條上向各級地方政府轉移支付。由于不同部委所管轄的行業領域有所區別，誰掌握的項目資金“盤子”比例越大，該部委在國務院中的地位就會越有影響。部委掌握的項目資金“盤子”越大，在條條上對地方政府的調動能力就越強，越能實現該部委的治理目標。項目資源的“盤子”有多大，決定了該部委的權利有多大，這關系到部委的國家影響力，也關系到部委官員的下一步晉升空間。甚至，在部委內部的不同司局、處室之間同樣存在項目資源爭奪問題，處室項目資源越多，這一處室在該部委中的地位就越重要，并且他們還可以通過項目資源產生更多政績。在這種項目體制格局下，不僅各大部委推出各種經濟計劃和發展戰略，就連各司局和處室也絞盡腦汁巧設項目，以在整個國務院“盤子”之中爭得更大的部門利益。這種從部門利益出發的競爭，隨著專項轉移支付的大幅提高變得更加強烈。因此，發改委、科技部、農業部等各大部委為了在專項項目資金中分到更大“財政蛋糕”，形成了激烈的部門利益之爭(見圖3)。而且，不僅中央部委之間存在著項目資源的部門利益之爭，省級、市級甚至縣級政府廳局之間也安排了大量專項資金，同樣地方政府部門之間存在著較大的項目資源競爭。

圖3　中央部委之間的項目競爭運動

(二)地方政府之間形成的項目競爭運動

伴隨著國家財政的集權化，中央轉移支付補助一是通過一般轉移支付實現地方政府基本公共服務的均等化；二是通過大量的專項轉移支付以項目的形式下撥到各級地方政府。中央各大部委專項的競爭性方案意味著某一地方政府得到一個大項目，而另一個政府失去項目。因此，20世紀90年代末期，地方政府圍繞著專項轉移支付，形成了地方政府之間的項目競爭運動(見圖4)。中央上萬億專項資金被分解成幾萬個項目，形成了“省跑中央，市跑省，縣跑市，甚至縣直接跑中央部委”的“跑部錢進”的競爭局面。一些地方跑到了專項轉移項目，當地經濟發展有了資金，從而經濟有了增長點。因此，要搞經濟建設，就得往中央和上級政府跑項目，跑不到項目就代表著在同級地方政府競爭中落后*對于基層政府來說，相對招商引資項目，更愿意通過競爭獲得專項轉移支付項目，從財政收入而言，引來一個100萬元的專項轉移支付項目，地方財政就會有100萬元財政可支配。然而，基層政府費很大力氣，招商引資來的項目，即便產生100萬元的稅收，但是留給地方財政有30萬就不錯了。。而且，跑專項比招商引資一個項目競爭相對更容易，財政收入力度更大，這使得同級地方政府之間為了爭奪項目資源，形成了更加激烈的地區之間的競爭運動。

圖4　地方政府之間的項目競爭運動

此外，專項項目補貼成為地方政府招商引資的重要手段。地方政府不僅考慮的是單個專項項目帶來的利益，而且通盤考慮地方政府的總體利益，因此項目體制快速被應用于重大經濟發展計劃之中。地方政府將招商引資“打包”為項目，采取項目組織形式不僅有助于爭取到上級政府專項資金來加大本地區招商引資力度，也有助于打破條塊關系減少組織成本。而且地方政府為競爭到好的項目，政府自身還圍繞重點產業發展方向設置專項項目補貼資金。因此，項目體制更加強化了在招商引資中地方政府之間的競爭，成為地方政府做大“GDP蛋糕”的重要抓手*在政府組織管理模式，項目管理模式更有利于打破僵化單位制。地方政府為完成招商引資計劃目標，搭建了沖破條塊分割的項目團隊。比如，江西省實施大開放主戰略，突出大項目招商，省政府成立了領導小組，形成了全省商務、臺辦、發改委、工信委、中小企業、交通等部門協調推進的工作機制，各區縣也成立了專門的產業招商工作組，省市縣三級聯動，形成招商合力。。

(三)市場企業之間形成的項目競爭運動

在1994年分稅制改革后，不再允許政府自辦企業來實現其規劃和經濟計劃目標，中央及各級地方政府為了實現經濟計劃目標，在條條上從中央部委到縣廳局都安排了大量財政專項資金項目，這些專項項目被層層下放，最終被市場中不同所有制形式的企業所承接，實現了從政府計劃到市場的實現過程(見圖5)。這些專項項目一般被各級政府賦予重要的經濟發展“使命”，通過政府專項扶植來實現國家乃至地區科技或某一產業的快速趕超。比如，科技重大專項、高技術產業化專項、戰略性新興產業發展專項、裝備制造業專項、原材料與消費品專項、特色產業發展專項、區域主導產業發展專項等等。政府通過競爭性分配方案來落實大部分項目，將企業績效相關指標作為項目資金分配和遴選的重要依據。因此，在項目體制下，大量專項轉移支付資金還引發了企業之間為爭奪項目資源的競爭運動。

圖5　從政府計劃到市場實現所引起企業之間的項目競爭運動

例如，在高技術產業化重大專項實施之中，國家發改委充分運用了優中選優的競爭選擇性方案。高技術企業根據國家發改委高技術產業化專項公告條件資質申請專項資金，并由地方和主管部門把專項項目申請報告和有關附件、簡介等報送國家發改委*資金申請報告附件主要包括投資來源(銀行承貸、地方、部門配套資金及其他資金來源)證明和項目法人近三年的經營狀況(包括損益表、資產負債表、現金流量表)和項目法人自籌資金保證落實文件等證明材料。，國家發改委組織專家“擇優扶強”具有產業化前景的項目。因此，企業要想獲得政府產業化專項項目資金支持，必然引起企業之間的項目競爭，企業不僅要獲得銀行的貸款證明、足夠的自有資金和經營業績，還要具有良好的產業化前景，不然企業即便申請，政府也不會給予支持。“十五”期間，通過競爭性選擇方案，發改委累計資助1544家高技術企業實施高技術產業化重大專項。

此外，上級政府大量專項項目不僅帶來項目資金，也帶來了特殊的項目政策。地方政府自下而上與中央經濟治理意圖保持一致，不僅能夠獲得專項項目資金，還得能受益于項目政策，這導致了地方政府經濟社會治理的項目化。地方憑借上級政府項目政策，以及利用企業之間的項目競爭來做大“GDP蛋糕”。一方面，地方政府通過中央棚戶區改造、中心村建設和農村基礎設施建設等規劃項目政策實行項目體制的地方化運作，提高地方政府征地的合法性，以及融資活動的政府信用和吸引各類經濟資本的市場魅力[25]。另一方面，融資平臺支撐的項目通過市場機制來完成，一旦一個項目立項，地方政府就會通過招標方式選擇公共開支最小的企業作為項目承建者。因此，地方政府經濟治理項目化之后，不僅通過中央項目政策實現了地方政府土地財政收入最大化，而且通過企業公共項目競爭實現了政府公共開支最小化目標。

五、“項目經濟”的大繁榮

分稅制之后，尤其是1999年公共預算改革強化了中央政府在條條上進行經濟治理的作用，大量財政資金以專項項目方式向地方政府和市場中企業轉移。巨大政府財政專項資金分解為海量項目，形成了項目競爭運動，最終促進了“項目經濟”的大繁榮。

(一)中央政府通過發包項目來扶植產業發展

中央各大部委按照國民經濟和社會發展五年規劃來設置經濟發展專項，通過項目競爭運動來扶植產業發展，并實現經濟趕超。一方面，由于地方政府財力有限，在引導地方經濟發展中的能力也有限，因此地方政府為獲得更多的中央專項項目支持，不僅會結合中央政府規劃重點產業來制定本地區產業規劃，也會通過優化轄區內的企業產權保護提升規劃產業競爭力。另一方面，對于追求利潤最大化的微觀企業來說，中央政府專項項目就是企業發展的“風向標”，獲得來自中央條條上的項目補助資金對企業發展無疑會增強市場競爭力。因此，企業也緊跟中央專項政策，不斷增強企業核心競爭力，以便在眾多申請的企業中脫穎而出，為企業發展贏得更多的外部項目資金。因此，在項目體制下，中央政府利用專項財政資金引導地方政府和企業來重點發展具有比較優勢產業和戰略性新興產業，快速實現產業趕超。

例如，前文所述“十五”期間國家發改委實施的高技術產業化重大專項，涉及63個行業主管部門和中央直屬企業，涵蓋信息、生物、新材料、航空航天等九大領域，通過競爭性申報方案，經過評審后一共組織實施了1544項高技術產業化項目，項目覆蓋了產業化領域指南130個方向中的101個，覆蓋面近80%。在高技術產業化重大專項中，政府安排資金110億元，帶動了高技術產業化項目總投資1210億，形成了以項目為載體，中央政府資金為引導，地方政府資金配套，企業投入為主體，銀行貸款和其他資金廣泛參與的多渠道、多層次投融資體系；充分發揮了高技術產業化專項資金、“以點帶面”、優化資源配置的積極作用，有力地促進了中國高技術產業繼續做大和加快做強。鄭世林和劉和旺[34]利用國家發改委高技術產業化企業調查數據，研究發現專項項目投資不僅促進了企業R&D投入增加和科研成果商業化與規模化，而且也提升了企業的技術水平和國內、國際競爭力。因此，高技術產業化重大專項所帶來的項目經濟發展，不僅改善了高技術與經濟脫節問題，也促進了信息、生物、新材料、新能源等高技術企業績效的提高。

此外，省級和縣市政府也為與中央政策保持一致，并結合本地區優勢產業進行專項項目的指南設計，形成了自下而上地方與中央部門在經濟政策上的互動。在實施國家高技術產業化項目的基礎上，各地方省級政府進一步加大對高技術產業發展的支持力度，組織實施了由地方財政資金支持的高技術產業化專項。根據各地高技術產業化工作總結材料的初步統計，“十五”期間，37個省、市、自治區及計劃單列市還另外支持了高技術產業化項目5000余項，地方政府累計投入約40億元，帶動社會總投資2500億元左右。其中，北京支持了52個項目，項目總投資16.9億元，政府安排資金0.98億元；福建省安排了項目642個，政府資金為2.11億元，帶動社會資金130億元；等等。地方政府高技術產業化專項的實施，不僅配合中央高技術產業化重大專項政策，而且也促進了區域高技術產業的競爭力。因此，項目體制形成了中央和地方政府項目資金牽引、多維度的項目經濟模式，大幅度帶動了中國高技術產業的快速發展和趕超。

(二)中央政府利用項目經濟的杠桿作用來維持宏觀經濟穩定

1978年改革開放以來，中國經濟增速高達9.91%。以1994年分稅制改革為分水嶺，在分稅制之前，經濟平均增速達到了9.89%，但是從圖4中可以看出，宏觀經濟一直處于大起大落的狀態，經濟波動較大；在分稅制之后，經濟平均增速達到9.95%，除了受到亞洲經濟危機和國際金融危機外部影響經濟產生波動外，整體宏觀經濟相對分稅制之前表現更加平穩(見圖6)。因此，雖然財政分權程度下降，但是經濟增速并未下降，反而宏觀經濟表現更加穩健，這正是財政分權理論難以解釋的。反而，我們認為項目體制在提升中央政府自上而下宏觀經濟調控能力方面發揮了重要作用。由于在申請或投標中央政府項目過程中，一般要求申請者(地方政府或企業)必須要具備地方政府配套資金、企業自有資金、銀行貸款和社會資金投入證明，才能有資格來申請項目，而且項目申請下來必須保證專款專用。因此，中央政府財政項目資金發揮了“四兩撥千斤”的杠桿效應，宏觀經濟調控政策被地方政府和企業層層放大。

圖6　1978-2012年中國國內生產總值(GDP)增長率(%)

受金融危機影響，2008年6月份中國工業增加值出現過山車似的急劇下滑，從16%降到2009年2月份2.8%；我國出口月度同比增速也出現連續12個月負增長。為避免經濟出現負增長，中央提出4萬億經濟刺激計劃。其中，中央預算內投資1.08億元，其余2.92萬億配套資金來自地方財政、地方債、政策性貸款、企業債和銀行貸款。中央宏觀調控投資計劃，主要方案包括基礎設施和公益性工程投資拉動；十大產業振興規劃，包括汽車和鋼鐵、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息和房地產業；16項科技重大專項；健全社保。中央宏觀經濟調控計劃最終通過項目競爭性方案，落實到地方政府和企業，并層層被放大，刺激了中國高速鐵路和公路、飛機場等基礎設施建設，帶動了汽車、鋼鐵、石化、房地產等傳統競爭性產業和戰略性新興產業的快速發展。在中央宏觀經濟調控政策下，4萬億元項目經濟刺激計劃短期內拉動了GDP大約3.2個百分點[35]。自2009年1季度中國經濟增長陷入谷底的6.2%之后，2009年第2、3、4季度，我國經濟增長率分別達到了7.9%、8.9%和10.7%，全年增速保持在9.2%的高水平上[36]。在國際金融危機外部沖擊下，中國政府通過推動項目經濟發展保持了宏觀經濟的相對穩定。

(四)中央政府通過實施專項項目來推動制約國民經濟發展的基礎性領域發展

中國是發展中國家，基礎和公共設施條件與發達國家差距較大，成為制約國民經濟發展的瓶頸性因素。而且基礎和公共設施一般被認為市場失靈領域，基本上由政府公共財政支出來實現。在科層單位體制下，中央財政資金按照平均意義上向地方政府配置，有限的資金需要平均照顧各個單位，難以集中力量促進制約國民經濟瓶頸性基礎性領域的發展。與前蘇聯和計劃經濟時期的項目運作機制不同，項目體制是通過中央政府設置專項項目，按照競爭性分配方案，來篩選地方政府和企業完成基礎和公共設施項目，而計劃經濟時期重大項目建設是政府工程，并沒有通過競爭性配置方案來實現。因此，項目體制不僅可以集中資金力量改變政府財政資金的分散性，還可以充分調動地方政府以及微觀企業的積極性，來快速普及交通、寬帶、科技、水利、市政、教育、衛生等基礎和公共設施。中國一系列重大基礎設施、科技等專項實施，推動了我國近年來高速公路、高鐵、寬帶、城市公共設施、科技、教育、醫療衛生的快速發展，為國民經濟高速發展形成了重要支撐。

中國東部地區自21世紀以來經濟社會環境發生了巨大的變化，無論是高速公路、高鐵、電信等基礎設施，還是城市市政設施、教育和醫療衛生條件改善，都與國家專項的推動直接相關。近年來，隨著西部大開發戰略的深入推進，專項資金對西部基礎設施改善同樣意義重大。例如，在基礎設施區域發展布局方面，中央政府為有效解決西部大開發重大項目儲備不足問題，自2012年起，國家發改委每年在中央預算內投資中安排上億資金，作為西部大開發重點項目前期工作專項補助資金，支持西部地區謀劃關系西部大開發全局、對西部地區人民生產生活條件有重要影響的重大基礎設施、生態環境和民生項目，為推動西部地區建設完整的鐵路和公路交通骨架網絡，促進經濟持續健康發展奠定了良好基礎。隨著“一帶一路”等國家戰略開始實行，必然又引起下一輪政府專項帶動基礎設施建設的局面。

(五)地方政府利用中央項目政策，以及發展項目經濟來做大“GDP蛋糕”

在項目體制的實施過程中，在國家部門“發包”項目的同時，一般也賦予先行先試的政策優惠權。國家部委作為發包方，以招標的方式發布項目指南書，下級政府根據各自的意向和條件進行申請，符合國家招標標準而獲得項目的地方政府就會相應得到項目管理的一攬子權利。地方政府通過“打包”把獲得各種項目融合或捆綁到一起，利用專項項目政策來最大化動員使用地方的資源，并加入它自身的意圖，達到經營城市、招商引資等經濟目標，從而做大“GDP蛋糕”。比如，地方政府通過中央土地專項政策，擴大建設用地，然后再以項目競爭方式由市場中企業來打造一流城市配套設施建設。而且，地方政府利用項目政策進行要素整合所形成的企業間競爭運動，使得中央土地專項政策——征地——融資平臺——城市配套基礎設施和公用設施項目建設——房地產項目建設——土地收入之間形成了一個利益循環，加快了中國城市化進程。此外，地方政府也在招商引資過程中，承諾為企業跑上級政府專項項目補貼，來吸引企業在本地區安家落戶，從而推動地區經濟增長。

地方政府在經濟治理項目化后，也逐步利用財政資金通過專項項目方式來支持重點支柱產業發展，培育戰略性新興產業，促進企業技術創新，形成了地方化的項目經濟。在分稅制改革之后，地方政府無法通過辦企業這種計劃手段來促進經濟增長，但是助長了政府通過設立名目繁多的項目來拉動地區經濟增長。這些專項項目包括工業專項、戰略性新興產業發展專項、優勢產業專項、特色產業專項、招商引資專項、重大科技專項等等，地方政府通過設計競爭性方案將這些項目承包給市場中企業，實現它在地區經濟發展中的治理目標。

六、項目體制引發的問題

目前項目體制被中國各級政府廣泛地用于市場競爭領域，成為政府引導或主動經濟發展的主要模式。地方政府職能部門在項目競爭運動中既扮演著“裁判員”的角色，又扮演著“運動員”的角色，形成了“多對一”和“一對多”的半計劃、半市場的經濟體制。這種政府驅動經濟發展的體制，仍帶有濃厚的計劃經濟色彩，更表現為一種粗放式經濟發展模式。近年來，項目體制所帶來的地方政府債務、專項重復設置、產能過剩、官商勾結等特色問題顯露無遺。

(一)“多對一”模式下中央項目壟斷權以及地方政府競爭帶來的問題

在“多對一”模式下，地方政府處于“多”的位置，作為參賽“運動員”，向“一”爭取項目，這里“一”是指中央或上級政府專項項目。在這場項目競爭中，項目壟斷權在上級政府手中，而地方政府通過扭曲其掌控的資源，動員一切可能的力量，利用各種“營銷”手段來競爭獲得項目。在這種模式下，地方政府圍繞項目的過度競爭也帶來了一些嚴重的問題。

一是，“跑部錢進”問題。財政分權以來，中央為加強經濟和公共服務的調控力度，專項轉移支付力度加大。截止2012年，中央對地方轉移支付總額達到40243億元，其中專項轉移支付18804億元，占轉移支付總額的46.7%。盡管項目競爭加強了中央和上級政府的支配權利和調控能力，但是在激烈的地方政府競爭下，往往會產生競爭的扭曲。由于中央政府專項資金分布在不同部門，部委項目審批制度不夠規范，并且擁有較大自由裁決權，招致了明顯的“權利市場化”現象。在這種情況下，一些非正式制度、非正式程序與渠道往往就發揮了作用，也給地方政府提供來了很多可鉆的空子，出現了不少地方官員奔走于上級各個主管部門之間，通過公關等方式與中央部委各司局溝通、聯絡感情，“跑部錢進”的現象由此產生。這種現象還按照行政體系逐步擴散到“跑省錢進”和“跑市錢進”。地方政府的項目競爭運動被逐漸演變為上級政府部門的“設租尋租”，不僅為官員腐敗提供了天然的土壤，也造成了資源配置的低效率。

二是，專項重復交叉設置和過剩產能問題。中央政府作為項目的發包者，擁有項目壟斷權力，形成了部門利益之爭。各部委及部委內部不同部門之間為了在中央專項支付資金中分得更大一塊蛋糕，盡可能通過各種規劃獲得更多的項目資金支配權。這種部門利益“肢解”了中央專項資金，導致了各部委多頭管理，并且各部委之間缺乏溝通協調，造成了目前專項項目多頭交叉、重復設置、資金“撒胡椒面”等問題。另一方面，地方政府為獲得更多的專項轉移支付資金，在產業規劃上極力自下而上迎合中央政府，形成從中央到省、市、縣政府產業規劃層層重復，導致了項目資金過度支持優勢產業、戰略性新興產業、重點產業、重大項目，造成了嚴重的過剩產能問題。例如，2008年金融危機后，中央出臺了投資拉動計劃，緊接著各地方政府也根據中央計劃紛紛出臺了自己的拉動計劃，投資計劃除了支持基礎設施建設和民生工程之外，大量資金流向鋼鐵、汽車、石化、裝備制造等重工業和戰略性新興產業。這使得近年來不僅傳統重化工業存在過剩產能問題，甚至連風電、碳纖維、多晶硅、光伏等新興產業也形成產能過剩的問題，對國民經濟健康運行產生了嚴重影響。

三是，快速攀升的地方政府債務。財政分權改革后，地方政府預算內財政收入，基本上夠維持人員費用、辦公開支等。中央專項項目資金是地方政府財政收入的重要源泉，由于專項資金項目多數規定配套資金不得低于上級政府財政支持資金的某個比例(一般不低于25%)，有些項目甚至要求地方政府1∶1資金比例配套，爭取的項目越多意味著其配套資金就越多，地方政府負擔也就越重。地方政府吃飯財政難以支撐大規模配套資金，只能通過舉債等方式來競爭中央政府專項項目，尤其是中西部地方政府財力更有限，為了爭取更多中央財政專項項目資金，只能依靠政府債務來進行競爭。從圖6中可以看出，2006-2008年中國地方政府債務(包括有償還責任、負有擔保責任和承擔一定救助責任的債務)呈現出小幅增長趨勢，兩年期間地方債務增長了兩萬億元。金融危機后，為保證宏觀經濟穩定性，中央政府提出了4萬億元政府刺激計劃，在這一攬子刺激計劃中，中央政府以1.08億元專項項目資金來動員地方政府，而地方政府項目配套資金達到2.92萬億元，這大大提升了地方政府債務。2008年地方政府債務僅有5.57萬億元，但是2009年達到了9.02萬億元，增長了61.9%。截至2013年6月份地方政府債務已經達到了17.89億元，是2008年債務的3.21倍*數據來源于中國審計署發布的《全國政府性債務審計報告(2013年12月30日公告)》。。

圖7　地方政府債務總額(單位：萬億元)

四是，拉大了地區之間的經濟差距。地方政府向中央政府跑項目需要地方財力和人力的支持，而且由于市場領域專項資金項目多數規定配套資金不得低于上級政府財政支持資金的某個比例(一般不低于25%)，爭取的項目越多意味著其配套資金就越多，地方政府負擔也就越重，這使得一些不發達地區因為財力有限，難以獲得配套資金便不愿意獲取項目資金。而且，中央政府還根據地方遞交的申請書進行審批，往往那些項目支撐能力弱的地方政府在競爭中很容易被淘汰。這就造成了“能者恒能，強馬多吃草”的馬太效應。因此，中央市場領域專項項目資金往往集中到相對富裕地區，最終進一步拉大了中國地區之間的差距。

(二)“一對多”模式下地方政府項目壟斷權帶來的問題

在“一對多”模式中，政府處于“一”的位置，扮演著項目委托人角色，不僅是項目壟斷權的控制者，也是項目競爭規則的制定者，而企業處于“多”的個體是參賽“運動員”。“運動員”必須遵守委托人的規則，否則在競爭中出局，“運動員”之間為爭奪項目的代理權形成了激烈的競爭。在這種模式下，地方政府作為“理性”的委托人，通過整合專項資金、土地、國有股權、信貸、規費等資源形成了巨大的項目壟斷權力，來追求經濟發展和財政收入最大化。正是政府參與市場所形成的項目壟斷權力帶來了突出經濟發展難題。

一是，政府專項項目對市場經濟產生了較大扭曲。雖然在項目體制下，政府“辦項目”比“辦企業”更接近市場體制，但是它仍帶有“半計劃”屬性，對市場體制產生了較大扭曲。首先，項目體制容易造成所有制企業之間的不公平競爭。國有企業與政府存在著千絲萬縷的關系，一個地區地方國有企業比例越高，那么國有企業對該地區經濟貢獻就會越大，因此地方政府更愿意將這些項目補貼或發包給國有企業，為其控股企業“創租”，使得這些企業享有項目經營特許權，排斥市場進入，維持著低效率經營。邵敏和包群[37]研究發現，地方政府補貼行為顯著的向國有企業傾斜，而民營企業的獲補貼概率和獲補貼程度為其中最低者。此外，地方政府把外資企業作為重點招商引資對象，往往更傾向于許諾給外資企業項目支持，而民營企業處于非常尷尬的地位。其次，雖然項目體制對產業培育和群聚發揮了重要作用，但是一旦市場機制逐步完善起來，項目體制可能會不利于中小企業的創新發展。一般專項都是支持重點產業和重點企業，而最具有技術創新活力且缺乏資金的中小企業很難獲得支持，使得中小企業成為被歧視的群體，而且受到重點大型企業的市場擠壓，使得該地區企業技術創新和草根創業的活力不足。最后，項目資金軟約束約束問題。大量項目資金流向了市場中的企業，由于政府與企業之間存在信息不對稱，盡管在支持企業之前，政府進行了嚴格的挑選，但是政府很難監管企業是否實現了項目目標。再加上政府在項目管理中存在著較大的漏洞，這導致了一些項目資金直接轉化成企業利潤，項目資金成為企業“天上掉下來的餡餅”。而且，有些企業在申報初期，為了項目申請成功，將自身條件包裝得“天花爛墜”，但是立項后卻難以完成項目目標，導致了國家財政資金的浪費。

二是，地方政企合謀和官員腐敗問題嚴重。在政府計劃轉化為市場過程中，由于地方政府擁有專項補貼、基礎設施、公用事業、土地等項目的行政壟斷權，這種行政壟斷權不僅會形成地方政府尋租機會，而且也會產生政企合謀和官員腐敗的問題。由于地方政府掌握著大量基礎設施、公共設施、科技專項等項目的壟斷權，對于一些民營企業來說，只要能夠與政府官員攀上關系，就能夠在項目競爭中提高勝算，而且比單純通過市場競爭能夠獲得更大的企業利潤。這驅使民營企業家通過各種渠道來結識、聯絡感情、甚至賄賂地方官員，而不是通過市場規則、公平競爭來獲得項目，這使得官員腐敗問題層出不窮。此外，“一對多”模式下，企業尋找政治關聯比技術創新更能獲利，從而不愿意走內生發展模式，這最終影響了中國經濟增長質量。

三是，城鄉公共基礎設施差距迅速拉大。在“一對多”模式下，追求政績的地方政府通過整合內部資源和外部專項項目資源，更愿意投資財政收入更多的城市公共基礎設施，而不愿意去投資農村公共基礎設施，造成了城鄉公共基礎設施的差距。地方政府為了實現土地升值，加快經濟發展速度，大量公共基礎設施建設在城市，而農村基礎設施建設往往被忽視。這就導致了農村水、電、交通、通信、排水、垃圾處理基礎設施極不完善，教育、醫療和養老資源匱乏，并且城市工業污染不斷向農村擴散，形成了垃圾圍城、垃圾進村的現象。地方政府公共資源極度向城市傾斜，通過“經營城市”、“經營土地”、“經營項目”來造就城市建設奇跡，而農村建設步履緩慢。

(三)難以克服的項目委托代理問題

項目體制雖然能夠降低五級行政層級的委托代理成本，但是無法克服中央政府與基層政府、市場企業或村莊組織之間的委托代理問題。首先，中央政府作為“項目委托方”，由于層級之間存在信息不對稱的問題，往往難以把握基層單位“項目代理方”的真正需求。中央一些專項項目落實到地方政府之后，可能難以符合各個地方的實際需求，再加上項目資金過度分散問題，地方政府容易產生“打包”項目，形成一種自下而上的反控制邏輯[23，25]。這種反控制邏輯一定程度上可能會更滿足基層單位的需求，有利于地方政府經濟和社會治理，但是也會扭曲中央政府的經濟社會治理目標。其次，在項目申請與實施過程，中央政府很難有效監督企業或基層單位項目情況。一些基層政府或企業“重申報，輕落實”，造成一些“爛尾項目”的形成。項目體制賴以的基礎是大量財政資金以項目方式向市場中的企業配置，由于企業在使用中央或上級政府財政資金時，即便沒有實現項目目標，也不需要退還財政資金，因而造成了政府財政軟約束問題。最后，政府識別機制難以優于市場機制。中央政府以及地方政府的職能部門的判斷往往滯后于市場，市場優勝劣汰才是保持經濟活力的根本規律，不適應市場的企業將被淘汰，適應市場的企業留下來發展壯大。政府項目補貼了優秀的企業相當于“錦上添花”，反而造成市場不公平競爭；補貼了即將被淘汰的企業意味著救濟了落后產能，整體上延緩了國家技術進步的速度。

七、討論與建議

當前中國正面臨著經濟下行的巨大壓力，摸清楚過去牽引經濟高速發展的制度性因素變得更加重要。曾經推動經濟高速發展的體制機制，今天是否依然適用，是否仍然是拉動的引擎，還是已轉為制約的剎車？1994年分稅制改革后，地方政府通過跑“項目”來競爭集中到中央的財政資金，中央宏觀調控能力得到增強，地方政府爭相發展項目經濟，這政府治理結構成為中國經濟高速增長的重要原因之一。但是，項目體制既結合了計劃經濟體制，又結合了市場經濟體制，這種“半計劃、半市場”體制帶來的政府債務、政府債務、過剩產能、官商勾結、市場扭曲等弊病顯露無遺，無法延續過去的輝煌。

中國與西方發達國家相比，在專項項目設置上最大的差別在于，中國專項項目不僅僅存在于公共服務領域，反而大量項目延伸到市場經濟領域，項目成為政府引導甚至主導經濟發展的重要抓手。當中國處于經濟發展階段較低、與國際技術差距較大、市場供不應求的經濟環境下，政府通過項目體制能夠快速扶植產業發展，打造重點產業，實現出口產業比較優勢，并能促進GDP快速增長。但隨著中國技術不斷接近世界技術前沿、勞動力成本大幅攀升、國內國際市場出現了供大于求的格局，政府繼續通過這種帶有“半計劃”項目體制模式來提振和強刺激經濟增長，就會造成市場難以消化產能、地方政府債務、企業不公平競爭、企業創新乏力等深層次負面問題。尤其，2008年國際金融危機發生后，中央政府出臺了4萬億刺激計劃，通過項目體制短期刺激了經濟增長，但這種刺激計劃在外部市場供大于求的背景下，造成了嚴重的過剩產能問題，而且地方政府背上了沉重的債務。由于刺激計劃延緩了落后產能的生命周期，造成了嚴重的粗放式高速增長的模式，2012年之后中國經濟增速又出現了快速下滑。

我們認為，一方面，中國政府應該不斷收縮項目體制的應用邊界，逐步將項目體制從市場決定領域退出。項目體制更多應用于市場經濟失靈的社會保障、醫療保障、中小企業技術創新、科學研究、基礎和公共設施建設等領域。政府應該逐步取消重點產業、支柱產業、特色產業、新興產業、技術改造等專項資金，轉向加大對社會保障的財政投入力度，尤其要加大農村居民和進城農民工的社會保障財政支出力度，這樣才能真正提高居民消費水平，減少城鄉收入差距，實現以人為核心的城鎮化。

另一方面，在當前經濟下行的局面下，政府應該從抓“點”的項目體制向政府抓“面”的普惠制轉型。首先，政府減少稅收比通過項目補貼部分企業可能更有利于經濟發展。從企業征稅到中央，然后返回到地方政府，再補貼到部分企業，這不僅不利于企業公平競爭，而且政府一般難以有效識別哪些企業更適應市場，造成交易成本非常高。其次，政府應該著力建設企業公共服務平臺。公共服務平臺是政府向企業提供給的公共服務產品，每個企業都可以平等共享政府的服務，政府應強化公共研發、試驗、檢驗檢測、人才培訓、創業孵化等開放平臺建設。最后，政府職能也要進行大步伐改革和調整，從政府主導經濟發展的模式，轉換到為市場中企業提供更加優質均等化公共服務的服務型政府模式。

參考文獻：

[1]Qian Y，Xu C.Why China’s economic reforms differ：the m-form hierarchy and entry /expansion of the non-state sector[J].Economics of Transition，1993,1(3)：135-170.

[2]Qian Y，Weingast B. Federalism as a commitment to preserving market incentives[J].Journal of Economic Perspective，1997,11(4)：83-92.

[3]Qian Y，Roland G.Federalism and the soft budget cons￣train[J].American Economic Review,1998，88(5)：1143-1162.

[4]Young A.The razor’s edge：distortions and incremental reform in the people’s republic of China[J].Quarterly Journal of Economics，2000，115(4)：1091-1135.

[5]沈立人,戴園晨.我國“諸侯經濟”的形成及其弊端和根源[J].經濟研究，1990(3):12-19.

[6]徐現祥,王賢彬,高元驊.中國區域發展的政治經濟學[J].中國經濟文匯,2011(6):26-58.

[7]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究,2007(7):36-50.

[8]Bo Z.Chinese provincial leaders：economic performance and political mobility since 1949[J].China Perspectives，2004(52):1-5.

[9]Maskin E，Qian Y，Xu C.Incentives，scale economies and organization forms[J].Review of Economic Studies，2000,(67):359-378.

[10]Li H，Zhou L.Political turnover and economic performance：the incentive role of personnel control in China[J].Journal of Public Economics，2005,(89):1743-1762.

[11]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因[J].經濟研究,2004(6):33-40.

[12]徐現祥,王賢彬.任命制下的官員經濟增長行為[J].經濟學(季刊),2012,12(1):1447-1466.

[13]王世磊,張軍.中國地方官員為什么要改善基礎設施？——一個關于官員激勵機制的模型[J].經濟學(季刊),2008,7(2):383-398.

[14]宋凌云，王賢彬，徐現祥.地方官員引領產業結構變動[J].經濟學(季刊),2007(5):71-92.

[15]張莉,王賢彬,徐現祥.財政激勵、晉升激勵與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業經濟,2011(4):35-43.

[16]徐現祥,李郇,王美今.區域一體化、經濟增長與政治晉升[J].經濟學(季刊),2007,6(4)：1075-1096.

[17]陶然,蘇福兵,陸曦,朱昱銘.經濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升競爭理論的邏輯挑戰與省級實證重估[J].管理世界,2010(12):13-26.

[18]Shih V，Adolph C，Liu M.Getting ahead in the communist party：explaining the advancement of central committee members in China[J].American Political Science Review,2012,106(1):166-187.

[19]聶輝華，李金波.政企合謀與經濟發展[J].經濟學(季刊)，2007(1)：75-90.

[20]聶輝華，政企合謀與經濟增長：反思“中國模式”[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[21]聶輝華，蔣敏杰.政企合謀與礦難:來自中國省級面板數據的證據[J].經濟研究，2011(6)：146-156.

[22]周飛舟.財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”[J].社會,2012(1):1-37.

[23]折曉葉,陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學,2011(4):126-148.

[24]陳家建.項目制與基層政府動員[J].中國社會科學,2013(2):64-79.

[25]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學,2012(5):113-130.

[26]孫秀林,周飛舟.土地財政與分稅制：一個實證解釋[J].中國社會科學,2013(4):40-59.

[27]王廣慶,劉玲玲,馮懿男.我國專項轉移支付變遷及動因分析[J].中國經濟問題,2011(2)：68-75.

[28]張良.“項目治國”的成效與限度——以國家公共文化服務體系示范區(項目)為分析對象[J].人文雜志,2013(1):114-121.

[29]Gaddis P O.The project manager[J].Harvard Business Review，1959,37(3):89-97.

[30]Bennis W.Changing Organizations[M].New York：McGraw-Hill Book Company,1996.

[31]Bennis W，Slater P.The temporary society[M].New York：Harper and Row，Inc,1968.

[32]Goodman R A，Goodman L P.Some management issues in temporary systems：a study of professional development and manpower-the theater case[J].Administrative Science Quarterly，1976,21(4)：494-500.

[33]張靜.利益組織化單位——企業職代會案例研究[M].北京：中國社會科學出版社,2011.

[34]鄭世林,劉和旺.中國政府推動高技術產業化效果的實證研究[J].數量經濟技術經濟研究,2013(6):66-79.

[35]Min O，Yu Y.The treatment-effect estimation：a case study of the 2008 economic stimulus package of China[J].Journal of Econometrics，2015，188(2)：545-557.

[36]劉立峰.4萬億投資計劃回顧與評價[J].中國投資,2012(12):35-38.

[37]邵敏,包群.地方政府補貼企業行為分析：扶持弱者還是保護強者？[J].世界經濟文匯,2011(1):56-72.

(本文責編：王延芳)

The Model of Chinese Economic Governance:Project Institutions

ZHENG Shi-lin (InstituteofQuantitativeandTechnicalEconomics，ChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100732，China)

Abstract：Although China’s institutions look ill-suited for the western countries，Chinese economic development has made great achievements in the world.At present，there are a few explanations for the Chinese puzzle.However，these literatures do not have good solution to this puzzle.This paper provides the hypothesis of project institutions to explain ‘the Chinese Puzzle’.Project institutions have gradually substituted the double-track system since the tax sharing reform，which makes china transfer from an imperfect market economy to the relatively perfect market economy.The institutions not only reduce top-down bureaucratic organization costs，but also lead to the competition among local governments and enterprises.The project institutions create the miracle of China’s economic growth.Nevertheless，it also brings a lot of serious problems.Therefore，how to withdraw from the fields of market is the important policy for further deepen economic reform.

Key words:project institutions;the China Puzzle;competition;economic growth

作者簡介：鄭世林(1975-)，男，山東日照人，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所技術經濟理論方法室副主任，副研究員，北京大學光華管理學院博士后，研究方向：中國政治經濟體制改革和電信產業組織。

基金項目：本文是中國社會科學院哲學社會科學創新工程項目(階段性)成果，并獲得國家自然科學基金面上項目(71573272)、教育部人文社科一般項目(13YJC790219)和中國博士后基金面上項目(2013M530001)資助。

收稿日期：2015-07-10修回日期：2015-10-18

中圖分類號：F061.2

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)02-0023-16