我國文化體制改革進程中的國有資產管理問題研究——以文化事業單位轉企改制為例

馬　靜　李　森

(山東財經大學 財政稅務學院，山東 濟南　250014)

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·經濟學研究·

李森(1971—)，經濟學博士，山東財經大學財政稅務學院教授、副院長、碩士生導師，主要研究方向為財政體制、基層政府治理。

我國文化體制改革進程中的國有資產管理問題研究
——以文化事業單位轉企改制為例

馬靜李森

(山東財經大學 財政稅務學院，山東 濟南250014)

[摘要]近年來隨著我國文化體制改革的不斷深入，大量文化事業單位陸續轉企改制。由于文化企業擔負著宣傳黨和政府的各項路線、方針、政策并發揮正確輿論導向的政治任務，文化企業資產在性質上既不同于一般的生產經營性國有資產，也不同于一般的行政事業資產，其資產管理具有特殊性。目前我國文化企業國有資產管理是整個國有資產管理體系的薄弱環節。完善文化企業國有資產管理，必須正確處理好政府與市場之間的關系，加強對文化企業國有資產籌資、投資、配置、運營及收益、評估及處置等方面的管理。

[關鍵詞]文化企業；國有資產；轉企改制；監管

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國經濟快速發展和改革不斷深入，事業單位的分化趨勢日益明顯。近年來我國文化體制改革不斷深入，大量文化事業單位陸續轉企改制。轉企改制前的文化單位屬于事業單位，是政府公共經濟部門的重要組成部分，承擔著向社會提供公共文化產品和服務的職能。事業單位之所以要掌握一定數量的國有資產，是因為只有如此其才能更好地面向社會提供公共產品和服務。隨著市場經濟的發展，上述單位供給的公共文化產品和服務大多屬于混合公共產品，甚至也供給大量私人產品和服務，這些產品和服務不完全具備不可分割性、非競爭性和非排他性的特征。因而在文化體制改革過程中，國家陸續推進了文化事業單位改制。目前大量的文化事業單位已經轉變為徹底或不徹底的文化企業，并逐步退出公共經濟部門。

由于文化企業擔負著宣傳黨和政府的各項路線、方針、政策、發揮正確輿論導向的政治任務，文化企業資產在性質上既不同于一般的生產經營性國有資產，也不同于一般的行政事業資產，其資產管理具有特殊性。文化企業資產管理是一項影響因素多、涉及面廣的復雜系統工程，涉及文化企業籌資的管理、投資的管理、資產配置管理、資產運營及收益分配的管理以及資產評估及處置管理等各個方面。目前我國文化企業資產管理是整個國有資產管理體系的薄弱環節，管理中存在越位缺位等諸多問題。本文在界定轉企改制后文化企業國有資產管理范圍邊界的基礎上，著重分析當前國有資產管理中存在的現實問題，并提出解決上述問題的具體對策和措施。

二、轉企改制后文化企業國有資產管理的內容與范圍

轉企改制后的文化企業成為真正的市場主體，需要按照市場規律，參與市場公平競爭。因此，對這些文化企業所占有使用的國有資產進行管理，一方面要處理好政府與市場之間的關系，另一方面要結合文化企業的特殊性，繼續加強對文化企業國有資產籌資、投資、配置、運營及收益等方面的管理。

(一)文化企業資產的籌資管理

文化企業國有資產的形成首先需要解決資金來源問題，因此文化企業國有資產管理的對象首先包括資金籌措管理或稱為融資管理。由于國有文化企業仍然擔負著向社會提供部分混合公共產品和服務的職責，從產品和服務成本彌補的角度看，文化企業可以通過市場渠道獲取一定的資金來源，政府財政也應給予適當資金補助*傅才武：《國有文化企業管理體制改革——從主管主辦制度到出資人制度》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)2014年第5期。。目前我國文化企業增量資產形成的資金來源不再是完全由財政撥款，而是主要來源于市場融資和部分來源于財政補助。政府財政補助的份額和力度則取決于文化企業提供的產品和服務效益外溢程度。對來源于預算撥款的財政資金必須進行有效管理，確保國有文化企業資產存量增加、提供的公共產品和服務的數量增加和質量提高。從理論上講，與國有文化企業提供的產品和服務中具有公共產品性質部分對應的國有資產，其融資的最終來源只能是稅收。但是這并不排除國有文化企業本身依據信用原則獲取有償收入的可能性。目前國有文化企業都掌握一定數量的存量資產，以這些存量資產作為抵押，企業完全可以獲取相應的融資收入。文化企業籌措的有償資金首先需要由企業承擔直接的償付責任，如果企業出現債務清償困難，最終往往要影響存量國有資產的保值增值。如果債務不能清償會使企業陷入債務危機，嚴重的可以導致企業破產。因此，對文化企業通過市場機制以有償方式獲取的資金來源也要進行必要的監督和管理，并應注意實現最佳的融資規模。要對文化企業通過市場進行的融資規模進行適度監管，對國有文化企業增加或減少注冊資本、發行債券履行必要的審批手續等。

(二)文化企業資產的投資管理

投資是經濟主體為實現預期目標而把一定數量的貨幣轉化為資產的過程。因此，國有文化企業的投資方向決定了其所掌握的國有資產所處的領域。文化企業為社會公眾提供了大量混合公共文化產品和服務，以滿足人們多層次的精神文化需求。文化企業的部分投資涉及公益性投資項目，屬于市場失靈程度相對比較高的領域，其形成的資產服務于混合產品的提供，但效益外溢程度相對比較高。雖然文化可以收費，但收費往往只是滿足或部分滿足文化企業正常運營的需要，如果要求以收費收入來抵補投資成本則存在一定困難。政府要對文化企業上述的資產投資活動進行有效監管，確保國有文化企業合理使用國有資產為社會公眾提供各類文化產品和服務。轉企改制后的國有文化企業作為真正的市場主體，可以開展競爭性項目投資活動。為了防止國有資產流失，政府應對文化企業的競爭性投資進行有效監管。在公有產權條件下，委托人監督代理人必須要建立較長的委托代理鏈條。委托代理理論表明，委托人對代理人行為監督的力度和有效性和委托代理鏈條的長短有直接關系，委托代理鏈條長到一定程度，委托人將難以對代理人的行為進行有效監督。為了防止國有資產流失，政府應著重加強對文化企業競爭性投資項目的有效監管。文化企業的競爭性投資項目主要可以分為主業投資和非主業投資兩個方面。由于非主業投資風險較大，與公共文化產品的供給往往關系不大，因此要對文化企業的非主業投資項目進行重點監管。

(三)文化企業資產的配置管理

財政部門長期為文化事業單位安排投資性支出加上各單位用自有資金所完成的投資，使國有文化企業掌握了數量龐大的國有資產。隨著社會政治經濟形勢及社會成員對公共產品和服務的需求的變化，國有文化企業的職能范圍及實現方式也必然處于一種動態的變化調整中，這樣以來，原來合理的國有資產配置結構也會出現不合理的地方，這突出表現為文化企業普遍體小量大、競爭力不強。改制后的文化企業數量眾多、效益不高，但真正成規模的企業數量較少。國有資產分散在大量文化企業中，不能集中發揮規模效應。由于國有資產的所有權屬于國家，文化企業只是占有使用國有資產，因此為了做大做強文化企業、實現社會公共利益，代表國家行使資產所有權職能的政府財政部門完全有權對文化企業國有資產的存量配置結構進行調整，促進資源優化整合*王家新：《關于完善文化企業國有資產管理體制的思考》，《財政研究》2013年第8期。。文化企業國有資產的合理配置和整合有利于國有資產保值增值，最大發揮國有資產的使用效益。加強文化企業國有資產存量配置就是對國有文化企業國有資產進行合理有效整合，鼓勵文化企業合并重組成立文化企業集團，以提高資產使用效益，促進國有資產保值增值。現實中，國有資產所有權雖然屬于國家，文化企業掌握資產的占有權和使用權，但是目前對文化企業的條塊管理，增加了收購、兼并、重組難度，其他領域的資金進入也面臨諸多障礙。文化企業國有資產的實際控制權掌握在各企業自己手中，國有資產在企業中處于什么樣的使用狀態，各單位掌握相對充分的信息，而政府財政部門的文化企業資產管理機構并不掌握或不能充分掌握相應信息，因此，必須鼓勵文化企業按照市場運行規律進行資源整合。

(四)文化企業資產的運營及收益管理

文化企業資產運營是指按照市場經濟規律，通過出租、出借、對外投資、合資、合作、入股、創辦經濟實體等形式，將本單位占有的國有資產投入到生產經營活動中以取得一定收益為目的的經濟行為。文化企業國有資產運營的主要方式包括興辦經濟實體、舉辦附屬營業單位、進行投資、出租出借等。文化企業將資產投入運營關系到國有資產保值增值，得到的收益是國有資產收益，如果不進行有效監管，那么單位處于實現自身利益最大化，會出現行為扭曲問題。文化企業國有資產的公有產權性質決定其如果用于生產經營領域，那么掌握決策權的單位和個人的行為將難以像私有產權條件下那樣得到有效監督，那么攫取小集團利益和個人私利的現象將難以避免，由此會導致國有資產收益減少乃至出現嚴重的資產流失，最終國有資產不僅難以增值，而且可能連保值都會遇到嚴重障礙。因此，對文化企業國有資產運營及收益有必要進行合理的監督和管理。

(五)文化企業資產的評估及處置管理

文化企業國有資產處置是指文化企業占有的固有資產通過作價出讓方式讓渡實物形態資產獲取資產處置收入的過程。在特定條件下，文化企業需要處置國有資產。一是報廢的資產需要處置。各類資產通常都有一定的使用年限，達到使用年限后，企業單位繼續占有這些資產已經對履行自己擔負的提供特定公共產品和服務的職責意義不大，在這樣的條件下，通過出售報廢資產，獲取殘值收入有利于提高政府部門的資產配置效益；二是國有文化企業掌握的部分資產對于其擔負的公共產品和服務供給職責的履行意義不大、甚至形成累贅，此時通過資產處置讓渡實物資產、獲取產權處置收入也是完全必要的。國有文化企業的資產處置是一復雜的專業性很強的活動，需要協調各方面的利益關系，涉及多個環節，對其中的每個環節如果管理不到位，都可能導致嚴重后果，帶來國有資產的流失。因此，對國有文化企業的資產評估及處置要進行嚴格管理。

三、目前我國文化企業國有資產管理存在的問題及對策

(一)我國文化企業國有資產管理中存在的主要問題

從當前中央及各級地方政府文化企業資產監管部門對文化企業國有資產的監管狀況來看，我國文化企業國有資產管理的內容亟待規范。文化企業國有資產管理機構對文化企業國有資產的籌資、投資、配置、處置等方面的管理內容不夠明確，存在著管理不到位等諸多問題。

1.在文化企業資產投資方面

當前部分國有文化企業投資項目逐漸涉及非主業經營領域，投資風險不斷增大，威脅到現有國有資產的保值增值。部分國有文化企業大量對外投資行為未報財政部門審批或備案，很多投資項目長期不報告財務情況，國有資產監管部門實際已無法對其經營管理、收入情況以及舉債行為實施嚴格管理。這些失控的投資項目，還有可能帶來債務糾紛，造成國有資產難以估量的損失。

2.在文化企業資產配置方面

當前國有文化企業資源整合面臨諸多困難，阻礙了文化企業做大做強。目前我國文化企業體小量大，國有資產分布不均，由于生產經營條件發生變化，文化企業急需通過兼并、重組等整合現有資源，通過組建大型文化企業集團，推動文化產業發展。但是由于市場資源配置的后置性，地區壁壘和封鎖的限制性，國有文化企業難以實現區域資源的有效對接和利用，影響了企業跨地區、跨行業和跨所有制的兼并重組，從而造成國有文化企業規模化、集約化較低*高宏存、卜曉菲：《國有文化企業發展障礙如何跨越》，《中國文化報》2013年3月2日。。同時，文化企業資源整合面臨著條塊管理限制，收購、兼并、重組均有困難，其他領域的資金進入也面臨諸多障礙。文化資產管理機構雖然已經意識到推動國有文化企業資源整合的重要性，但受到當前管理體制的制約，引導資源優化配置的力度有限。

3.在文化企業資產處置及收益方面

目前我國很多省份省以下文化企業國有資產收益不需要上交財政。國有資產收益的取得和使用缺乏審批和監管制度，有些單位將這些資產獲得的國有資產收益私設“小金庫”，濫發獎金或補助，甚至成為滋生腐敗的溫床。文化企業占有、使用的國有資產，其所有權屬于國家，管理權屬于政府財政。但是有些企業對國有資產性質認識不清，將國有資產等同于固定資產，視作可以自主支配使用的資產，加之目前國有資產收益不上繳財政，導致部分企業國有資產保值增值的意識日益淡薄。

4.在文化企業資產處置方面

國有資產處置管理中有章不循、違章不究的現象比較嚴重，資產處置隨意性大。一些單位無視國家和省政府國有資產管理的有關規定，處置資產既不經過集體研究，也沒有通過職工代表大會審查，更不報上級主管部門和財政部門批準，撇開監管機制，在資產處置上實行“暗箱操作”，手續簡單甚至沒有手續。不少單位負責人對自己應負的責任認識模糊，法制觀念十分淡薄。往來款項長期掛賬未及時處置，該報廢、報損資產未及時處理等問題依然存在。

(二)加強文化企業國有資產管理的對策

1．健全文化企業資產的籌資管理

健全完善文化企業資產籌資管理制度，分別加強對財政補助資金、企業自有資金和社會資本等不同籌資方式的管理。第一，加強對文化企業申請獲得的中央、省級文化文化發展專項資金的管理。各級文化專項資金的來源為財政預算資金和按國家有關規定批準的收費等預算外資金。由于專項資金是財政資金，必須保證文化企業合理使用專項基金，做到專項專用，并加強審計部門的監督檢查*《各地行政事業單位國有資產管理工作綜述》，《行政事業資產與財務》，2008年第6期。。第二，加強對企業自有資金的使用管理。作為企業資金的重要來源，企業自有資金主要是占有、使用國有資產產生的國有資產收益。目前我省國有文化企業基本上不上繳國有資產收益，因此大量國有資產收益轉化為企業自有資金可以繼續投入企業生產經營。通過完善制度，引導和規范企業合理使用自有資金。第三，加強對各類社會資本的監督管理。隨著我國文化體制改革的深入，國家逐步放寬市場準入領域和條件，非公有資本、外資投資等各類社會資本將逐漸成為文化企業的重要資金來源。加強對社會資本的監督管理，必須清楚的界定社會資本進入的具體范圍，規范參股、控股、兼并、重組、收購等參與的方式。對關系輿論導向的重點國有文化企業，要在保證國有控股的前提下，加強對社會資本投入的監管。

2．完善文化企業資產的投資管理

健全完善文化企業資產投資管理制度，要加強文化資產管理部門對文化企業資產投資方向的管理，強化對文化企業資產投資行為的約束。第一，長期以來文化企業的投資行為大都集中文化領域，也可以稱為主業投資。隨著文化企業的發展，其投資行為越來越多的涉及房地產、金融等其他領域，這些投資可以稱為非主業投資。文化資產管理機構要對國有文化企業在文化領域所進行的主業投資進行嚴格監督，確保這些投資所形成的資產要真正服務于混合公共產品和服務的供給。由于大量非主業投資偏離文化服務領域，與文化企業文化肩負的社會職能沒有關系。但這些投資行為往往風險較大，如果出現投資損失會影響到文化企業主業經營和國有資產保值增值。因此，文化資產管理機構要對國有文化企業在其他領域所進行的非主業投資進行嚴格審批，通過制定完善的審批程序，規范和約束文化企業在其他領域的投資行為。第二，公有產權自身的性質表明，文化企業國有資產最終的所有者監督與掌握資產經營權的文化企業要形成較長的委托代理鏈條，通常該鏈條會達到如此長度以致最終的所有者將難以控制約束掌握資產控制權的企業的投資行為，其會利用自己的控制權攫取個人私利，由此則導致國有資產的流失。為了避免文化企業出現以攫取個人私利為目的的投資行為，文化資產管理機構需要加強對文化企業投資行為的監督和約束。對于投資數額達到規定標準的投資項目，文化資產管理部門要履行相關審批手續，并要求文化企業按照投資進度報備必要的投資項目資料。

3．優化文化企業資產的配置管理

健全完善文化企業資產配置管理，需要充分發揮財政杠桿作用，推動重點文化企業兼并重組、資源整合，增加國有文化企業的活力、競爭力和實力，促進文化資源在全國范圍內合理流動，著力扶持轉企改制的文化企業盡快做大做強。第一，支持業務相近、資源相通的國有文化企業，按照優勢互補、自愿組合的原則，合并組建新企業或集團公司，成為文化產業的主導力量和文化產業的戰略投資者，促進區域間資源的優化配置。文化企業資產管理機構要對文化企業國有資產整合進行合理引導，并制定相關政策著重解決文化企業土地、房屋產權不清、手續缺失等現實問題，為文化企業做大做強提供有力的政策支持。第二，鼓勵國有文化企業作為兼并主體，通過購買、直接入股等方式取得其他文化企業所有權或控股權。國有文化企業加快公司制、股份制改造。文化企業進行兼并重組、公司制、股份制改造，必須取得主管部門等相關部門的批準文件。對于國有文化企業兼并重組、深化改革過程中發生的支出，主要采取資本性支出方式支持；對于人員安置經費，采取費用性支出方式支持。第三，處理好企業作為市場主體與國有資產使用主體之間的關系，收集各文化企業的資產需求信息，借助先進的網絡信息技術，充分利用現有的技術和人力資源，建立科學的資產管理信息系統。第四，為切實加強國有文化企業存量資產管理工作，需要核實家底，摸清國有文化企業資產存量及其增減變動情況，為此需要定期開展國有文化企業資產清查工作，建立定期的資產清查制度。

4．加強文化企業的資產運營及收益分配管理

健全完善文化企業資產運營及收益分配管理制度，加強資產運營管理，加強國有資產收益的征繳管理。第一，針對部分文化企業對國有資產有償使用收入管理混亂，對經營性資產監管乏力，效益不高，這部分資產在運營中存在效益低、風險大等問題。要建立國有文化企業對外投資、出租、出借等國有資產運營行為的審批制度，對達到一定規模的運營行為必須嚴格進行審批，以提高管理的科學性和透明度。第二，要加強國有資產收益的征繳管理。文化企業國有資產運營收益應按比例上繳財政，這部分收益屬于占有適用國有資產取得的收益，產權所有人享有收益權利，因此屬于應納入預算的政府財政收入。為調動文化企業的積極性，將部分資產運營收益歸占有國有資產的企業單位支配是完全必要的。因為國家雖然掌握資產所有權，但文化企業畢竟掌握占有使用權，其對資產狀況是最為熟悉和了解的，如果不允許文化企業掌握部分資產運營收益的支配權，其積極性將難以調動，其可能出現寧愿資產處于閑置狀態也不愿意將其投入到運營領域的行為。第三，加強國有資產收益監督檢查及處罰力度，直正做到依法治產和違紀必究，實現國有資產收益依法取得、依法上繳。

5．完善文化企業資產評估及產權處置管理

各級政府財政部門文化企業資產管理專門機構要加強對國有文化企業資產評估及處置的管理，具體包括：一是文化企業國有資產處置范圍管理。文化企業報廢的國有資產可以進入資產處置領域。文化企業掌握的處于生產經營領域的資產，與履行單位職責沒有直接關系的，可以進入資產處置領域。閑置的資產首先由文化企業資產管理機構結合主管部門在部門內部不同單位之間進行調劑，或者在一級政府不同部門之間進行調劑，調劑有難度而資產長期閑置的可以進入資產處置領域。二是文化企業資產處置程序管理。對于需要處置的國有資產，首先需要具體占用單位提出申請，主管部門審核，報文化企業單位資產管理機構審批；然后由有資質的評估機構進行價值評估，確定其合適出讓價格，最后確定底價公開拍賣。三是文化企業資產處置收益要具體情況具體分析，合理確定收入分配比例。原則上，政府出資形成的國有資產，其產權處置收益應進入國庫，納入政府資產配置預算，為提高具體占有資產的文化企業做好資產處置工作的積極性，可適當返還一定比例處置收入給企業單位。對于各文化企業自籌資金形成的國有資產，可全部或部分返還資產處置收入。

(責任編輯：曹守新)

[中圖分類號]F812

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]02-0143-05

基金項目：本文系國家社科基金項目“行政事業資產管理績效評價體系及其應用研究”(項目編號：13BJY017)、國家社科基金藝術學青年項目“我國公共文化服務均等化與政府投入政策研究”(項目編號：14CH142)的階段性成果。

作者簡介：馬靜(1979—)，經濟學博士，山東財經大學財政稅務學院副教授、碩士生導師，主要研究方向為公共政策、財政管理體制。

收稿日期：2015-10-30