政府購買公共服務與事業單位改革的一致性探討

□董楊

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

政府購買公共服務與事業單位改革的一致性探討

□董楊

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

我國政府購買公共服務的研究仍處于起步階段。近年來，學術界也從政府轉變職能、政府管理等多角度對其進行研究，政府購買公共服務無疑已成為中國政府改革的主流方向之一。事業單位作為我國特有的一類社會組織，它的存在與發展具有特定的時代背景。傳統計劃經濟體制下，各類事業單位是政府供給公共服務的重要組成部分。然而，隨著市場經濟的快速發展，事業單位的全面改革，“去行政化”、引入競爭機制，也成為當前階段事業單位改革所面臨的主要問題。為此，本文通過對政府購買公共服務與事業單位改革的具體分析，得出兩者之間存在價值理念、組織形式及運行機制等方面的一致性，為政府向社會力量購買公共服務與事業單位改革的銜接機制研究提供了可行性。從而，也引發了作者對政府購買公共服務與事業單位改革制度等領域研究的深入思考。

政府購買公共服務；事業單位改革；價值理念；組織形式；運行機制

0 引言

一方面，伴隨社會公眾日益增長的公共需求，政府作為唯一供給公共產品及公共服務的主體日漸凸顯其局限性；另一方面，政府購買公共服務作為國家治理的一種創新模式，政府購買公共服務在我國應運而生。然而，在西方國家這一新的治理模式是在政府面臨著財政危機、管理危機和信任危機的時代背景下發生的，而我國行政改革的初衷與西方國家存在很大差別，政府購買公共服務的主要目的側重轉變政府職能，整合資源配置，提高社會公眾需求的滿意度。在我國，政府購買公共服務是指以政府作為主體，將滿足社會需求而供給的主要公共職能委托給其他社會力量（社會組織、企業組織、其他機構等），由政府負責管理監督、支付其費用并且保證服務質量順利完成的一種政府行為。也即，政府原來作為供給公共產品和公共服務的供給者和生產者，政府只作為供給者而不一定直接從事生產轉化。同時，承接公共服務的社會力量范圍更加廣泛。政府購買公共服務這一行為具有兩種表現形式：一種是政府將公共服務的生產職能轉交給其他社會力量，可以說是一種政府權力與社會力量共享但職責并非轉移的一種市場機制；另一種由具有中國特色的政府所屬機構事業單位來供給公共服務。而我國所謂的事業單位，是特指受國家行政機關領導，沒有生產收入，由國家經費開支，不實行經濟核算，提供非物質生產和勞務服務的社會組織，主要包括科學、教育、文化、衛生、體育等部門和單位。［1］傳統體制下，事業單位作為我國特有的且重要的一類單位組織而存在，是一體化的社會結構下不依賴物質生產領域、社會產品及公共服務供給必不可缺的重要組成部分，也是政府供給公共服務的主要載體。事業單位形成于計劃經濟時期，計劃經濟體制下，政府供給公共服務大多數是由各類事業單位所提供。即使我國事業單位產生于計劃經濟體制下，但在市場經濟體制下的今天，事業單位仍然是供給公共產品和公共服務的重要組成部分。我國的公共服務供給體系與事業單位有著特殊時代背景下的密切關聯，可以說，我國的公共服務供給體系是建立在事業單位體制基礎之上的。然而，在我國政府向社會力量購買公共服務還屬于新生事物，面臨著理論與實踐等諸多問題的挑戰。例如政府購買公共服務的邊界不清晰，購買流程不規范，選擇適合承接的社會力量標準不明確，缺乏政府購買公共服務質量的監管與法律保障，這些都為組織結構的調整和完善市場運行機制帶來了阻力。

依托學術界對政府購買公共服務的研究，我認為，從多角度分析我國政府購買公共服務目前存在的問題，進一步掌握我國政府購買公共服務發展過程中面對的阻力。最終的目標與重點需要解決的問題是，如何通過政府購買公共服務這一新的治理模式，將我國的資源形成優化配置，尤其是進一步推進我國的事業單位改革。盡管我國的事業單位是對當前在事實上從屬于事業編制內的各種單位的總稱。［2］事業單位建立的初衷是為了向廣大社會公眾提供公共服務，但是，從目前來看，在市場經濟體制的轉型過程中，事業單位機構龐雜，職能權責關系重疊，單一僵化的管理體制弊端日益暴露，已逐漸不能適應經濟社會發展的需求。作為政府行政機構的下屬單位，在改革的過程中面臨著機遇與挑戰。因此，在市場經濟條件下，如何推進和深化事業單位改革，科學地將事業單位改革進行分類，并以政府購買公共服務為契機與事業單位建立新的公共服務機制，是我國事業單位改革發展的重要目標。

目前我國政府購買公共服務與事業單位的改革，根據特有的國情，無論是從價值理念或是組織結構框架，還是從運行機制方面，兩者都具有一定程度上的密切相關性。如何正確處理政府購買公共服務與事業單位改革兩者之間看似簡單實則關系微妙，能否在政府購買公共服務過程中和事業單位改革不斷推進進程中建立一種銜接機制，是本人未來研究的發展方向。政府購買公共服務與事業單位改革銜接機制的建立，也為研究中國政府行政改革和公共服務市場化提供了一種全新的理念及全新的視角。然而，理念是制度的靈魂，理念引導著制度的建設和根本方向。公共服務的社會化、市場化與事業單位改革同樣引入競爭機制，在構建兩者銜接機制新理念引領的同時，引發深入思考的則是制度問題。因此，研究政府購買公共服務與事業單位改革的一致性，在公共服務供給方面已然具備歷史的現實可行條件，但研究兩者理念以及體制機制等方面的一致性還需要進一步深入分析。

1 價值理念層面的一致性

20世紀70年代末至80年代初，世界范圍內經歷了一場行政變革。社會變革適應了新時代的政府管理模式，打破了傳統的行政管理模式。［3］登哈特夫婦理解的公共服務應該更多的提供公共參與的機會，政府更應該做的是服務而非“掌舵”。［4］彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了政府治理未來發展形成的四種模式：“市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府”，［5］需要從政府管理、公民需求、公民參與等多角度進行未來的政府治理。面對多種全新理念的提出，各國政府陸續探索實現政府行政改革目標的多種途徑，從多種全新理念中我們可以看到存在著共同的價值理念和指導原則，公民為本、民主參與、市場化、多中心治理和結果導向等構成了新公共管理的價值理念，其最終的目標是提高政府行政效率和改善公共服務質量，從而確定了新公共服務的理論內涵。

在行政改革浪潮下多種新理念得以確立的同時，政府購買公共服務在世界范圍內廣泛發展。毋庸置疑，政府購買公共服務也成為我國政府供給公共服務的新模式，這種治理新模式存在特定的發展背景：

首先，新公共管理運動興起的大背景，圍繞“公民為本”、“市場化”、“結果導向”三大核心理念。從我國具體國情出發，政府供給公共服務的新方式還要更進一步與我國現實情況進行有效結合。政府的權力是人民授予的，但并不代表權力的行使都是為人民謀利益。正如圖洛克所言：“相比較行政機構中追求個人利益最大化而言，私人企業最有可能符合公共利益”，［6］周志忍稱這種現象為“公共悖論”。［7］盡管現象反常，但也言中了我國目前的實際情況，由計劃經濟向市場經濟體制轉型，在此過程中引入競爭機制，實現政府的主要目標提高經濟效益，改善人民生活水平，以最大程度提高社會公眾的生活質量。然而，公共部門的表現卻不盡如人意，僵化、低效、浪費，公共部門在提供公共服務的過程中，包括服務態度、服務水平和服務質量等方面的表現，與民眾的期望形成巨大反差，一系列官僚行為引發人民極大的不滿。在這樣具體現實國情與行政體制改革相結合的背景下，政府向社會力量購買公共服務這一政府行為顯得更加迫切。

其次，充當政府購買服務過程中生產者或承接者身份的社會力量，為了適應社會民眾對公共服務不斷增長的需求，自身也在不斷地發展與完善。在我國，傳統計劃經濟體制下，各類事業單位是政府供給公共服務的重要組成部分。當時，國有企業與事業單位來實現社會的生產性職能與非生產性職能的計劃運行。［8］事業單位是中國獨有的特殊概念，其機構龐大，數量眾多，同時附帶一些計劃經濟管理體制下固有的頑疾。隨著市場化的不斷推進，由計劃經濟體制形成的政府管理一元化與市場經濟下公共服務主體多元化之間的矛盾日益顯著，使得面對多樣化的社會需求，對目前絕大多數還隸屬于政府行政部門下屬機構的事業單位必須適時作出相應調整。事業單位進行科學的分類管理，其中一個主要的構成部分所存在的目的依然是提供公共服務和公共產品。對于計劃經濟體制下屬于政府“份內”職責的公共服務，直至今日處于市場經濟轉型初期階段，依然在理念上留有計劃經濟的影子，這就是國情所決定的現實問題。

綜上所述，從價值理念角度出發，政府向社會力量購買公共服務與事業單位改革在市場取向、社會取向及治理取向上都以“公民為本”、“市場化”、“結果導向”為共同的價值理念。市場取向方面引入競爭機制、政事政企科學劃分；社會取向方面政府進行直接資助、事業單位改革以公益性事業單位改革為核心；治理取向方面無論是政府向社會組織購買公共服務還是事業單位改革都向多中心治理方向發展；結果導向關注使命和組織目標的實現，在此方面政府購買公共服務的最終目標是，能夠提供優質的公共產品和公共服務，與事業單位供給公共服務的目標是一致的。因此，從市場取向、社會取向、治理取向和結果導向上政府購買公共服務與事業單位改革都是息息相關，是相輔相成的。

2 組織形式層面的一致性

根據目前我國公共服務體系現狀分析，政府向社會力量購買公共服務和事業單位改革可以從不同主體在組織結構中的地位平等和需求供給角度構建組織形式兩方面的一致性進行分析。

2.1 不同主體在組織結構中地位的平等

無論是政府購買公共服務還是事業單位改革的主體地位，在組織結構中與政府的關系都應該是平等的，不同主體之間關系也應該體現自愿公平原則。尤其要凸顯出，在政府地位的轉變過程中，政府不再是依靠強制力凌駕于其他主體之上的特殊主體。傳統理論認為，政府作為供給公共產品和公共服務的唯一主體；政府具有不可替代的壟斷地位，但事實上，卻很難滿足社會公眾對公共服務需求的基本要求。然而，政府向社會力量購買公共服務打破了傳統理念下人們對政府集權的固有思想，政府與具有資質的社會組織之間進行合作。合作首先意味著地位的平等，不同的主體在合作中地位的平等化。政府需要向社會引進具有競爭潛力的、高技術的、專業的社會組織，這些社會組織提供的公共服務能夠滿足公共需求的多樣性。政府與社會組織之間建立友好合作伙伴關系的前提，更大程度上取決于政府部門放下“權力主導”的身份，以一種平等地位對待社會組織，徹底打破傳統行政領域上的地位不平等。

我國的事業單位產生具有特定的歷史背景。在傳統計劃經濟體制下，政府供給公共服務大多數是由各類事業單位所提供。政府的多種職能都是由事業單位所承接完成的，傳統意義下的事業單位是政府發揮公共服務功能的重要載體。同時，我國事業單位的官僚化和行政化造成其職責不清、職能僵化。對我國的事業單位進行改革，進行科學的規范化分類改革。從組織結構中主體的構成上國家承擔行政職能、國有企業從事生產經營和社會組織主要以非營利組織從事公益服務的三大類進行清晰劃分。三者之間不存在從屬關系，主體上具有平等地位，分別分類進行規范各類單位改革、管理與運行。

2.2 基于需求供給構建的組織形式

回顧我國政府向社會組織購買公共服務的歷程可以看到，計劃經濟體制下政府依靠強大的官僚體制，實行計劃、指令方式，自上而下強制性地提供公共服務，公眾則完全處于被動消費的狀態。這種供給機制盡管解決了當時外部經濟問題和公共產品供給不足，但已經完全不能適應市場經濟下人們日益增長的社會需求。事業單位在我國規模之大、人員數量之多，主要所從事的活動集中在科教文衛、公共基礎設施建設及各種社會公共和福利事業等多領域，為我國的經濟和社會發展作出了舉足輕重的貢獻。然而，在市場經濟轉型的過程中，作為承接政府職能的事業單位，很多領域面臨著不斷增長的社會需求的同時，財政供給負擔沉重、人員急劇膨脹、政事政企不分、資源大量浪費、公共服務非社會化及社會效益低等問題的出現，使得進一步深化事業單位改革更加具有緊迫感。

隨著政府購買作為我國公共服務供給的創新方式，不斷培育社會組織的發展，激活社會組織活力，使得社會組織在運營方式上更加靈活；還能獲得廉價或免費的志愿勞動使得行政成本大大降低；對公眾的需求具有更加及時和更加有效的回應性等等，社會組織所具有的這些優勢都是對傳統政府作為唯一服務供給者缺陷的充分彌補。政府購買公共服務是基于政府為滿足日益增長社會需求，與生產公共產品和公共服務社會組織合作的思考；事業單位分類改革同樣是基于經濟社會發展中滿足公共產品和公共服務需求社會組織的思考。政府購買公共服務和事業單位分類改革從不同環節解決了公共產品和公共服務需求供給問題，體現了兩者都是基于需求而形成公共服務供給組織形式。

2.3 具有相同的社會組織責任感

政府向社會力量購買公共服務的過程中，當政府將生產公共服務職能轉交給具有資質的社會組織時，由于委托代理關系中存在的信息不對稱現象，政府對公共服務日常生產中的管理與監督職能逐漸弱化；此時，社會組織的責任感難免會受到影響。政府向社會組織購買公共服務的目的是引入市場及社會機制，發揮市場與社會機制的優勢實現社會組織在公共服務供給方面的高效率、專業化等優勢。政府購買公共服務的過程并非是政府的退出，而是政府圍繞著社會的公共需求、加強社會組織誠信及能力建設、更加強調社會組織責任感的同時來提供公共服務。杜伯格（Simon Domberger）和詹生（Paul Jensen）則提出了三種增強社會組織責任的不同方法值得借鑒：一是強化對標準與服務標書的核查；二是引入硬性績效以對原先的許諾交易全程監測；三是建立對遭受損失的個人或組織予以補償的機制。［9］此外，學者將事業概念或事業單位定義為應當在公益性事業在整個國民經濟和社會發展中的功能、地位和作用上去尋找，對事業單位的界定：依據《事業法》，自主運行，獨立承擔民事責任，為了社會公益目的所從事科教文衛等非營利性社會服務活動的獨立法人。［10］持續推進事業單位改革的前提是以科學分類為基礎，形成規范化的分類管理機制。例如，除了一部分轉化為以市場為主體，由市場配置資源的，另一部分可轉化成以公益事業為核心的、“社會組織化運作”機構，這些機構還將繼續保留承擔公共服務和公益性服務的責任。由此可見，事業單位改革也同樣具有相同強烈責任感。

3 運行機制層面的一致性

3.1 多元治理機制

治理是一個上下互動、全方位互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。［11］隨著新公共管理運動在各國的興起，有關公共服務多元供給機制的相關研究也顯著增多。其中，文森特·奧斯特羅姆等人基于對美國地方治理的大量案例研究提出，公共服務可以通過政府自己生產、外包給私營企業、自己生產一部分或從其他組織得到一部分等多種形式得以實現。［12］多中心治理理念與契約制治理理念或公私合作伙伴關系已然成為一種國際發展趨勢。［13］政府向社會力量購買公共服務，讓各種社會組織進入公共服務領域，形成多元參與、共同建設的多元治理機制，打破公共部門的壟斷地位。

我國的事業單位很大一部分職能是政府職能的延伸。所以要對事業單位進行明確的政事分開、政企分開和政社分開的界定。事業單位主要負責部分政府職能的執行，并以滿足民眾需求為目的及運用專業化生產方式進行的公共產品和公共服務的供給。但是，嚴格意義上來講，政府與事業單位的關系及職責并沒有明晰，導致事業單位“內部化”問題嚴重。所以，能否明確政事分開、政企分開和政社分開的多元治理格局關乎事業單位改革的成功。因此，形成多元治理機制，主體地位的平等化，發揮多元治理各自應有的功能與管理能力對于政府購買公共服務和改善事業單位的治理至關重要。

3.2 競爭管理機制

范斯萊克（Van Slyke）曾指出，政府購買公共服務存在的兩個基本難題，其一是許多公共服務領域難以具備競爭性，其二是外部購買存在的信息不對稱，使得政府部分喪失管理職能。［14］而這兩個難題無論是在我國的政府購買服務還是西方的民營化中，都以合同外包形式體現得淋漓盡致。合同外包不僅是我國政府目前購買公共服務的典型的方式之一，同時也是西方國家民營化或購買公共服務的主要方式。政府通過與社會組織達成契約關系完成供給公共服務。合同制通常包括比較標準的招標和評標程序，政府購買公共服務這一過程中引入規范化的競爭機制，能夠把市場機制和政府機制有機地結合起來，為減少公共服務供給成本、提高供給效率和質量、滿足社會需求提供有效途徑。美國學者薩瓦斯認為，政府服務通常成本高而質量差，其問題的實質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。［15］

我國事業單位的改革，必然也要引入競爭機制，無論在人員使用方面還是薪酬發放方面都具有合理性。逐步打破傳統事業單位體制下干與不干、干多與干少都是同樣待遇的不合理局面。由于事業單位之間的不充分競爭，不能保證優質的公共服務，改善市場與政府之間不平等的從屬地位，只有引進競爭，才能全方位地提高政府和社會組織的供給和服務質量。

3.3 激勵保障機制

無論是政府購買公共服務還是事業單位改革首先都需要做到以人為本。政府與社會組織之間并非從屬關系，應該實現真正的平等關系；政府向社會組織購買公共服務是通過日漸增長的公眾需求這個最大的誘因，在不斷地調動公共服務供給方的積極性朝向目標前進的過程，這一供給方已不僅僅是政府，更多地調動了社會組織與市場的積極性。這時激勵作為提高供給公共服務與公共產品一方的工作效率催化劑是必不可少的。在政府對服務提供方的資格進行確認的前提條件下，政府可以為消費公共產品和公共服務的受益者直接提供資助，以獲得其需求的更高質量的物品和服務的保障，讓受益者可以在服務和供給中進行自由選擇，從而形成良好的競爭環境，為了使政府或社會組織向人們提供更好的公共服務而奠定基礎。

我國事業單位的人事制度有待改進，長期的機構臃腫、人浮于事現象導致事業單位的存在如同雞肋。而推進事業單位人事制度的順利改革，必須建立完善的激勵保障機制，使組織的目標與個人的目標相統一起來，才能實現預期的激勵目標。保障事業單位改革后人員的生活保障體系和待遇水平與企業同類人員的均衡關系，完善強化激勵保障機制是事業單位改革順利進行的關鍵。

3.4 平等自愿機制

按照市場競爭平等、自愿原則，結合社會組織自身的自發性、志愿性、草根性和非營利性等特點，政府在向社會力量購買公共服務的市場化、社會化過程中，社會組織根據市場競爭的原則，處理各種社會問題，彌補政府失靈和市場失靈的不足，在社會組織提供公共服務的方式上，具有很強的志愿性、競爭性、參與性與公益性，這些都是基于市場競爭下的平等自愿原則的基礎上才能得以實現。

我國傳統事業單位機構龐雜，職能權責關系重疊，單一僵化的管理體制，導致職能弱化，人浮于事；由于事業單位的人員有參公管理人員、財政撥款事業編制人員、自收自支編制人員以及編外人員等多種身份，從而導致了編內編外人員有的工作強度相同，但工資及福利待遇存在較大差別問題。這些都有悖于市場競爭的平等自愿原則，與市場經濟體制不相適應，難以履行社會公共服務職能。亞當斯的公平理論認為，一個人在取得成績或報酬后，總要進行全面地比較來確定自己所獲得的報酬是否合理。政府購買公共服務與事業單位改革順利進行前提條件是，建立在競爭市場下的平等自愿原則基礎之上。

4 結語

目前，無論我國政府改革是在政府向社會力量購買公共服務，還是在事業單位改革領域的探索均已日漸走向成熟。綜合上述分析，在我國特殊的政治、經濟與社會背景下，政府購買公共服務與事業單位改革作為政府供給公共服務的重要組成部分，兩者存在一種必然聯系。例如，我國的事業單位在組織屬性上與社會組織具有特定共同性，即非企業性和非營利性，其承擔的社會功能也具有共同性，這就使得政府向社會力量購買公共服務的機制對于我國事業單位改革具有可借鑒性。［16］截至目前，盡管針對探索政府向社會組織購買公共服務與事業單位改革之間關系的研究鮮有所見，對其進行深入研究面臨著諸多困難。但是，政府購買公共服務與事業單位改革的關系，本文從價值理念、組織形式和運行機制三個層面，深入詳盡地分析了兩者存在的共同點以及一致性，為構建政府購買公共服務與事業單位改革的銜接機制提供了研究視角，同時也引發了對制度等問題的深層次思考，構建政府購買公共服務與事業單位改革的銜接機制將作為下一步研究的主要方向。

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責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.029

C916.2

A

1004-0544（2016）11-0160-06

國家社科基金項目（14BZZ068）。

董楊（1984-），女，內蒙古赤峰人，北京大學政府管理學院博士生。