新型城鎮(zhèn)化背景下土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛法律問題研究

李 進(jìn)

(中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000)

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新型城鎮(zhèn)化背景下土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛法律問題研究

李 進(jìn)

(中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000)

隨著土地確權(quán)登記頒證工作和城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征用，圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)和土地補(bǔ)償款等集體成員利益的糾紛頻頻出現(xiàn)，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定和司法解釋，司法實踐中出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象，另外由于沒有相應(yīng)界定標(biāo)準(zhǔn)，人民法院在辦理相關(guān)案件時常常陷入困境。文章針對司法實踐中土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛進(jìn)行研究，總結(jié)土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的類型及其表現(xiàn)形式，分析侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的原因，提出解決土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛應(yīng)注意的法律問題及解決方案。

土地承包經(jīng)營權(quán)；土地承包合同；村民自治

2015年黨中央確定要用5年左右的時間把土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作推向全面。2016年河北省人民政府工作報告中指出“十三五期間”要將耕地確權(quán)登記頒證推向全面。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的前提是明確土地承包經(jīng)營權(quán)，確定土地承包經(jīng)營權(quán)主體，劃清土地承包范圍，完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)和土地補(bǔ)償?shù)募m紛頻頻發(fā)生。本文通過對保定市法律援助中心和保定市基層人民法院及保定市中級人民法院進(jìn)行調(diào)研和對裁判文書進(jìn)行分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)并進(jìn)行匯總，對新型城鎮(zhèn)化背景下土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛法律問題進(jìn)行研究。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律界定

土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的，對其依法承包的農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營是我國農(nóng)村土地法律制度中特有的概念，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)物。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能承包本村土地。但是在司法實踐中，村民委員會和村民對“農(nóng)戶”“村民”等基本概念沒有正確的認(rèn)知，往往認(rèn)為戶口是評判本村村民的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的案件和土地征收補(bǔ)償分配糾紛的大量出現(xiàn)。比如，大中專生入學(xué)將戶口轉(zhuǎn)出，畢業(yè)后又落回本村，戶口頁上由農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，此時該畢業(yè)生是否還是集體經(jīng)濟(jì)組織成員？是否還有承包地？是否享有村民待遇？這些問題都與“村民”和“農(nóng)戶”等基本概念相關(guān)，本文將在第四部分對“村民”和“農(nóng)戶”進(jìn)行法律界定。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的類型及其表現(xiàn)形式

(一)村委會侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，土地成為稀缺資源，因為土地承包產(chǎn)生的訴訟也越來越多。通過對保定市法律援助中心、保定市各基層人民法院及保定市中級人民法院相關(guān)訴訟案件進(jìn)行分析，匯總村委會侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛主要表現(xiàn)為以下五種形式：

1.隨母親落戶的子女能否享有母親所在村村民待遇，能否得到征地補(bǔ)償款

這類案件主要表現(xiàn)為子女出生后隨母親落戶于母親所在村，但是母親所在村村民委員會制定《村民管理條例》《村民管理條例》規(guī)定確認(rèn)農(nóng)民人口的條件部分，將女方是本村村民，男方是外村村民或城鎮(zhèn)人口婚后所生子女，落戶于該村排除在系本村村民之外，不享有村民待遇。在司法實踐中，被告村民委員會往往以《村民管理條例》有規(guī)定為由，拒絕給予原告村民待遇，拒絕分配征地補(bǔ)償款。人民法院通常會在尊重村民自治的前提下，認(rèn)為該事項屬于村委會自治范疇，裁定駁回原告起訴。

2.與繼父母形成撫養(yǎng)關(guān)系的繼子女能否享有繼父母所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

這類案件主要表現(xiàn)為原告未成年時因母親或父親再婚與本村村民形成事實上的撫養(yǎng)關(guān)系，構(gòu)成法律上的繼父母子女關(guān)系，繼子女將戶口從原戶籍村遷入本村，原戶籍村收回其承包的土地。繼子女在本村部分土地被依法征用，在發(fā)放征地補(bǔ)償款時，未分配給繼子女。在司法實踐中，村委會否認(rèn)繼子女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，辯稱戶籍政策歸公安管理，戶籍遷入并沒有征得本村村委會同意，認(rèn)為本村村委會是村民自治組織，繼子女要成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，需征得本村同意。

3.落戶于女方所在村的女婿是否享有村民待遇，并享有參與征地補(bǔ)償分配的權(quán)利

這類案件主要表現(xiàn)為因婚姻關(guān)系男方將戶口遷入女方所在村，女方所在村土地被征用，村委會發(fā)放土地補(bǔ)償款時未將入贅女婿列為發(fā)放對象，從而引起的糾紛。原告(入贅女婿)認(rèn)為自己戶口在被告處，自己生活和居住在該村，就是該村村民，應(yīng)享有村民待遇。被告(村民委員會)認(rèn)為這屬于村民自治范疇，按照農(nóng)村當(dāng)?shù)氐囊话懔?xí)俗都是男娶女嫁，只有極少數(shù)的有女無兒戶才招贅上門女婿，如果女方家庭有女無兒、兒子沒有贍養(yǎng)能力或女兒主要盡贍養(yǎng)義務(wù)的，男方取得女方所在集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍且在女方生產(chǎn)生活的，可以取得女方所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。人民法院通常會在尊重村民自治的前提下，由村委會自治決定，駁回原告訴訟請求。

4.違反計劃生育政策而出生的人口是否享有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

在我國全面開放“二胎”政策前，村民違反計劃生育政策所生的子女，因為無法上戶口，所在村集體經(jīng)濟(jì)組織以其身份不合法，不符合國家計劃生育政策，沒有本村戶籍為由，否認(rèn)其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不享有村民待遇，不分配征地補(bǔ)償款。按照《婚姻法》的規(guī)定，婚姻關(guān)系存續(xù)期間所生的子女都是婚生子女，非婚生子女與婚生子女享有同等的權(quán)利。雖然村民違反計劃生育政策，但是所生育的子女仍然原始取得該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，這種資格是法定的。土地是農(nóng)民生存之本，任何組織不得以任何借口予以剝奪。

5.因升學(xué)戶口遷出而收回家庭承包土地中其份額

這類案件主要表現(xiàn)為20世紀(jì)90年代，當(dāng)時的國家政策要求大中專生將戶口轉(zhuǎn)入學(xué)校，否則取消學(xué)籍，因此，當(dāng)時的在校大中專生都將戶口轉(zhuǎn)入學(xué)校。但是在校生所在村委會以在校生戶口轉(zhuǎn)出為由將其家庭戶中在校生名下的承包地收回，即便該生畢業(yè)后戶口又落回本村，村委會也以戶口頁上非農(nóng)業(yè)戶口為由不承認(rèn)該畢業(yè)生的村民資格，或者以戶口雖然落回本村，但是本村并沒有接收為由否認(rèn)畢業(yè)生村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不返還收回的承包地。

(二)承包地征收補(bǔ)償分配糾紛

1.因升學(xué)戶口遷出是否導(dǎo)致其喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

如前文所述，在校大中專生都將戶口轉(zhuǎn)入學(xué)校，畢業(yè)后遷回本村，但是常住人口登記卡中登記為非農(nóng)業(yè)家庭戶，村委會不承認(rèn)該畢業(yè)生的村民資格，或者以戶口雖然落回本村，但是本村并沒有接收為由否認(rèn)畢業(yè)生村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，拒絕給付征地補(bǔ)償款。

2.農(nóng)轉(zhuǎn)非或出嫁女戶口轉(zhuǎn)出后能否參與農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配

這類案件主要表現(xiàn)為原為農(nóng)業(yè)戶口婦女，因與非農(nóng)業(yè)戶口人員結(jié)婚而轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶中，村委會以戶口轉(zhuǎn)出，變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口為由收回其承包土地。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。另外，為了保持農(nóng)村土地承包權(quán)穩(wěn)定性，土地承包期為30年，在這30年間，遵循“增人不增地，減人不減地”的立法指導(dǎo)思想，原則上不進(jìn)行土地調(diào)整，所以對于承包期內(nèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的村民，仍應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)村土地補(bǔ)償分配。

3.“空掛戶”入贅女婿是否享有征地補(bǔ)償款

“空掛戶”是指戶籍在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但并不在該地生產(chǎn)、生活，空掛戶的主要目的是為了解決子女就學(xué)或從事經(jīng)營活動的方便。該類案件主要表現(xiàn)為入贅女婿只是將戶口遷入村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是未在經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，沒有參與過該組織任何一次會議，有時入贅女婿會與該集體經(jīng)濟(jì)組織約定掛牌戶口，在此種情形下，入贅女婿不具備該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不享有征地補(bǔ)償款。

(三)離婚后土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛

這類案件主要表現(xiàn)為婚姻關(guān)系存續(xù)期間取得土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)證的記載內(nèi)容承包人為丈夫、妻子和子女，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)為三人組成的家庭共同享有。夫妻雙方離婚時未對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割，離婚后一方將戶口從原戶口簿遷出，未取得新承包地的，仍為原土地承包經(jīng)營權(quán)的共有人。按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，婦女離婚后不在原居住地生活，在新居住地未取得承包地的，不喪失原土地承包經(jīng)營權(quán)。

三、侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的原因

(一)20世紀(jì)90年代，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定缺失

20世紀(jì)90年代，關(guān)于土地制度的法律很少，只有1986年頒布實施的《土地管理法》，1993年頒布的《河北省農(nóng)業(yè)承包合同管理條例》和1999年頒布的《河北省農(nóng)村土地承包管理條例》，直至2003年我國才制定頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》。在這一時期出現(xiàn)大量侵害農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象。由于法律的缺失，加之對土地承包經(jīng)營權(quán)主體沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在司法實踐中，對土地承包經(jīng)營權(quán)主體和村民資格的認(rèn)定沒有統(tǒng)一界定，常常出現(xiàn)同案不判的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)人民法院不予受理或受理后駁回起訴的現(xiàn)象。

(二)村民自治成為村民委員會實施侵害農(nóng)戶和村民利益的擋箭牌

村民自治的目的是村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，村規(guī)民約不能違反憲法和法律的規(guī)定。在司法實踐中，村委會根據(jù)本村現(xiàn)狀或以本村多數(shù)人同意為由制定的村規(guī)民約有時會出現(xiàn)一些違反法律規(guī)定的條款。當(dāng)受侵害村民向其主張權(quán)利時，村委會往往以村規(guī)民約為由予以拒絕。即便進(jìn)入訴訟程序，由于農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性、村民自治性，人民法院往往很難裁判，通常裁定駁回原告(村民)的起訴或判決駁回原告訴訟請求。

(三)基層干部法制觀念薄弱，執(zhí)行力差

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定農(nóng)戶是家庭承包責(zé)任制的主體，是承包方。在承包期內(nèi)，婦女因結(jié)婚、離婚或喪偶等原因，在原居住地生活或者在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。在承包期內(nèi)，未經(jīng)承包方同意，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)等。但是在實際生活中，由于基層干部法制觀念薄弱，不能將法律、法規(guī)和上級的文件規(guī)定貫徹到實際工作中，法律規(guī)定被大打折扣，更使大量農(nóng)村婦女、兒童和大中專在校生依法享有的權(quán)利受到侵害。

四、解決土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛應(yīng)注意的法律問題及解決方案

通過調(diào)研分析，對比匯總，筆者將土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛中主要涉及的法律問題及解決方案總結(jié)如下：

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)的主體的認(rèn)定

在司法實踐中，對土地承包經(jīng)營權(quán)的主體認(rèn)知不一。村委會認(rèn)為原土地承包經(jīng)營權(quán)的主體一旦將戶口從村集體經(jīng)濟(jì)組織遷出，就應(yīng)當(dāng)收回其名下的承包地。筆者認(rèn)為這種認(rèn)知是不正確的，按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶中的單個或幾個家庭成員戶口遷出，在30年的承包期內(nèi)，發(fā)包方是不能將其承包的土地份額收回的。按照我國的土地政策，為了保持土地的穩(wěn)定性，在30年的承包期內(nèi)，施行“增人不增地，減人不減地”的指導(dǎo)原則。因此，在30年的承包期內(nèi)，只要農(nóng)戶不是所有的家庭成員全部將戶口遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，發(fā)包方都不得收回其承包地。

(二)“村民”資格的界定

“村民”資格的界定即村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，是侵害村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益糾紛和農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配糾紛案件的核心問題。我國法律沒有明確規(guī)定“村民”資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就造成對“村民”資格認(rèn)定的混亂，導(dǎo)致大量侵害村集體經(jīng)濟(jì)組成成員利益糾紛和農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配糾紛出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，“村民”資格的界定應(yīng)從三個方面考慮：

1.戶籍標(biāo)準(zhǔn)

戶籍是由我國戶籍部門統(tǒng)一管理的，具有較強(qiáng)的法定性。戶籍取得主要是依出生等法定事件或者因婚姻關(guān)系、親屬投靠等合法行為而取得。由于國家政策的原因，新增人員不能在村集體經(jīng)濟(jì)組織實際取得承包地，缺乏土地承包這一與村集體密切聯(lián)系的紐帶，因此，對于新增人員，判斷其是否具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，戶籍標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。

2.生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)

即村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系，包括村民是否長期在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，或者是雖未在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，但是其生活保障仍需要依托于該村集體經(jīng)濟(jì)組織等。

3.新增人口是否有權(quán)參與征地補(bǔ)償款的分配，需要考慮時間標(biāo)準(zhǔn)

具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是新增人口參與征地補(bǔ)償款分配的前提，新增人口能否有權(quán)分得征地補(bǔ)償款，還應(yīng)考量其成為該村集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口的時間與本次征地時間的先后順序。只有在征地之前成為本村集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口的，才有權(quán)參與分配本次征地補(bǔ)償款，具體時間以村集體經(jīng)濟(jì)組織作為被征地單位與用地單位簽訂征地協(xié)議的時間為準(zhǔn)。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

土地是農(nóng)民生存之本，除了適用“增人不增地，減人不減地”的國家立法原則的新增人員，取得村集體經(jīng)濟(jì)成員資格的村民應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營權(quán)主體，但是如果村民既沒有與村集體簽訂土地承包合同，也沒有實際承包經(jīng)濟(jì)土地，即沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)承包地被征用時，就無法分享征地補(bǔ)償款。

(三)“村規(guī)民約”的法律效力

村民自治的目的是村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益。村民委員會作為自治組織應(yīng)該維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織、村民和承包經(jīng)營戶等的合法權(quán)益。村委會制定的村規(guī)民約不能違反憲法和法律的規(guī)定，違反憲法和法律的部分無效，村委會不得以村規(guī)民約經(jīng)本村多數(shù)人同意通過為由侵害少數(shù)村民利益。在司法實踐中，人民法院應(yīng)當(dāng)在尊重村民自治的前提下，審查村規(guī)民約的合法性，不能一味以村規(guī)民約有約定或者以該案訴訟事項屬于村民自治范疇而直接裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求。

[1]江平.民法學(xué)：第2版[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011.

[2]國家法官學(xué)院案例研究發(fā)展中心.中國法院2014年度案例[M].北京：中國法制出版社，2014.

[3]魏振瀛.民法：第5版[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2013.

[責(zé)任編輯 宋 晗]

2016-06-10

2016年度河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題(201601647)

李進(jìn)，中央司法警官學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：民事法律制度和律師制度。

D922.36

A

2095-0292(2016)04-0081-04