論多元主體參與的食品安全協調治理

□繆文升

（江蘇警官學院法律系，江蘇南京 210012）

論多元主體參與的食品安全協調治理

□繆文升

（江蘇警官學院法律系，江蘇南京 210012）

我國食品安全正處于“風險高發期和矛盾凸顯期”。食品安全不僅僅是一個道德和政治的結合體，更是一個強調廣大公眾的參與和責任感的社會熱點問題。因此，對于不同主體如何在治理、維護食品安全方面充分地發揮其作用，已然成為了不可回避的話題。為此，在探究多元主體參與到食品安全治理的時代背景和語義的基礎上，我們提出了多元主體參與食品安全共治的程序設計必須圍繞確立公開相關信息的制度、拓寬公眾參與治理食品安全的途徑、構建溝通交流的平臺、確立完善的理由說明制度等方面展開的觀點。

多元主體；食品安全；協同治理；正當程序

近年來，廣大民眾對于權利、民主、平等和法治的需求不斷上升，而作為和諧社會，其關鍵點就在于善治，它所蘊含的各種特點也就為進一步完善社會的管理創設了一種全新的思維和目標。縱觀人類社會管理的歷史進程，其根本目的就是維護社會及其公民的基本權利，在日常的社會管理中發揮各種社會主體的功能，從而為社會提供各種福利。［1］當然，在現有的狀況下如何進一步發揮權力主體的功能，其中最有效的辦法就是將非政府主體納入到參與社會管理的范疇中來，讓他們能夠參與到決策過程中來，從而讓當局的價值能夠最大化的施展開來。由此可見，多元主體參與式治理理論的提出也就在一定程度上指明了政府治理模式需要從“統治”轉變為“治理”，通過全面的公眾參與（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”，這也是我們強調參與式治理的關鍵目的之一。為此，想要在多元主體參與食品安全治理的機制上有所創新和改善，應該提供各種方式和途徑及時把“社會治理”從《食品安全法》的書面話語，及時轉化到能夠有效聚合各種非政府力量——如社會組織、消費者、各種行業團體的制度實踐，為破解當前的食品安全監管困境開拓出新途徑。［2］

1 合力確保食品安全的時代背景

在眼下這個高速發展的時代，社會財富的不斷增加也同時伴隨著社會風險的提高。目前，我國經濟飛速發展，已達到了一個新的高度，同時也迎來了經濟的轉軌和社會的轉型，而伴隨著各種利益需求的不斷增加，社會矛盾愈演愈烈，再加之國際社會的各種刺激因素，其頑固性和化解難度也與日俱增。因而，單靠黨和政府的力量想要化解目前的局面，可能性微乎其微，當務之計是必須要將政府、各種組織和廣大社會成員的力量結合起來，共商策略。尤其在當前社會矛盾多元化、包括食品、環境等社會問題層出不窮的時代背景下公共權力主體必須采取一系列的舉措。然而，如今的社會管理已經不能滿足食品安全有效治理的需求，總體形勢依然非常嚴峻。一方面，政府在職能的轉變上仍然存在諸多的問題，那些理應由政府管理的問題沒有得到應有的治理效果；另一方面，當前社會組織的發展形勢不容樂觀，發展速度緩慢，數量少，規模小，社會組織法律法規體系尚不完善，立法水平較低，政策環境還不成熟。當前，在所有問題中最關鍵的是沒有將管理的理念轉化為治理的理念，管理的主體依然僅僅依賴于權力主體，而沒有將社會各種主體、環節納入到食品安全的治理機制中。具體而言，政府監管能力、市場競爭機制、企業自律機制、社會誠信體系以及行業組織發展、消費者權益保護能力均存在嚴重不足，各類主體的作用缺乏系統整合；食品安全法律體系不夠健全、法律實施效果有待提升、食品安全標準水平參差不齊等現象突出，各種機制也未能形成合力；食品安全各環節都存在不足，相關改革往往拘泥于某一個環節，缺乏系統性和整體性。

由此可見，如何形成主體多元協作、機制協同整合、環節無縫對接的食品安全治理模式，是當前我國的重大需求。面對各種社會矛盾，權力主體更應該關注的是盡可能地將行政機關與私權主體之間的矛盾進行有效化解，最終形成雙方的合作，實現公民積極有效的參與。［3］面對正處于轉型、變革發展時期的社會，行政事務需要將公民與行政機關結合起來，通過互助的方式，對公共事務進行共同討論、共同協商、共同行動。

食品安全治理領域“應將食品安全治理主體擴大到社會權力主體，社會權力主體是獨立于政府公權力與市場私權力之外的第三種權力實現社會總體性權力的結構性均衡和功能性互補”。［4］這樣，當我們面臨一個食品安全公共政策決策需要改善的情境的時候，就能有較為客觀的主體來均衡，或者說調和各方面的關系，構建一個會商平臺，使得公開公正的討論、爭辯有存在的空間，從而從根本上實現食品安全標準由“個體理性”發展到“公共理性”的可能。事實上，食品問題涉及到的通常是各種利益關系和多方的行為主體，在這種情況下，食品安全也因此會涉及到多方面的相關私人主體以及公共主體。“食品消費不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費者處在推動者的位置上”。［5］（P315）

在這樣的時代背景下，也就必然決定了食品安全問題的解決不可能僅靠管理，而只能充分發揮“社會治理”的功能，讓政府的各種權力主體與非政府的各種非權力主體（如公民、民間組織、社區等）共同對食品問題進行治理，并在此過程中充分彰顯法律、道德、習慣、宗教的規制功能，充分運用法律規制、市場調控、行政干預等手段。因此，食品安全問題的解決正是通過發揮法治的程序功能、充分彰顯法治主體的多元性，在某些方面或多或少地影響著法治成為有效化解各種利益和凝聚不同利益主體共識的基本方式。通過立法合理厘清不同利益主體在食品安全治理中的權利義務，通過執法確保食品安全治理的各種手段得以有效實施，通過司法緩解食品安全治理過程中由不同利益主體引發的糾紛和爭議，能夠有效地兼顧食品安全治理中的不同主體的利益，降低潛在的利益沖突。

當然，在食品安全問題的解決過程中也不是僅僅存在著利益的紛爭，同樣在價值理念方面也存在著沖突。諸如法治的公平、正義、平等、自秩序等基本的法律價值之間均存在著不同的張力。但其中，我們必須將對人的尊嚴、對生命的保護以及對社會基本誠信的呵護作為其他價值的參照。換言之，當社會其他的價值與對人的尊嚴、對生命的保護以及對社會基本誠信的呵護相沖突時，我們應該毫不猶疑的以此為標準，從而積極引導民眾的主流價值觀，從而在這種基礎上進一步確保食品安全治理取得實效。因此，面對食品風險的不確定性，一種動態的參與機制是不可或缺的，通過平等、理性的對話、協商從而達成共識，最終使相關公共決策得到形成和落實，促進食品安全有效治理。

2 多元主體參與食品安全協同治理的意義

參與式治理的一個突出要求是，政府和其他各種非正式的組織同時存在；強調多元主體的存在，強調諸如個人、社會組織及各種團體的積極參與；強調權力主體與非權力主體之間的博弈與互動；更加關注權力主體與各種社會組織之間的合作與協商；更加關注非權力主體的自我治理及其主體性地位。在參與式治理中，參與并不僅僅意味著個人或者組織加入其中，還代表著共享自己所擁有的責任、權利和原則，同時也是政府對相關資源進行整合和實現系統轉型的過程；主張政府與廣大民眾建立一項良性的合作關系，并且實現積極互動，同時也鼓勵公民參與到公共事務的處理決定中去，增強政府與公共行政機構、以及其他社會主體如媒體、學校和私人等第三部門的合作與協商溝通。因此，可以說，參與式治理就是指依照一定的規則和程序，強調各種權力主體與非權力主體在互利的基礎上，通過各種途徑尋求多方主體之間問題解決的突破口，從而實現社會有效資源通過多方主體之間博弈生成的共認結果的治理模式。［6］概言之，參與式治理是開放性的、包容性的合作，公眾被視為利益相關者，視為需要在治理食品安全的過程中團結一心、共同分享政策影響力的伙伴。

作為食品安全參與式治理的核心點，參與是必不可少的，它所強調的是個人及其他非政府組織的參與，各種非權力主體想方設法通過各種途徑實現對公共資源的維護，并且對大家共同關心的公共問題進行協商與對話。不難看到的是，我們所說的食品安全參與式治理是一種強調不同利益主體的多中心化，通過多元主體之間的相互協商從而達致利益共贏的新型公共治理模式。多元主體共同參與治理食品安全是一項嶄新的決策和治理機制，即政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業單位、社會組織、人民團體等社會各主體共同討論協商、共同決定處理社會公共事務，在這種情況下，政府將向民眾提供一個可以不需顧慮地向政府提出自己的看法、建議的方便渠道。因此，多元主體參與式食品安全治理強調參與渠道的制度化和組織化，通過不同主體之間的互動、協商、對話，從而達致不同利益主體之間的利益互動性，實現不同利益主體之間利益的雙贏。所以，在食品安全治理機制的創新過程中，既要強調發揮政府的主導作用，又要鼓勵和支持社會其他方面更加積極主動、有效地參與到食品安全治理的問題，以此有效實現多元主體在這方面的作用，加快從傳統的固有管理模式轉向符合時代發展要求的“共治”狀態的建設步伐。

在食品安全治理的模式中，社會公眾是不可或缺的重要力量。他們是食品安全風險控制的主體力量，在風險信息采集、傳播方面，他們無論從數量還是從力量方面均成為主體性導向。相對而言，食品生產企業存在著規模小、數量多的不足天性，并不能完全獨立的實現維護自身食品安全的有效管理，因而必須依靠政府監管，同時，由于存在著生產成本高、效率低的另一個特點，必須更加重視公眾的參與，發動公眾監督企業作為。［7］而與食品安全治理相關的社會主體主要包括政府及其相關部門、消費者、食品行業組織及其發揮輿論監督作用的傳媒機構。從世界范圍來看，在政府主要部門方面，美國以食品和藥品管理局監管為主，多個部門協同管理；加拿大由農業部的一個部門負責，并協調其他部門；英國則由新近成立的食品標準局全權負責監管，將其他機構的監管職能全部歸于標準局。［8］在此，我們應該學習和借鑒這些國家的有效做法。從普遍意義來看，食品安全協同治理中的政府應當主要發揮“掌舵者”的職能，制定食品安全管理的標準和實施具體規則；除此之外，考慮到第三部門獨立、公正的地位，也應當承擔食品安全在標準制定、風險評估、信息管理、檢驗檢測、信用評估等方面的職能；消費者在其中則主要扮演“檢測儀”的角色，是最直接地測驗食品安全與否的核心群體；社會公眾在食品安全具體的治理中對政府、第三部門、企業行為進行監督，對消費者通報信息。［9］

3 多元主體參與食品安全協同治理的程序設計

基于如何培養公民社會及塑造“良好公民”等問題，學者提出了諸多可行路徑，并認為社會權力主體與權利主體共同組成的民主協商組織與公民大會，正在成為權力與權利主體之間博弈的有效平臺，他們正在通過溝通、協商、合作等方式實現不同主體之間的價值。也就是說，國家和公民社會應當展開積極的合作，每一方都必須同時充當另一方的協作伙伴和監督者，實現多元主體的共治效果。而制度化解決食品安全矛盾才是正道，且制度化的程序設計是當前必須解決的核心問題。因此，在當下關注食品安全的現實問題，就是要探索一條適合我國國情的食品安全參與治理模式，在這一模式中更多強化不同主體之間的民主參與，并使這樣的參與化模式制度化、法制化。換言之，多元主體參與的食品安全治理模式“是一條符合我國國情、反映廣大群眾意愿、順應時代潮流和具有中國特色的民主化、法治化社會管理新路徑”。［10］

首先，多元主體參與食品安全治理的程序設計要求建立信息公開制度。公開原則由來已久，它是程序正義的基本標準和要求。現代社會善治的基本要素是公開、透明、開放，而現代治理和統治的合法性基礎正是它所體現出來的公共理性，而民治的本質正是信息公開。生物的信息公開就是確定出了主體提供各種形式和途徑對自己涉及的權力活動向社會公開并接受不同主體的監督。而社會不同主體可以通過諸如查詢、復印、拍照等方式，詳細地掌控權力主體的相關信息并為其權利的保護提供各種參照。信息公開的內容應包括行政機關的職權依據、行政行為的法律依據；行政行為所根據的事實、行政程序的參與人、行政行為的內容、特定行政程序的時間、地點等等。在西方法治發達國家，對于食品安全尤為注重，因而在其領域內建立了各種體現公正、公開的正當程序制度。在管理食品安全的過程中，公眾參與其中的廣度和深度將會受到信息獲取方式和信息公開程度的影響，食品生產企業及政府相關機構必須確保信息公開，進一步滿足權利主體對食品安全的知情權。這不僅是權力主體的義務更是保證食品安全多元主體治理模式實現的基本前提條件。食品生產企業及政府相關部門與社會公眾之間必須經過反復的溝通協商，才能達成一致的意見，這樣很大程度上也能夠避免一些不必要的誤會和摩擦，以免影響決策的施行。當然，我們所說的食品安全信息公開性過程也就是指凡是涉及到食品安全的各項決策和行動，都應以公開透明為原則，而非保密；決策的過程和程序本身的公開；在食品安全的具體信息公開中，應該更多強化權力主體的信息公開法定義務、信息不公開的法定責任、如何對其權力進行有效監督的法定程序等基本問題。

其次，多元主體參與食品安全治理的程序設計要求拓寬公眾參與管理的渠道和完善溝通交流的平臺。構建多元主體之間利益和參與式食品安全治理制度的優化組合以及創新食品安全治理途徑，這樣的食品安全治理模式能夠成功凸顯社會主義的民主本性，緩解不同主體的正面沖突，增加了訴訟路徑之外的各種非訴訟治理路徑，從而緩和了不同主體之間的矛盾。多元主體參與食品安全治理的過程實際上是權力與權利主體行使權力（權利），從而形成良性互動的過程，是一個互動平臺，是通過談判、互動的方式，不同主體（包括公眾、利益相關者、權力主體、社會組織等）共同尋求解決食品安全問題的辦法。而權力主體與各種非權力主體之間的反復博弈，能夠促進權力主體的意志與權利主體意志之間的融合，“使相對人真正成為行政法關系的主體。”［11］（P215-247）這種權力主體與非權力主體之間的互動過程意味著不同主體的積極主動，更意味著不同主體之間相互靠攏，最終促成不同利益的融合。因此，通過不同利益主體之間博弈的結果必然是能夠最大化體現多元主體的利益，促成社會整體利益的實現，從而達致社會主體的高度認同。從程序正義的角度來看，食品安全治理如果沒有公民參與是不公正的，食品安全治理脫離了公眾參與就更談不上正義。在現代社會，公眾可以通過諸如公告與評論、座談會、協商會、聽證會、開放式聽取意見、組織NGO、NPO等多種途徑和方式參與到食品安全治理的過程中去。而這些參與形式實現的前提必須是公眾能夠具有自由而平等的參與平臺。為此，一方面，多元主體自由參與意味著個體和公眾的參與是自由自愿的，更意味著把異議、反對和批評制度化地包含在內；另一方面，多元主體的平等參與意味著同樣作為社會管理主體的政府、個人和社會組織在公共事務的管理和公共選擇方面擁有平等參與權，是選擇、決定公共決策的平等參與者。當然，多元主體參與食品安全共治的程序設計是溝通的過程，這樣的共同溝通必然是建立在辯論、博弈和交涉的基礎上。因此，在食品安全多元主體參與治理的過程中，必須進一步強化對話商談規則、訴求表達機制、談判機制、沖突的規范性解決機制的功能與機理。

再次，多元主體參與食品安全共治的程序設計要求建立完善的說明理由制度。公正不單單意味著只是實現它，還應當讓人清楚地看到其實現的過程。［12］（P494）在食品安全問題解決的程序設計中，說明食品為什么這樣是安全或者不安全的理由，更多強調權力主體基于事實和法律的認知，對食品相關問題的事實和法律狀態進行裁決。但其中最重要的是，必須向社會公眾和利益相關者充分說明其中的緣由，表明事實與法律之間的必然因果邏輯。當前的社會，食品安全問題的說明理由逐步成為權力行使中的一項重要制度，成為限制權力、維護權利的不可替代的重要力量，也因此被稱為“第三條自然法原則”。［13］（P73）在實踐中，食品安全問題的理由說明能夠促進相關權力主體的決策更加理性，最大限度的克制權力的任性和恣意，從而限制公權力的行使；同時，政府及其他權力機關在具體的食品安全問題的理由說明中，必須通過書面的方式向社會及相關者公開其作出如此決定的理由，從而回應公眾對食品安全問題的知情需求，保證不同權利主體的利益和需求得到回應與尊重，實現權力與權利的動態平衡，進一步提升權力主體的公信力，確保決策的結果得到權利主體的認同與接受。因此，權力主體應該就食品安全問題的基本事實、法律依據、裁量考慮和推理過程等方面對參與程序作出說明，從而維護權利主體參與社會治理的意愿和權利。

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.017

D922.294

A

1004-0544（2016）11-0095-05

江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）（［2011］137）。

繆文升（1971—）男，江蘇南通人，法學博士，江蘇警官學院法律系教授。