廣西公益林建設過程中存在的突出問題及對策分析

鄧必玉，韋　海，徐慶玲，馬一琳

(1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，南寧 530011；2.廣西壯族自治區國有博白林場，廣西 博白 537617)

?

廣西公益林建設過程中存在的突出問題及對策分析

鄧必玉1，2，韋海2，徐慶玲1，馬一琳1

(1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，南寧 530011；2.廣西壯族自治區國有博白林場，廣西 博白 537617)

摘要：依據廣西公益林建設現狀，針對公益林建設過程中存在調整頻繁、人工林管理難度大、補償機制不夠完善和管護力量薄弱等突出問題，提出相應的管理對策。為相同情況公益林體系建設提供依據。

關鍵詞：生態公益林；突出問題；管理對策；廣西

引文格式：鄧必玉，韋海，徐慶玲，等.廣西公益林建設過程中存在的突出問題及對策分析[J].森林工程，2016，32(1)：25-28.

0引言

2000年廣西開展森林分類區劃界定工作，將森林按其自然功能屬性及其所處的生態區位，劃分為公益林和商品林兩大類，2001年廣西被國家列為中央森林生態效益補償資金試點省區，從此廣西森林按商品林和公益林進行分類經營[1]。廣西公益林自區劃界定以來，經過政府、林業主管部門及廣大群眾的努力，公益林生態效益凸顯。但是廣西的公益林在建設過程中，還是存在不少的問題，本文以自治區級以上公益林為例，就現階段建設過程中存在的突出問題展開探討，提出相應的對策，為廣西公益林體系建設提供參考。

1公益林資源現狀

2014年統計數據顯示，廣西共區劃界定自治區級以上公益林面積544.43萬hm2。按地類分：有林地面積260.50萬hm2，占47.8%；灌木林地面積257.95萬hm2，占47.4%；未成林地面積13.74萬hm2，占2.5%；無立木林地面積4.41萬hm2，占0.8%；宜林地面積7.06萬hm2，占1.3%，疏林地、苗圃地、輔助生產用地面積共 0.76萬hm2，占0.1%。按林種分：水源涵養林129.20萬hm2，占23.7%；水土保持林343.97萬hm2，占63.2%；護岸林0.88萬hm2，占0.2%；自然保護區林52.27萬hm2，占9.6%；國防林14.79萬hm2，占2.7%；其它防護林3.32萬hm2，占0.6%。

2公益林建設過程中存在的突出問題

(1)公益林調整過于頻繁

2001年，廣西作為森林生態效益補償資金試點省區，只有部分公益林獲得中央森林生態效益補償基金，許多農戶并未獲得公益林補償基金；2004年，國家根據試點過程中存在的問題出臺《重點公益林區劃界定辦法》，廣西依據該辦法的規定，在2001年區劃的基礎上，對區內國家級公益林進行了區劃調整。2005年，廣西為了進一步明確自治區級重點公益林分布和數量，建立自治區級森林生態效益補償基金制度，廣西再次區劃界定自治區級以上重點公益林；2010年，為了把公益林數據更新到2009年森林資源規劃設計調查成果上，廣西又一次對公益林進行了完善區劃；2012年，針對2010年完善區劃界定中地類錯誤及集體林權制度改革后林權所有者不愿繼續將其林地作為公益林經營的林地小班進行調整；2014年，結合林地年度變更調查，為了將公益林管理數據落實到林地“一張圖”上，實現公益林“一張圖”管理，自治區林業廳要求對原林地“一張圖”錯劃、漏劃的公益林數據進行修正。以上僅是大范圍全區性的調整，幾乎每年都有部分縣(區)由于經濟發展需要或森林采伐需要等原因申請在區域內進行局部調整。廣西公益林區劃至今一直處于調整狀態，數據時時都在變更，2008年廣西重點公益林統計數據為519萬hm2[2]，2011年為546.88萬hm2[3]，2014年為544.43萬hm2，調整過于頻繁不利于公益林管理，也不利于公益林管護，同時也給公益林生態效益補償基金申請及發放帶來不便。

(2)人工林管理問題突出

2000至2001年廣西在區劃公益林之時，為了在有限的時間內完成公益林建設任務，林業主管部門在大部分農戶不知情的情況下將其林地區劃為公益林，根據生態區位的重要性，區劃了不少的松、杉、桉人工林作為公益林，至今松、杉、桉公益林面積共33.80萬hm2，占公益林總面積的6.2%，這些人工林待到主伐年齡時群眾被告知是公益林又不得進行商業采伐，群眾意見很大，偷伐或盜伐公益林事件時有發生，有些群眾甚至有計劃的放火燒林木，然后依據合法途徑采伐受損木，待整片林子全部變為采伐跡地后，部分林農因有“前車之鑒”，將林地改種農作物，造成了公益林喪失。大部分林農雖然不破壞公益林，但是因經營公益林與經營商品林的經濟效益相差過大，抵觸情緒明顯、甚至出現集體上訪事件。鑒于人工公益林管護的壓力，當地林業主管部門數次想調整出公益林，卻又因其處于重要的生態區位難以得到上級批復。隨著公益林管理制度的逐步完善，允許二、三級保護的公益林進行撫育間伐和更新采伐，但是國家允許公益林采伐的目的是“采弱留壯”，而農民處于經濟利益的考慮，往往是“采壯留弱”，因此，為了保護公益林，在監管力量薄弱的情況下，林業主管部門至今也沒能放開人工公益林采伐。

(3)石山公益林保護和利用矛盾顯現

為了改善巖溶地區生態環境，遏制石漠化趨勢，廣西根據國家級公益林區劃界定辦法，把大部分石山灌木林區劃為公益林，至2014年，區劃為公益林的石山灌木林面積達到240.32萬hm2，占重點公益林面積的44.1%。在封山育林最初的十年時間里，石山灌木林得到了很好的保護，生物多樣性和植被覆蓋度得到明顯的提高，但是到了最近幾年，石山公益林也面臨著諸多威脅。其一，隨著具有顯著經濟效益的速生桉在廣西迅猛發展，速生桉種植的范圍從土山向石山延伸，天然的石山灌木林遭到破壞，特別是在桂中一帶最為明顯。其二，砂糖桔經濟效益遠超其它經濟作物，在砂糖桔的適宜種植區桂東北，也出現了破壞石山公益林種植砂糖桔的現象。其三，牛羊價格持續走高，桂西北部分縣(區)把發展畜牧業作為新的經濟增長點和農民致富的有效途徑，牛羊特別是山羊數量增多，使得剛恢復植被的石山公益林又面臨著逆向演替的威脅。另外，目前廣西正處于高速發展的階段，石灰巖作為建材的重要原料之一需求加大，近年在石山公益林范圍違法采石現象也較普遍。

(4)補償機制還不完善，忽略經營主體利益

廣西對公益林的補償標準2010年以前統一為75元/(hm2·a)，2010、2013年對公益林補償標準進行了調整，集體和個人所有補償標準上升為225元/(hm2·a)，國有公益林依舊為75元/(hm2·a)。雖然《國家級公益林管理辦法》和《廣西壯族自治區公益林管理辦法》明確了要根據公益林的地類及林分質量等因子制定不同補償標準，實行優質高價，劣質低價的補償原則，但是至今依然沒有得到落實。現行的公益林補償標準沒有體現出林地及林分的實際價值，忽略了公益林經營主體的利益。在廣西大多數山區，人均耕地面積少，賴以生存的山林被劃入公益林后又得不到同等價值的補償，影響山區群眾生產生活甚至直接導致集體返貧[4]。國有公益林補償標準一直沒有提高也忽略了國有公益林實際經營者的利益，在廣西許多地方國有林場為了廣西生態建設劃定為保護區或大部分林地區劃為國有公益林，經營方式由木材生產為主向以生態建設為主轉變，但是獲得的公益林補償基金不足以彌補這種轉變造成的經濟損失，直接影響林場(保護區)的生存和職工的生活水平。

(5)公益林監管隊伍人員不足、設備落后，難以保證公益林資源安全

廣西公益林監管模式一般為縣林業局林政股(或營林股)—鄉鎮林業站—林農(或聘請的護林員)。林政和營林是林業系統內部事務最多的部門，公益林日常管理工作最終還是依靠林業站。鄉鎮林業站肩負著公益林調整、管護合同簽訂和公益林日常監管的重任。但是由于廣西進行過多次的機構調整，鄉鎮林業站時而歸鄉鎮府直管時而歸林業局直管，在林業局失去直接領導權的時間里鄉鎮往往調走林業站能力強業務嫻熟的專業技術人才，而把一些非林業專業人員調整到林業站，基層人才流失加上現有體制的約束難以補充新生力量，廣西林業站向著“非專業，老齡化”發展，加之絕大部分林業站沒有專項工作經費、沒有專車配備，外業工作補助經費過少，極大影響職工工作積極性。這樣一來使得公益林管護工作最終依靠林農(護林員)的自覺性，難以保證公益林建設預期效果的實現。許多地方林場劃為保護區或大部分林地區劃為公益林后，進行木材生產的林地大幅減少甚至沒有了商品林地，收入的銳減使得林場(保護區)裁員，剩下極少的人員管護大面積公益林，國有公益林資源安全難以得到保障。

3公益林管理對策分析

(1)尊重群眾意愿，結合經濟發展，建立穩定的公益林區劃界定范圍

加強宣傳和引導，使農民充分了解公益林的生態服務功能及其在國民經濟建設中的重要作用，耐心講解我國公益林的各項政策，強調公益林補償標準在逐步提高，化解部分農民對公益林的抵觸情緒。充分尊重群眾意愿，在控制總量不變的情況下，強烈要求調出公益林的予以調出，達到條件符合調入的給予調入。另外，公益林要與地方的城市發展規劃、土地利用總體規劃相銜接，避免因項目建設不斷調整公益林的情況再出現。在尊重群眾意愿的基礎上結合經濟發展規劃，建立穩定的公益林區劃界定范圍，為公益林的長期建設、生態效益穩定發揮打下良好的基礎。

(2)開展人工公益林近自然化改造，提高人工公益林生態效益和經濟效益

各林業院校把握公益林“提質增效”的有利契機，申請相關課題，結合廣西實際運用近自然森林經營的理論和技術方法，選擇馬尾松(包括其它松類)、杉木、桉樹等人工公益林進行近自然化改造實驗，通過開展人工林生境評價和植被演替規律研究，依據適地適樹原則，科學規劃、選擇樹種和林型[5]，應用目標樹、生態目標樹標記和采伐干擾樹、人工補植輔助天然更新等經營措施，把同齡單層人工公益林改造成復層混交異齡林，形成既滿足林農增加經濟收入需要又滿足公益林生態建設需要的高效森林群落。逐步建立起適合廣西的人工公益林近自然化改造的作業設計體系、整體撫育經營方案，促進我區人工公益林林分結構和功能優化，以實現經濟效益、生態效益及社會效益最大化，解決現階段我區人工公益林管不住、管不好、生態效益低的難題。

(3)加強監管和部門間溝通，保護好石山灌木林

石山灌木林是我區公益林重要組成部分，石山灌木林不僅是我區的生態屏障，也是八桂大地一道亮麗的風景，如果天然植被遭到破壞，造成生物多樣性減少，水土流失甚至逆向演替為石漠化，國家在石漠化綜合治理、公益林建設等林業工程投入的大量資金將付諸東流。林業部門要加強監督管理，對破壞石山天然灌木林的行為加以制止和處罰，保護公益林建設成果，同時林業部門要加強與政府、畜牧業管理部門及土地管理部門的溝通。不能單純以增加農民收入和支持經濟建設為出發點，畜牧業的發展要考慮到生態安全，放養模式要向圈養模式轉變；地方經濟建設也要遵守公益林相關政策法規，需要采石的盡量避免在公益林區開采，不可避免確實需要征占用公益林的國土部門與林業部分要理順申辦程序，督促業主按相關的政策法規合法用地。

(4)建立合理的補償標準，拓寬資金來源渠道

廣西公益林一直采取一刀切的補償模式，沒有體現出區域、森林質量的差別，借鑒國內外生態公益林補償的成功經驗，以“按質論價”為原則，從地租、林地質量、森林類型、固碳效率等多角度建立較為完善的、可操作性強的廣西公益林生態效益價值評價體系，并以評價結果作為差別補償的依據。同時按照“誰受益誰補償”的原則，通過“政府補償為主，市場補償相輔”的模式“政府購買生態，提供補償資金”，再通過政府向各受益方征收生態類稅費擴展資金來源渠道[3]，要求林業部門匯集多方意見，形成合理及行之有效的資金籌集方案爭取獲得政府的支持并以確切的法規條款確保公益林補償資金的穩定來源。同時，公益林補償資金不分權屬，國有和集體公益林按同樣的價格進行補償，保障國有公益林管理單位職工生活水平與社會經濟發展同步，提高職工管護公益林積極性。

(5)加大基礎設施建設和人才隊伍建設，加大宣傳教育爭取全民參與

林業主管部門要與財政部門溝通協調，將基層林業站基礎設施建設和日常工作經費納入年度財政預算，改善林業站辦公環境，添置必要的交通工具，增加野外工作補貼，提高基層職工工作積極性。同時從長遠出發，招收林業院校畢業生，提高基層隊伍整體專業技術水平，防止林業技術人員“斷層”，保證林業基層工作長期正常有效開展，保障公益林得以監管到位。另外利用報紙、電視、發放宣傳單、發送短信、舉辦攝影展、演講比賽和文章征集活動等方式普及公益林法律法規及相關政策，做到全民了解公益林，全民參與保護公益林。

4結束語

生態公益林建設是關乎地區生態安全的大事，與每個公民息息相關。廣西森林自分類經營以來，公益林保護和管理成效顯著，為生態文明建設做出了重大貢獻，同時我們也看到公益林建設存在諸多問題，這些問題制約了我區公益林建設步伐。針對突出的問題，努力完善生態公益林建設體系，促進公益林穩步、和諧發展，確保“生態立區，綠色發展”重大戰略的實現。

【參考文獻】

[1]潘黃儒，農勝奇.廣西重點公益林區劃界定[J].廣西林業科學，2006，35(2)：105-107.

[2]梁波，農勝奇，蔡會德.廣西重點公益林水土保持效能監測與評價[J].廣西林業科學，2008，37(1)：22~25.

[3]巨文珍，農勝奇. 對廣西生態公益林補償問題的思考[J].林業調查規劃，2011(2)：133~137.

[4]劉琴，李克勤，金秀.公益林補償之痛[N]，廣西日報，2011-08-10(7).

Analysis on the Major Problems and Management Countermeasuresof Ecological Non-commercial Forest in Guangxi

Deng Biyu1，2，Wei Hai2，Xu Qingling1，Ma Yilin1

(1.Guangxi Forestry Survey and Design Institute，Nanning 530011；

2.Guangxi Bobai State Forest Farm，Bobai 537617，Guangxi)

Abstract：The ecological non-commercial forest construction in Guangxi is facing many problems and difficulties，such as frequent boundary adjustment，difficulty in artificial forest management，single channel source of compensation funds，and lacks of forest ranger and equipment.In accordance with these problems，this paper put forwards some countermeasures and suggestions for forest resource management，which has provided references for the construction of similar non-commercial forest projects.

Keywords：ecological non-commercial forest；major problems；management countermeasures；Guangxi

作者簡介：第一鄧必玉，碩士，工程師。研究方向：森林資源與環境監測工作。E-mail：220000452@163.com

收稿日期：2015-03-26

中圖分類號：S718.56

文獻標識碼：A

文章編號：1001-005X(2016)01-0025-04